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政府決策過程中電子政務(wù)公民參與模型研究

陳氫， 刑美潔

(湖北工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院， 湖北 武漢 430068)

[摘要]通過文獻梳理分析電子政務(wù)公民參與的過程，對電子政務(wù)背景下公民參與的程度進行研究，闡述電子政務(wù)背景下公民參與模型的演進過程，總結(jié)了國內(nèi)外優(yōu)秀的公民參與及電子政務(wù)公民參與模型，基于政府決策構(gòu)建電子政務(wù)公民參與模型并加以闡述。

[關(guān)鍵詞]電子政務(wù)； 公民參與； 公民參與模型； 公民參與水平

隨著信息和通信技術(shù) (ICT)的逐步發(fā)展與滲透，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為越來越多的公民提供了個性化的信息和服務(wù)，同時，也為以公民為中心的服務(wù)型政府構(gòu)建提供了強大的技術(shù)支撐。根據(jù)《第35次CNNIC報告：中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計》數(shù)據(jù)顯示，我國網(wǎng)民的總規(guī)模較2013年的6.18億有所擴大，截至2014年12月，已經(jīng)達到了6.49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率也由2013年的45.8%提升為47.9%。公民參與領(lǐng)域中信息和通信技術(shù)的引進導致了電子政務(wù)公民參與的出現(xiàn)，而日趨擴大的用戶群體對電子政務(wù)公民參與提出了新的挑戰(zhàn)。

1電子政務(wù)公民參與過程及層次

1.1　電子政務(wù)背景下公民參與過程

民主本身可以被認為是一個過程。雖然決策已經(jīng)作為民主過程中一個至關(guān)重要的核心要素，但此過程的其他元素也非常重要，在一個通用模型中，從議程設(shè)置、規(guī)劃和準備、決策、執(zhí)行(包括服務(wù)提供)以及控制和集體評價都有自己的角色。最簡單和最普通的決策方法具有以下步驟：定義問題—建立評價標準—確定備選方案—評估備選方案—選擇最優(yōu)替代方案。阿恩斯坦稱，公民參與決策代表權(quán)力從政府到公民的再分配[1]。她描述了分析方案中的8個梯級，每個梯級代表公民參與的水平。國外有學者認為電子政務(wù)公民參與過程是應(yīng)該有一個框架的，該框架包括5個等級：電子通知、電子咨詢、電子涉及、電子協(xié)作和電子授權(quán)。研究分析國外學者對電子政務(wù)公民參與框架論述后的總結(jié)如圖1所示。

1.2　電子政務(wù)背景下公民參與水平

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)針對傳統(tǒng)參與提出了3個級別。一是信息提供，這被認為是參與過程的基礎(chǔ)，并包括信息流(產(chǎn)生和傳遞信息)從政府到公民的單向傳遞。二是公民協(xié)商,描述了政府允許和鼓勵公民基于信息的定義提供反饋這樣一個雙向的互動。在這個層面上，政府在確定協(xié)商的問題、設(shè)置問題以及管理流程方面發(fā)揮了基本作用。隨后，邀請公民與政府分享他們的看法和意見。三是積極的公民參與，其中積極的公民參與要求定義和調(diào)整策略(這被認為是以伙伴關(guān)系形式代表公民在議程設(shè)置和討論替代品方面與政府平等地交流)，最終的決策權(quán)在政府手中。

公眾參與國際協(xié)會(IAPP) 提出了另一個架構(gòu)，其中包括傳統(tǒng)參與的5個級別：1)通知，向公眾提供必要的信息，以幫助他們了解問題及其解決方案的情況；2)協(xié)商，從公眾那里獲得反饋；3)涉及，旨在與公民分享的過程中理解和考慮他們的顧慮；4) 協(xié)作，在各項決策中與公民保持伙伴關(guān)系；5)權(quán)力賦予，將最終的決定權(quán)交給公民。

圖 1　電子政務(wù)公民參與過程

目前國內(nèi)外學者對電子政務(wù)公民參與的不同級別的劃分與IAPP定義的傳統(tǒng)參與的5個級別大體相同。國外學者一致認同的5個級別分別是：1)電子通知，為公民提供關(guān)于政策和公民身份的單向通信；2)電子咨詢，它是一個有限的雙向通道，目的是收集市民意見和替代方案；3)電子涉及，指在整個過程中與公民在線合作，以確保公民的關(guān)注被理解和考慮到；4)電子合作，指公民與政府之間更深層的雙向交流，以及使公民積極參與備選方案的形成和優(yōu)選方案的確定的全面合作的伙伴關(guān)系；5)電子授權(quán)，將最終決策權(quán)授權(quán)給公民，并實施公民所決策的政策。

可以看到，在電子政務(wù)公民參與的整個階段，公民的角色由原來的政策消費者變成了積極的決策者。此外，信息通訊技術(shù)的主體功能在不同階段也發(fā)生著變化。在第一階段(電子通知)，信息通信技術(shù)的使用是為了獲得由政府提出的關(guān)于制定政府倡議的信息。第二階段(電子咨詢)，信息和通信技術(shù)可以就政府定義的不同主題收集公民的意見。在最后的三個階段(電子涉及、電子合作、電子授權(quán))，信息通信技術(shù)支持公民按照自己的意愿同政府合作(G2C 和 C2G)，以及公民彼此之間(C2C)在政策制訂和決策過程中的合作。

2電子政務(wù)公民參與模型的演進

2.1　安斯坦公民參與模型

20世紀上半葉末，隨著美國國家職能的不斷擴張，尤其是公民的現(xiàn)實需求和個人偏好被考慮，公民作為參與主體開始得到關(guān)注，有學者認為這是公民參與的起源。謝里·安斯坦(Sherry Arnstein) 在1969年在《美國規(guī)劃師學會雜志》上發(fā)表的《公民參與的階梯》一文中按照權(quán)力分配的形式，把參與分為3種類型和8種形式，并將決策權(quán)力是否被公民分享作為判斷公民參與程度的重要標準。掌權(quán)者用操縱和治療來教育參與者的形式，安斯坦將此歸類為非參與形式；掌權(quán)者將自己的信息通過告知、咨詢、安撫等形式傳遞給參與者的形式，這被歸類為公民參與的象征形式(圖2)。

圖 2　安斯坦公民參與模型

2.2　公民參與修正模型

安德魯·阿克蘭發(fā)展并完善了安斯坦公民參與模型，并在此基礎(chǔ)上提出了更加全面的“2009公民參與的階梯”。阿克蘭對以下兩方面有所創(chuàng)新：首先，他按照公民在決策中的參與程度對公民參與進行了分類，這一分類更準確地總結(jié)了公民參與和公民共享決策權(quán)由低到高的發(fā)展過程。其次，阿克蘭從第三方這一新的視角來分析公民參與的階梯，公民參與的程序、過程以及決策的質(zhì)量開始得到關(guān)注(圖3)[2]。

圖 3　公民參與修正模型

2.3　公民參與有效決策模型

不同于安斯坦和阿克蘭從參與主體視角提出的模型，托馬斯從政府視角提出了公民參與的有效決策模型。托馬斯根據(jù)公民參與及其對政府決策的影響程度對公民參與政府決策的途徑進行了分類，并提出了選擇公民參與的標準——“界定公民參與的適宜度主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的相互限制?！盵3]政策質(zhì)量期望與公民參與需求呈反比，而政策接受性期望與公民參與需求呈正比。托馬斯的公民參與有效決策模型如圖4所示。

A0-自主式管理決策;A1-改良式自主管理決;A2-分散式公民協(xié)商決策; A3-整體式公民協(xié)商決策;A4-公共決策

從A0到A4，公民參與的層次逐漸上升，公民決策過程中權(quán)力的分享程度越來越高，這與公眾參與國際協(xié)會定義的公民參與有點類似，公民從原來的被通知的形式到最后共同決策，在政府決策中公民的參與感增強，同時也大大提高了公民的地位。一個好的公共決策，并不是越多的公民參與越好，公共決策最終的目的是能夠高效地制定出高質(zhì)量的政策并能夠順利執(zhí)行，而不是更好地分享權(quán)力。

2.4公民參與有效決策模型的本土化重構(gòu)

國內(nèi)學者劉紅巖將公民參與有效決策模型與公共決策過程完美結(jié)合，提出了公共決策有效參與模型[4]，并認為應(yīng)將其看做一個可以不斷修正的動態(tài)模型。新模型從5個維度、6個要素闡述了公共決策的有效參與，與公民參與的核心5WS&2HS(即參與什么、為什么參與、誰參與、什么時候參與、在哪參與、怎么參與、什么程度的參與)相契合。

該模型將是否應(yīng)該引入公民參與作為出發(fā)點，最后是評估與糾偏。從內(nèi)容、方式、程度、結(jié)果等層面反映了公民參與決策的全過程，完整展示了公民參與在具體領(lǐng)域的實際操作情況。通過將參與的必要性、范圍、形式、程度和保障與政策的各階段——

制定、執(zhí)行與評估相結(jié)合而成功把公民參與與政府決策的各個階段相連接(圖5)。

圖 5　公民決策有效參與模型

2.5電子政務(wù)公民參與模型

韋爾奇等發(fā)現(xiàn)政府網(wǎng)站的使用與電子政府滿意度相關(guān)聯(lián)，而多樣的電子參與應(yīng)用程序可以提高政府透明度，促進公民的直接參與。韓國學者Soonhee Kim等認為電子政務(wù)公民參與具有使用方便、 高效等功能，更有可能幫助電子參與者訪問和獲取有關(guān)政府機構(gòu)提供的服務(wù)，并提交與政策信息相關(guān)的評論及意見[5]。在此基礎(chǔ)上，他提出了電子參與和對政府的信任模型(圖6)。

圖 6　電子參與和對政府的信任模型

該模型強調(diào)在電子政務(wù)公民參與進程中電子參與者對政府的信任影響取決于電子參與者對電子參與應(yīng)用程序的滿意度和政府對電子參與者需求回應(yīng)的質(zhì)量，以及電子參與者通過電子參與自身的發(fā)展，所感知的對政府決策的影響及其對政府透明度的評估。

國內(nèi)學者陸敬筠等將技術(shù)接受模型(TAM)與電子政務(wù)相結(jié)合，提出了電子政務(wù)公眾參與模型，并通過實證研究對其修正，構(gòu)建出了電子政務(wù)公眾接受模型[6](圖7)。

圖 7　電子政務(wù)公眾接受模型

而另一學者陳嵐在研究了電子政務(wù)公民參與過程中公民的行為特征,并將信任理論與理性行為理論(TRA)和技術(shù)接受模型(TAM)相結(jié)合的基礎(chǔ)上提出了適合我國國情的電子政務(wù)公眾參與模型(圖8)[7],在此基礎(chǔ)上進行了實證分析。

圖 8　電子政務(wù)公眾參與模型

2.6　十三五政府網(wǎng)站發(fā)展ATM模型

2013年，研究電子政務(wù)與政府網(wǎng)站的國脈互聯(lián)政府網(wǎng)站評測研究中心提出了“政府網(wǎng)站+”理念，即政府將政務(wù)在微博、微信及其他的社交及公眾平臺公開來促進政府決策的貫徹與落實。在此基礎(chǔ)上，該研究中心又提出了“十三五政府網(wǎng)站發(fā)展ATM模型”[8]。模型的三大核心維度是“功能應(yīng)用”、“關(guān)鍵技術(shù)”、“管理運營”(圖9)。

圖 9　十三五“政府網(wǎng)站+”發(fā)展ATM模型

政府網(wǎng)站功能的不斷完善有利于促進電子政務(wù)公民參與，讓用戶在政府決策中由原來的“過客”變成促進決策制度的“說客”，并在電子政務(wù)公民參與中找到歸屬感。

3基于政府決策的電子政務(wù)公民參與模型

筆者通過對國內(nèi)外電子政務(wù)公民參與過程及層次的梳理及對電子政務(wù)公民參與模型的演進的研究，在綜合國內(nèi)外模型優(yōu)點的基礎(chǔ)上提出基于政府決策的電子政務(wù)公民參與模型(圖10)。

圖10　基于政府決策的電子政務(wù)公民參與模型

電子政務(wù)背景下的公民參與,并不是簡單將公民參與融入政府決策過程中，而是以一種創(chuàng)新的思維方式去接受和采納。

一是有用性感知，即公眾在使用電子政務(wù)系統(tǒng)的過程中，該系統(tǒng)服務(wù)可以提高其辦事效率，減少其時間和資金成本，最直觀的感受是該系統(tǒng)服務(wù)是否對自己有現(xiàn)實價值及未來價值。

二是易用性感知，即指公民對新服務(wù)是否方便、好用的感知。測量標準是參與渠道是否暢通、獲取服務(wù)是否方便、操作簡易程度3個方面。

三是技術(shù)優(yōu)越性。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃的提出，網(wǎng)絡(luò)思維得到廣泛傳播，在此基礎(chǔ)上制定的“政府網(wǎng)站+”較原來的政務(wù)網(wǎng)站有了更強的技術(shù)支撐，將這一優(yōu)勢加以宣傳，可以加深用戶的了解，并直接影響公民參與態(tài)度。

四是信任感知，即電子政務(wù)公民參與的前提是公民對政府網(wǎng)站的信任，體現(xiàn)在政府的透明度和用戶滿意度這兩個方面。前者讓權(quán)力在陽光下運行，因為政情只有做到公開透明，公民才愿意參與其中；后者則是指政府提供的信息質(zhì)量和政府網(wǎng)站系統(tǒng)的質(zhì)量可以滿足用戶的需求，保護用戶個人隱私，讓公民覺得可以通過該渠道參與并實現(xiàn)自己的需求。

五是參與主觀規(guī)范，即指公民在參與電子政務(wù)過程中其行為受相關(guān)人意見的影響。其中，主觀規(guī)范指個人對于是否采取某項特定行為所感受到的社會壓力。參與主觀規(guī)范可從政府當前的政策、所處的社會環(huán)境、相關(guān)群體的認知、個人的參與能力等4個方面進行測度。

六是參與態(tài)度，即公民對電子政務(wù)服務(wù)的評價和行為傾向，參與態(tài)度直接決定參與意向。

七是參與意向，即指公民有參與電子政務(wù)的意圖但尚不明確怎么參與的一種行為傾向，它直接影響公民的參與行為。

4結(jié)束語

“互聯(lián)網(wǎng)+”的迅速推廣勢必造成公民互聯(lián)網(wǎng)意識的覺醒，傳統(tǒng)的電子政務(wù)已經(jīng)不能滿足公民的需求，所以必須創(chuàng)新思維運用“政府網(wǎng)站”來構(gòu)建以公民為中心的電子政務(wù)服務(wù)。本文構(gòu)建的基于政府決策的公民參與模型，能夠解釋電子政務(wù)公民參與過程中各變量之間的關(guān)系，為研究新時代電子參與提供一個很好的參照，但同時各變量之間的相關(guān)性還有待進一步實證研究。

[參考文獻]

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[8]鄭愛軍.“十三五”政府網(wǎng)站發(fā)展評估ATM模型[EB/OL].[2014-07-29].http://www.echinagov.com/news/dynamic/38175.html.

[責任編校： 張眾]

Model of E-government Citizen Participation in

Government Decision-making Process

CHEN Qing， XING Meijie

(SchoolofEconomicsandManagement,HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China)

Abstract：The paper analyzed the process of citizen participation in e-government based on the literature review, studying the level of citizen participation in e-government,describing e-government citizen participation in the evolution of the model , summarizing the excellent citizen participation and e-government citizen participation model at home and abroad. It then built and elaborated a new e-government citizen participation model based on government decision-making.

Keywords：e-government；citizen participation； citizen participation model； citizen participation level

[中圖分類號]D601

[文獻標識碼]：A

[文章編號]1003-4684(2015)06-0010-05

[作者簡介]敖文文(1988-)， 女，湖北隨州人，湖北工業(yè)大學碩士研究生，研究方向為政治學理論

[基金項目]國家社科基金(15BZZ092)，中央編譯局社科基金招標項目(12ZBB03)，湖北省馬克思主義理論家培育計劃項目(14ZD047)

[收稿日期]2015-10-09