文獻標志碼：B

文章編號：1003－9805（2015）03－0074－05

收稿日期：2015-05-28

作者簡介：宋國杰（1970－），安徽霍邱縣人，高級工程師，從事水電工程建設及征地移民安置規(guī)劃設計工作。

0　前　　言

水電是清潔的可再生能源。發(fā)展水電是解決能源短缺，優(yōu)化電源結構，合理利用資源的重要措施。我國水電建設從新中國成立初期裝機36萬kW，發(fā)展到2010年，水電的裝機容量已經(jīng)突破2億kW。為了實現(xiàn)向國際社會承諾的節(jié)能減排目標，規(guī)劃到2020年我國水電裝機要達到3．8億kW ［1］。未來我國水電建設將逐步轉移到西南地區(qū)的川、滇、藏等3?。▍^(qū)），水電工程移民戰(zhàn)略發(fā)展向大江大河的上游轉移，待建設的水電工程移民人數(shù)按已規(guī)劃流域統(tǒng)計約為57萬人，妥善安置因水電開發(fā)而產(chǎn)生的移民，是我國水電開發(fā)中需要解決的關鍵問題之一 ［2］。

我國水電工程涉及的區(qū)域，絕大多數(shù)為農(nóng)村地區(qū)，移民也以農(nóng)村人口為主，對土地的依賴性較大。農(nóng)業(yè)安置作為傳統(tǒng)的移民安置方式，堅持以土為本，以農(nóng)為主，通過土地開發(fā)整理、有償流轉調劑劃撥土地等手段，為移民提供一份能夠滿足其生存與發(fā)展的耕地。以往的實踐證明，農(nóng)業(yè)安置是庫區(qū)農(nóng)村移民得到穩(wěn)妥安置的好途徑，具有移民適應快、安置費用低、后期較穩(wěn)定等諸多優(yōu)勢。

但是，我國是人多地少的國家，耕地是最為稀缺的資源之一。統(tǒng)計資料顯示，2010年末，我國耕地數(shù)量為1．217億hm 2，全國人均占有耕地面積約為0．092 hm 2，僅為世界平均水平0．3 hm 2的1／3。隨著水電建設向大江大河上游推進，大多數(shù)水電站庫區(qū)位于高山峽谷區(qū)，人地矛盾更加突出，面臨難以克服的籌措土地的困難，庫區(qū)承載人口的土地資源容量有限，采取單一的農(nóng)業(yè)安置方式難以安置全部移民。因此，在移民工作實踐中，必須創(chuàng)新移民安置方式，采取多渠道、多途徑、多元化的安置方式妥善安置移民。

1　水電站概況

1．1　工程概況

民治水電站是四川省寶興縣蜂桶寨鄉(xiāng)境內(nèi)東河干流上的引水式電站，壩址距寶興縣城約30 km，控制流域面積1 021 km 2。水庫正常蓄水位1 587．0 m，裝機容量120 MW，正常蓄水位以下庫容88萬m 3，調節(jié)庫容21．5萬m 3，為日調節(jié)水庫。

1．2　建設征地概況

民治水電站建設征地涉及寶興縣蜂桶寨鄉(xiāng)鹽井坪、順山2個村和蜂桶寨自然保護區(qū)。建設征地范圍內(nèi)主要涉及：土地面積約為97．02 hm 2，其中耕園地為13．15 hm 2，林地為63．47 hm 2；人口為90人，其中農(nóng)業(yè)人口79人，非農(nóng)業(yè)人口11人；各類結構房屋面積7 406．65 m 2；零星林木18 561株（籠）。

民治水電站基準年（2009年）需生產(chǎn)安置移民127人，其中水庫淹沒影響區(qū)20人，樞紐工程建設區(qū)107人。規(guī)劃水平年（2014年）需生產(chǎn)安置移民132人。

2　移民安置特點及面臨的問題

2．1　移民安置特點

民治水電站移民全部為農(nóng)村移民，建設征地區(qū)域耕地資源十分緊缺。移民除從事傳統(tǒng)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)外，外出打工較為普遍，部分移民還從事旅游服務業(yè)，移民生產(chǎn)結構和經(jīng)濟收入來源呈現(xiàn)多樣化的特點。

2．2　面臨的問題

民治水電站移民安置涉及蜂桶寨鄉(xiāng)鹽井坪村，根據(jù)該村的土地資源條件和移民安置意愿，確定調劑涉及各村民組的剩余耕地安置移民。經(jīng)分析，涉及各村民組剩余耕地面積35．18 hm 2，按各村民組移民農(nóng)業(yè)安置標準計算，規(guī)劃水平年移民農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量為120人，需生產(chǎn)安置移民132人，農(nóng)業(yè)安置容量小于移民生產(chǎn)安置人口。

移民安置受到耕地后備資源不足的制約，采取單一的農(nóng)業(yè)安置方式，本村民組移民環(huán)境容量不足，需要擴大安置范圍，從鄰近其他村民組調劑耕地，調地難度很大。同時，移民搬遷至其他村民組安置，對移民原有的社會關系網(wǎng)絡的擾動和影響較大，移民接受程度低。地方政府認為單一的農(nóng)業(yè)安置方式引發(fā)的矛盾多、工作難度大，移民安置方案難以實施。

在此情況下，需要創(chuàng)新移民安置思路，拓寬移民安置渠道。根據(jù)本工程的移民特點、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平及國家相關政策，對多元化移民安置方式在本工程的適宜性進行研究，制定切實可行的移民安置方案。

3　移民安置方式適宜性分析

根據(jù)近年來水利水電工程建設征地移民安置實踐，按照移民從事的產(chǎn)業(yè)或獲得經(jīng)濟收入的途徑劃分，國內(nèi)現(xiàn)有的移民安置方式主要包括：農(nóng)業(yè)安置、二三產(chǎn)業(yè)安置、城集鎮(zhèn)復合安置、自主安置、長效安置及其他安置方式等 ［3］。

3．1　農(nóng)業(yè)安置

為移民配置與建設征地前數(shù)量和質量相當?shù)耐恋刭Y源，移民從配置的土地中通過勞動獲取收入。土地資源的獲取主要有三種方式：第一，開發(fā)整理，對移民安置區(qū)內(nèi)可以開發(fā)利用的土地進行統(tǒng)一的整治開發(fā)，并進行適當?shù)幕A設施建設，用于安置移民；第二，調劑土地，在土地資源相對較多地區(qū)采取土地有償流轉的方式，使移民擁有相當?shù)耐恋赜糜诜N植業(yè)生產(chǎn)；第三，復墾，對于在生產(chǎn)建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞、廢棄的土地，可以通過土地復墾的方式采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)，為農(nóng)業(yè)安置移民提供土地。

根據(jù)移民環(huán)境容量分析，民治水電站可在征地涉及村民組調劑部分耕地用于安置移民。調劑出的耕地與移民被征收的土地相比，區(qū)域位置相近，生產(chǎn)條件相似，通過采取土地整理措施進行改造后，其生產(chǎn)能力可以達到或超過移民原有土地。因此，建設征地區(qū)域具備農(nóng)業(yè)安置部分移民的條件，具有一定的農(nóng)業(yè)安置容量。

3．2　二三產(chǎn)業(yè)安置

對于部分具備一定條件的移民，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不配置土地，可遷入城集鎮(zhèn)或農(nóng)村商品經(jīng)濟較發(fā)達的區(qū)域，進入企業(yè)或通過自辦企業(yè)工作，或者從事運輸、經(jīng)商、房屋租賃等二三產(chǎn)業(yè)，解決移民就業(yè)和獲得生活來源的問題，實現(xiàn)安置移民的目標。

民治水電站移民居住在集鎮(zhèn)（蜂桶寨鄉(xiāng)政府所在地）及其附近，公路省道S210線貫穿建設征地區(qū)域，對外交通便利。寶興縣石材資源豐富，石材開采加工業(yè)較發(fā)達，已形成完整的開采、加工、運輸產(chǎn)業(yè)鏈。該區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展已初具規(guī)模，建設征地區(qū)附近分布有夾金山國家森林公園、“神木壘”原生態(tài)風景區(qū)、磽磧風情藏寨及鄧池溝天主教堂等景區(qū)和景點。該區(qū)域具備二三產(chǎn)業(yè)安置移民的外部環(huán)境和條件。

3．3　城集鎮(zhèn)復合安置

這是介于農(nóng)業(yè)安置與二三產(chǎn)業(yè)安置之間的一種安置方式，即移民居住在城集鎮(zhèn)，配置適量的土地，一方面可以通過配置的土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得部分收入，另一方面，利用城集鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢，從事鋪面經(jīng)營、運輸、打工等二三產(chǎn)業(yè)獲取收入。

根據(jù)調查，民治水電站移民安置區(qū)集鎮(zhèn)及其周邊土地資源緊缺，難以為新遷入的移民配置一定數(shù)量的耕地和宅基地。因此，該區(qū)域不具備城集鎮(zhèn)復合安置移民的條件。

3．4　自主安置

主要包括養(yǎng)老保障、自謀職業(yè)、自謀出路、投親靠友等安置方式。

（1）養(yǎng)老保障。是指規(guī)劃水平年，滿足養(yǎng)老保障年齡條件的生產(chǎn)安置人口，由本人自愿申請并經(jīng)批準的農(nóng)村移民，可以享受政策規(guī)定每月領取養(yǎng)老保障金的安置方式。實行養(yǎng)老保障安置的移民人口，不再劃給生產(chǎn)用地，只劃給宅基地，也不作其他安置。

（2）自謀職業(yè)。是指移民在統(tǒng)一規(guī)劃的移民安置點內(nèi)以戶為單位取得宅基地建房，自愿不要生產(chǎn)用地，從事二三產(chǎn)業(yè)的安置方式。

（3）自謀出路。是指移民以戶為單位自愿不要宅基地和生產(chǎn)用地，自行安排生產(chǎn)生活出路的安置方式。

（4）投親靠友。是指移民自主選擇依靠親友解決生產(chǎn)生活資料的一種安置方式，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置和贍養(yǎng)、撫養(yǎng)安置。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置是指移民以戶為單位在規(guī)劃點外進行農(nóng)業(yè)安置。贍養(yǎng)、撫養(yǎng)安置是指由親友贍養(yǎng)、撫養(yǎng)安置。

民治水電站老年移民人口占有一定的比例，還有部分移民已從事多年商業(yè)、服務業(yè)、運輸業(yè)、建筑業(yè)等非農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，有固定職業(yè)和技術專長。根據(jù)移民意愿調查，部分符合安置條件的移民愿意選擇養(yǎng)老保障、自謀職業(yè)等自主安置方式。

3．5　長效安置

逐年補償長效安置是近年來針對土地資源緊缺，農(nóng)業(yè)安置移民環(huán)境容量不足，創(chuàng)新提出的移民安置方式之一，包括長期現(xiàn)金補償和長期實物補償兩種安置方式。逐年補償長效安置已在四川省藏區(qū)部分水電站試點，但尚未形成較成熟、統(tǒng)一的安置模式。在政策依據(jù)、適用條件和范圍、補償對象、方式和標準、實施辦法和后續(xù)管理、資金來源和兌付、風險和預防機制等方面還需要探索研究，規(guī)范統(tǒng)一。該安置方式目前還不具備大范圍推廣條件。

根據(jù)民治水電站建設征地區(qū)的資源條件、社會經(jīng)濟發(fā)展水平和移民特點，本工程不適宜選擇長效安置方式。

3．6　其他安置方式

（1）留地安置。在城市郊區(qū)或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在征地后給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一規(guī)劃，組織村民用留下的土地建設自有廠房出租或開發(fā)其他經(jīng)營項目，使移民有長期穩(wěn)定收入。留地安置一般適用于二三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達的城市郊區(qū)或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，民治水電站不適宜采用此安置方式。

（2）入股分紅安置。將全部或部分征地費用投資水電建設或以優(yōu)先股的方式投資水電建設，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從投資中獲得收益后，按規(guī)定在本集體經(jīng)濟組織成員間進行分配。入股分紅安置實施較為便利，但移民只能從股息中獲取收益，每年的股息與水電工程的年收益、利潤掛鉤，難以保證移民穩(wěn)定、長期的收入來源。而且各水電工程間的每股資本金和收益存在較大差異，容易造成移民差異和不平衡，引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。因此，多年來一直無法推廣，目前尚不具備實施條件。

3．7　結　　論

綜合以上分析，根據(jù)民治水電站建設征地區(qū)域的自然資源條件、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、移民特點和移民意愿，不適宜采取某種單一的移民安置方式?？紤]到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在移民生產(chǎn)生活中的基礎性作用，可優(yōu)先選擇農(nóng)業(yè)安置作為安置移民的主要方式，盡量使移民擁有一份土地作為依托。在此基礎上，依據(jù)現(xiàn)行有關政策，對符合養(yǎng)老保障、自謀職業(yè)等自主安置條件的移民進行相應安置，采取多元化的移民安置方式妥善安置移民。

4　多元化的移民安置方式

4．1　移民安置方案

根據(jù)移民安置的原則、移民安置任務、移民環(huán)境容量分析成果，在保證移民安置效果、尊重地方政府意見和移民意愿的前提下，注重規(guī)劃的技術經(jīng)濟合理性，形成兩個總體方案。即方案一，采取單一的農(nóng)業(yè)安置方式；方案二，以農(nóng)業(yè)安置方式為主，輔以養(yǎng)老保障、自謀職業(yè)等多元化的安置方式。

（1）方案一：采取農(nóng)業(yè)安置方式安置全部移民，根據(jù)移民環(huán)境容量分析成果，在本村民組內(nèi)農(nóng)業(yè)安置容量不足，需要擴大安置范圍至全村。規(guī)劃在移民所在的本村民組調劑剩余耕地4．07 hm 2，安置移民119人；在鄰近村民組調劑耕地0．84 hm 2，安置移民13人。安置后移民人均耕地0．0193～0．067 hm 2。

根據(jù)移民生產(chǎn)安置去向，以村民組為單位平衡分析，規(guī)劃水平年建設征地需搬遷97人，規(guī)劃在移民本村民組就地后靠建房安置84人，搬遷至鄰近村民組建房安置13人。

（2）方案二。采取以農(nóng)業(yè)安置為主，輔以養(yǎng)老保障、自謀職業(yè)等多元化的移民安置方式。規(guī)劃在移民本村民組調劑剩余耕地3．29 hm 2，安置移民92人，占移民總數(shù)的69．7%，安置后移民人均耕地0．019 3～0．062 hm 2；通過養(yǎng)老保障安置24人，占移民總數(shù)的18．2%；自謀職業(yè)安置16人，占移民總數(shù)的12．1%。

根據(jù)移民生產(chǎn)安置去向，以村民組為單位平衡分析，規(guī)劃水平年建設征地需搬遷97人，規(guī)劃在本村民組就地后靠建房安置。

4．2　方案比選

從安置方式、安置難度、資金需求、移民意愿、地方政府意見等方面對兩方案進行比較分析。

4．2．1　安置方式

方案一，移民全部采用單一的農(nóng)業(yè)安置方式，首先調劑本村民組的剩余耕地安置部分移民，其他移民搬遷至鄰近村民組調劑耕地安置；方案二，以農(nóng)業(yè)安置為主，輔以養(yǎng)老保障、自謀職業(yè)等多元化方式安置移民。

4．2．2　安置難度

從籌措土地資源角度分析，方案一需調劑耕地4．907 hm 2，其中，在本村民組調地4．07 hm 2，在鄰近村民組調地0．84 hm 2；方案二需調劑耕地3．294 hm 2，全部在本村民組調地。兩方案比較，方案二比方案一少調劑耕地1．613 hm 2，并且無需在鄰近村民組調地。可見，方案二調劑土地的難度要小于方案一。

從移民搬遷角度分析，兩方案均需搬遷移民97人。方案一，規(guī)劃在本村民組就地后靠建房安置84人，受到移民生產(chǎn)安置方式的制約，需要搬遷至鄰近村民組建房安置13人；方案二，移民全部在本村民組就地后靠安置?？紤]到盡可能減小對移民社會關系網(wǎng)絡的擾動和影響，方案二移民搬遷難度小于方案一。

4．2．3　資金需求

經(jīng)測算，方案一移民生產(chǎn)安置規(guī)劃投資243．5萬元，方案二移民生產(chǎn)安置規(guī)劃投資281．6萬元，方案二比方案一多38．1萬元。

4．2．4　移民意愿

經(jīng)聽取移民意見，在相關基礎設施得到妥善解決的前提下，移民更傾向于就地就近搬遷安置，不愿意脫離已經(jīng)建立的社會關系網(wǎng)絡，擔心適應性問題。部分符合安置條件的移民更愿意選擇養(yǎng)老保障、自謀職業(yè)等自主安置方式。兩方案比較，方案二移民全部在本村民組就地后靠安置，最大程度保留了移民社會關系網(wǎng)絡的完整性。此外，方案二滿足了移民對多元化安置方式的需求，給移民提供了自主選擇安置方式的機會。因此，從移民安置意愿角度分析，方案二優(yōu)于方案一。4．2．5　地方政府意見

經(jīng)征求地方政府意見，地方政府認為方案一跨村民組調劑耕地難度較大，移民搬遷至鄰近村民組安置難度較大，可能引發(fā)的矛盾較多，地方政府傾向采用方案二。

4．2．6　結　　論

綜上所述，方案二具有移民安置難度小、符合移民意愿、地方政府贊成等諸多方面的優(yōu)點。方案二移民生產(chǎn)安置投資比方案一多38．1萬元，但是，資金不是本工程移民安置的約束條件。

因此，選擇方案二作為民治水電站的移民安置方案，即采取以農(nóng)業(yè)安置為主，輔以養(yǎng)老保障、自謀職業(yè)等多元化的移民安置方式。

4．3　移民安置效果

民治水電站移民安置方案實施后，規(guī)劃水平年移民人均年純收入、人均耕地等指標均達到或超過規(guī)劃目標，移民的生產(chǎn)生活水平得到恢復并超過其原有水平。自2010年民治水電站開工建設以來，各項移民安置工作順利推進，當?shù)厣鐣３址€(wěn)定，較少發(fā)生移民“阻工”現(xiàn)象，保證了主體工程的順利建設?？梢?，本工程采取的以農(nóng)業(yè)安置為主，輔以養(yǎng)老保障、自謀職業(yè)等多元化的移民安置方式，符合建設征地區(qū)的實際情況，移民接受程度高，得到了地方政府的支持，移民安置實施效果較好。

5　結論與展望

5．1　結　　論

（1）采取多元化的移民安置方式，不再把移民固定在耕地種植上，移民可以根據(jù)自身專長從事其他致富項目，從而拓展了移民環(huán)境容量，降低了移民安置難度。

（2）隨著電站的開工建設，必然改善本地區(qū)基礎設施條件，促進本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，為移民提供更多運輸、勞務、服務等就業(yè)機會，移民從事二三產(chǎn)業(yè)的工資性收入會有較大幅度增長。采取多元化的移民安置方式，能夠使移民的生產(chǎn)生活水平得到較快恢復并超過其原有水平。

（3）采取多元化的移民安置方式，滿足了移民多元化的安置需求，最大限度維系了移民原有的社會網(wǎng)絡，移民認可程度高，促進了區(qū)域社會穩(wěn)定，從而保證了主體工程的順利建設。

5．2　展　　望

移民安置問題是當前制約我國水電資源開發(fā)的關鍵因素。我國耕地資源十分緊缺，“人多地少”是我國的基本國情，人地矛盾突出。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置方式面臨著難以克服的籌措土地的困難，受到土地資源容量的限制，采取單一的農(nóng)業(yè)安置方式已經(jīng)不能滿足移民安置的需要。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，移民的生產(chǎn)結構和經(jīng)濟收入來源已經(jīng)日益多元化，必須創(chuàng)新移民安置方式，通過多產(chǎn)業(yè)、多渠道、多途徑安置移民。采取多元化的移民安置方式，可以有效拓展移民環(huán)境容量，破解土地資源的瓶頸制約，是未來我國水電工程建設移民安置的發(fā)展趨勢。