邊頭保 上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處

鐵路企業(yè)實(shí)施高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)策略研究

邊頭保 上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處

隨著我國(guó)高速鐵路的迅速發(fā)展，高速鐵路車站周邊已成為沿線城市重點(diǎn)發(fā)展的地區(qū)。國(guó)內(nèi)很多城市將高鐵車站周邊規(guī)劃開發(fā)為高鐵新城。通過分析高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，提出鐵路企業(yè)實(shí)施高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)的功能選擇和相關(guān)建議，切實(shí)把土地綜合開發(fā)工作落到實(shí)處。

高鐵；土地；開發(fā)；研究

近年來，我國(guó)高速鐵路迅速發(fā)展，高速鐵路車站周邊已逐漸成為城市發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，成為引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展的新引擎。國(guó)內(nèi)很多城市高鐵車站周邊已開發(fā)或規(guī)劃開發(fā)為高鐵新城。在京滬高鐵沿線，地方政府以高鐵車站為核心，規(guī)劃建設(shè)了高鐵新城或高鐵新區(qū)，期望拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，進(jìn)一步拉開城市發(fā)展骨架。

1 當(dāng)前高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)現(xiàn)狀分析

1.1 在以往高鐵建設(shè)中，鐵路企業(yè)幾乎沒有取得土地增值的收益

高速鐵路特別是高鐵車站建設(shè)加速了城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和發(fā)展布局，提升了車站周邊土地價(jià)值，引發(fā)城市發(fā)展空間格局的轉(zhuǎn)變。過去幾年，高速鐵路及車站建成后，地方政府通過出讓、開發(fā)鐵路車站周邊的土地，獲得了大量的土地增值收益，但由于高鐵建設(shè)規(guī)劃和地方城市規(guī)劃“兩張皮”造成的土地利用規(guī)劃等問題，鐵路企業(yè)幾乎并未在高鐵車站及周邊地區(qū)土地開發(fā)中獲取任何利益。已建成高鐵站區(qū)的土地開發(fā)已成定局，鐵路企業(yè)已沒有與地方政府談判的籌碼，地方政府也不愿意將土地的增值收益拱手讓人。

1.2 鐵路企業(yè)實(shí)施高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)面臨多方面的限制

一是土地取得方面競(jìng)爭(zhēng)力不足。按照國(guó)家土地管理有關(guān)規(guī)定，商業(yè)開發(fā)的土地必須采用招標(biāo)、拍賣或掛牌（以下簡(jiǎn)稱“招、拍、掛”）的方式取得。高鐵站區(qū)土地屬于國(guó)家劃撥性質(zhì)土地，改變土地性質(zhì)進(jìn)行商業(yè)開發(fā)必須“招、拍、掛”。按照“招、拍、掛”程序，商業(yè)開發(fā)用地一般是價(jià)高者得，鐵路企業(yè)要與其他資金雄厚、經(jīng)驗(yàn)豐富的房地產(chǎn)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)明顯處于下風(fēng)。此外，新建鐵路新增土地綜合開發(fā)有條件掛牌和既有存量土地協(xié)議出讓土地取得的操作性政策還不具體，土地綜合開發(fā)具體項(xiàng)目的實(shí)施和落地亟需地方政府制訂相關(guān)實(shí)施細(xì)則作為支撐。因此，在現(xiàn)行土地管理制度框架下以及與地方政府自身利益的博弈下，鐵路企業(yè)想獲取鐵路外部經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的土地增值收益難度很大。二是國(guó)家政策制約鐵路站區(qū)土地使用用途?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的鐵路、公路等用地，禁止擅自改變用途；在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。《鐵路安全管理?xiàng)l例》明確：在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)不得建造建筑物、構(gòu)筑物。三是在開發(fā)能力和經(jīng)驗(yàn)等方面存在不足之處。從目前鐵路自身的政策、人才、經(jīng)驗(yàn)等方面的能力來看，鐵路企業(yè)開發(fā)的項(xiàng)目類型較為單一，經(jīng)營(yíng)品質(zhì)不高，綜合開發(fā)的積極性不高，內(nèi)因制約明顯，與大規(guī)模、多項(xiàng)目土地開發(fā)的要求還存在一定的差距。

1.3 高鐵站區(qū)土地具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)

雖然鐵路企業(yè)在開發(fā)能力等方面存在明顯不足，但也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，高鐵車站擁有龐大的土地資源，也吸引了大量的人流、物流、信息流，具有無可取代的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。以上海鐵路局為例，2014年底，營(yíng)業(yè)里程達(dá)到7 804.3 km，其中時(shí)速200 km及以上線路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到2 490.1 km，占全國(guó)高鐵營(yíng)業(yè)里程的26.6%，形成了以上海、杭州、南京、合肥、徐州等中心城市為核心的快速交通圈。長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，土地面積為全國(guó)面積的3.65%，人口占全國(guó)的16.1%，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到全國(guó)四分之一以上，特別是城鎮(zhèn)化程度高，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍，物流人流總量龐大，運(yùn)輸需求非常旺盛。區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，市場(chǎng)空間更為廣闊，這些良好的外部環(huán)境都為鐵路企業(yè)實(shí)施高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)創(chuàng)造了獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

2 高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)方式

2.1 綜合開發(fā)土地取得方式

一是積極爭(zhēng)取地方政府綜合開發(fā)用地支持，通過利用自有土地、平等協(xié)商征收相鄰?fù)恋?、依法取得政府供?yīng)土地或與其他市場(chǎng)主體合作等方式取得綜合開發(fā)用地，協(xié)調(diào)地方政府將綜合開發(fā)用地和鐵路建設(shè)用地一并納入土地供應(yīng)。進(jìn)一步協(xié)調(diào)相關(guān)地方政府出臺(tái)新建鐵路新增土地綜合開發(fā)有條件掛牌和既有存量土地協(xié)議出讓土地的操作性政策，通過協(xié)議出讓補(bǔ)交出讓金等方式，將鐵路劃撥用地改變用途后用于商業(yè)性綜合開發(fā)，形成規(guī)?；?、集約化效益，實(shí)現(xiàn)土地綜合開發(fā)效益最大化。二是充分利用國(guó)家賦予的鐵路土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)政策。按照有關(guān)規(guī)定，經(jīng)國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)的鐵路用地，鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以一定年期（一般為50年）的土地使用權(quán)在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部各直屬企業(yè)（鐵路局）或在鐵路控股、參股企業(yè)中進(jìn)行作價(jià)出資（入股）或出租。鐵路企業(yè)應(yīng)盡最大可能地將運(yùn)輸生產(chǎn)性鐵路用地納入授權(quán)經(jīng)營(yíng)范圍，將土地使用權(quán)類型從“劃撥”變更為“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”，合理配置土地，取得土地收益。

2.2 高鐵站區(qū)土地開發(fā)業(yè)態(tài)選擇

高鐵站區(qū)自身服務(wù)的人群特點(diǎn)決定了其對(duì)于地區(qū)發(fā)展帶動(dòng)作用存在明確的指向性，最顯著的效應(yīng)就是進(jìn)一步強(qiáng)化城市服務(wù)業(yè)相關(guān)職能的發(fā)展，包括商務(wù)辦公、零售商業(yè)、住宅等。一般來說，在高鐵站區(qū)周邊適宜布置的產(chǎn)業(yè)用地類型主要有以下幾種：

（1）商務(wù)辦公用地。商務(wù)辦公用地主要是指各類生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地。發(fā)展面向區(qū)域的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，不僅有利于加快城市自身現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展步伐，也有利于區(qū)域的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，使高鐵站區(qū)真正發(fā)揮區(qū)域功能。

（2）商業(yè)服務(wù)用地。高鐵站區(qū)作為大量人流集聚的場(chǎng)所，本身就需要相應(yīng)的商業(yè)配套服務(wù)設(shè)施，這為服務(wù)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了大量需求。高鐵站區(qū)發(fā)展為區(qū)域服務(wù)高端零售業(yè)，將交通樞紐進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)樞紐，形成現(xiàn)代化的區(qū)域商業(yè)中心。

（3）會(huì)議展覽用地。高鐵客運(yùn)車站建成后，將成為城市乃至城鎮(zhèn)群地區(qū)人流、物流、信息流最為密集的地區(qū)之一，為會(huì)展業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)越條件。鐵路企業(yè)要抓住高鐵站區(qū)發(fā)展機(jī)遇，形成服務(wù)區(qū)域的會(huì)展產(chǎn)業(yè)中心。

（4）娛樂休閑用地。高鐵站區(qū)可發(fā)展三種類型的娛樂休閑設(shè)施：一類是依托自然景觀的娛樂休閑設(shè)施，可結(jié)合濱水綠地及大型綠化公園，建設(shè)為本地區(qū)居民服務(wù)的休閑場(chǎng)所，同時(shí)作為城市客廳的特色景觀；另一類是與商業(yè)、商務(wù)、會(huì)展等設(shè)施配套的都市型娛樂休閑設(shè)施，為城市居民服務(wù)的同時(shí)，吸引周邊城市的相對(duì)高收入和短期出游者；第三類是旅游業(yè)，借助便捷的交通優(yōu)勢(shì)，結(jié)合城市休閑設(shè)施的建設(shè)，融合地方歷史元素、民俗文化元素等，將高鐵周邊地區(qū)開發(fā)成為城市重要的旅游中轉(zhuǎn)站和旅游文化展示點(diǎn)。

（5）居住用地。高鐵站區(qū)應(yīng)在打造城市商業(yè)、商務(wù)副中心職能的同時(shí)，同步建設(shè)較大規(guī)模、環(huán)境優(yōu)越、配套設(shè)施齊全的居住社區(qū)。這樣不僅有利于盡快形成較為高檔的景觀環(huán)境和穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，還可以為站區(qū)商業(yè)集聚人氣。

2.3 高鐵站區(qū)地下空間土地適度開發(fā)

由于高鐵車站地區(qū)土地資源非常緊缺，地下空間的適度開發(fā)，可以有效提高高鐵站區(qū)土地利用效率。隨著社會(huì)的進(jìn)步，地下空間已成為城市生活的一部分，出現(xiàn)了越來越多的地下商業(yè)、地下軌道、地下交通等地下空間土地利用類型。近年來，國(guó)內(nèi)很多城市特別是一線城市越來越注重土地的立體空間開發(fā)。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，上海市已開發(fā)地下空間31 037個(gè)，包括地下軌道、地下道路、地下商業(yè)設(shè)施、地下文化體育設(shè)施等，建筑面積達(dá)到5 699萬m2。地下空間具有不受氣候條件影響，安全、迅速、便捷與節(jié)能的優(yōu)點(diǎn)。鐵路企業(yè)可以利用高鐵站區(qū)地下空間來解決與城市動(dòng)態(tài)交通系統(tǒng)的銜接與轉(zhuǎn)換，提供商業(yè)、娛樂、信息、餐飲、停車等多種服務(wù)。我國(guó)現(xiàn)有高鐵車站地下空間的利用主要有以下兩種方式。一是地下交通，地下交通是組織城市人流、旅客人流的一種手段，是綜合治理車站交通的一種有效方法。二是地下商業(yè)，地下商業(yè)為滿足地下交通人流和旅客以及城市居民的購(gòu)物需求而設(shè)，但應(yīng)有一個(gè)正確的市場(chǎng)定位，其商業(yè)規(guī)模、商品類型需基于對(duì)旅客特性及其購(gòu)買能力和周邊商業(yè)設(shè)施的綜合調(diào)查，做到供需平衡。

2.4 從城市定位方面考慮商業(yè)布局

鐵路企業(yè)可結(jié)合到達(dá)乘客的特點(diǎn)，因地制宜地對(duì)高鐵車站進(jìn)行開發(fā)，在確保鐵路運(yùn)輸安全的前提下，可采取建設(shè)停車場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)基地、新農(nóng)經(jīng)濟(jì)等方式，合理考慮商業(yè)布局。例如，蘇州、昆山市距離上海市較近，每天都有大量的高鐵通勤族，早上乘坐高鐵到上海上班，晚上坐高鐵回蘇州、昆山市居住，那么就對(duì)交通便捷性提出了很高的要求，可以在高鐵車站規(guī)劃較大規(guī)模的私家車停車場(chǎng)，既有利于解決通勤族交通出行的問題，鐵路企業(yè)也可以通過停車場(chǎng)收費(fèi)的方式獲得收益，同時(shí)也是高鐵高架橋下保護(hù)性利用的典型。再比如，蘇州市是全國(guó)重要的旅游城市，可以在蘇州的各個(gè)高鐵車站提供汽車租賃服務(wù)以及旅游咨詢服務(wù)。

3 高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)有關(guān)建議

3.1 堅(jiān)持安全發(fā)展，正確處理好綜合開發(fā)與運(yùn)輸生產(chǎn)安全的關(guān)系

安全是鐵路的飯碗工程，是鐵路改革發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)是高鐵建設(shè)發(fā)展的衍生事物，必須緊密結(jié)合鐵路運(yùn)輸實(shí)際，始終以滿足鐵路運(yùn)輸功能需求和運(yùn)營(yíng)安全為前提，正確處理好綜合開發(fā)與運(yùn)輸生產(chǎn)安全的關(guān)系，否則容易出現(xiàn)本末倒置的現(xiàn)象。

3.2 堅(jiān)持依法合規(guī)，在地上、地表、地下三維立體空間開發(fā)上做文章

節(jié)約集約用地為我國(guó)土地使用的基本國(guó)策，不斷提高單位面積的生產(chǎn)率是土地稀缺性的客觀決定，必須提高土地綜合開發(fā)的廣度、深度和強(qiáng)度，在高效利用、地上地下空間運(yùn)用等方面做文章，求突破。高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)還必須合理兼顧各有關(guān)單位的合法利益，合理確定高鐵站區(qū)土地資產(chǎn)單位（合資鐵路公司）與土地綜合開發(fā)單位之間對(duì)等統(tǒng)一的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。

3.3 堅(jiān)持規(guī)劃融合，做好與地方規(guī)劃、鐵路規(guī)劃的銜接統(tǒng)一

堅(jiān)持高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的高度融合，統(tǒng)籌站場(chǎng)和周邊土地開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地綜合開發(fā)價(jià)值的最大化。密切與地方政府部門的聯(lián)系溝通，及時(shí)了解和掌握地方城市規(guī)劃編制、調(diào)整和涉鐵項(xiàng)目信息，充分挖掘鐵路土地資源的潛在價(jià)值。

3.4 緊密貼近市場(chǎng)，搞好開發(fā)項(xiàng)目的調(diào)查研究

以市場(chǎng)為導(dǎo)向，加強(qiáng)調(diào)查研究，合理確定開發(fā)項(xiàng)目，在符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的前提下創(chuàng)新和實(shí)踐，孵化、培育、儲(chǔ)備一批規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、品牌化重點(diǎn)項(xiàng)目，以優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目帶動(dòng)整體開發(fā)，取得土地增值收益。正確處理好全局與局部、長(zhǎng)遠(yuǎn)和當(dāng)前、鐵路與地方、社會(huì)效益與企業(yè)效益之間的關(guān)系，對(duì)一線城市地理位置好、商業(yè)價(jià)值高的站區(qū)土地積極培育新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)；對(duì)短期內(nèi)開發(fā)價(jià)值不高的土地，因地制宜，形成適合市場(chǎng)需求的投入少、見效快的“短、平、快”項(xiàng)目。

3.5 建立積極高效的工作機(jī)制

研究制定土地綜合開發(fā)項(xiàng)目管理辦法，明確項(xiàng)目的提出、審查、開發(fā)、營(yíng)銷、運(yùn)作和管理等一套閉環(huán)的工作機(jī)制。增加專業(yè)培訓(xùn)和人才引進(jìn)，健全人才使用、考核獎(jiǎng)勵(lì)等配套政策，確保土地綜合開發(fā)工作健康有序。

4 結(jié)束語

實(shí)施高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)，既是落實(shí)國(guó)家支持鐵路建設(shè)的重要舉措之一，也是主動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)投資鐵路和推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的新型土地開發(fā)模式，對(duì)降低鐵路企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率，增強(qiáng)鐵路企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力將發(fā)揮重要作用。在具體實(shí)施過程中可能還面臨多方面的障礙，必須繼續(xù)深化鐵路內(nèi)部體制機(jī)制改革，搞好調(diào)查研究，與市場(chǎng)接軌，才能把土地綜合開發(fā)落到實(shí)處。

[1]趙堅(jiān).鐵路土地綜合開發(fā)的相關(guān)問題分析及建議[J].中國(guó)鐵路，2014，5：7.

[2]李傳成.高鐵新區(qū)規(guī)劃理論與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2012；75.

責(zé)任編輯：萬寶安

來稿日期：2015-12-01