劉祥海

(四川省都江堰東風渠管理處，成都，610081)

1 東風渠灌區(qū)基本情況

東風渠灌區(qū)地處成都平原腹心地帶，歷經(jīng)半個多世紀的繼承與發(fā)展，已形成引、蓄、提相結(jié)合的綜合利用大型灌區(qū)，承擔著灌溉成都、眉山兩市二十個縣(市、區(qū))農(nóng)田，向成都市輸送生活、生產(chǎn)和環(huán)境供水，以及向仁壽黑龍灘、簡陽龍泉山兩大水庫灌區(qū)輸水充蓄的任務(wù)。全灌區(qū)分直灌區(qū)和控灌區(qū)，直灌區(qū)又分平壩和丘陵灌區(qū)。平壩灌區(qū)(灌面11.11萬hm2)是古老都江堰灌區(qū)(建國前灌面18.8萬hm2)的重要組成部分。上世紀50、60年代修建了東風渠一至四期工程丘陵灌區(qū)，灌面8.32萬hm2，到60年代末，形成了直灌區(qū)灌面19.45萬hm2，干渠16條總長816km(其中，天然河道476km、人工渠道340km);70年代又相繼修建了東風渠控灌區(qū)五期工程黑龍灘水庫灌區(qū)和六期工程龍泉山灌區(qū)，設(shè)計灌面16.08萬hm2，目前東風渠灌區(qū)灌面達到35.53萬hm2。隨著毗河22.2萬hm2灌面工程的開工建設(shè)，總控灌面積(含直灌)將達到57.73萬hm2，占都江堰灌區(qū)規(guī)劃面積100萬hm2的57.7%。

東風渠灌區(qū)是都江堰灌區(qū)的重要組成部分，可靠的水資源支撐著灌區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展，促進了成都市的繁榮。2013年全省綜合經(jīng)濟十強縣中，7個位于東風渠灌區(qū)范圍。都江堰東風渠灌區(qū)水資源的保障供給，對推動灌區(qū)社會經(jīng)濟科學又好又快發(fā)展，建設(shè)西部經(jīng)濟發(fā)展高地有著極其重要的作用。

2 灌區(qū)水問題突出、涉水事務(wù)矛盾交織

東風渠承接都江堰之水潤澤天府，哺育西蜀大地，不斷支撐著灌區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展。但發(fā)展中灌區(qū)也伴隨著水短缺、水污染、水生態(tài)和水災害等問題，水資源供需矛盾十分突出，水環(huán)境水生態(tài)問題還比較嚴重，灌區(qū)管理權(quán)責不清，成為當前社會關(guān)切的灌區(qū)涉水事務(wù)中熱點和難點問題。

2.1 灌區(qū)人水矛盾突出，資源短缺與浪費污染并存

由于社會經(jīng)濟的發(fā)展，建國后“十年九旱”的丘陵區(qū)用上了都江堰水，加之城市的快速發(fā)展、人口的迅速增加，既要消耗水也要污染水，造成了當前東風渠灌區(qū)的水問題突出。一是缺水問題。目前丘陵區(qū)主要用的是岷江汛期水，平壩灌區(qū)缺水主要在枯期，缺的是環(huán)境用水，屬資源性缺水。加之用水粗放，灌溉基本是傳統(tǒng)的大水漫灌，浪費嚴重;二是水污染問題。當?shù)卣坝嘘P(guān)部門在防污治污上采取了一定的措施，收到一定的成效，但水環(huán)境還未得到根本好轉(zhuǎn)。城鎮(zhèn)生活污水、工業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)廢水治理排放，任重道遠。成都中心城區(qū)上游府河支流大型砂場常年洗砂，致使主城區(qū)府河、清水河、東風渠總干渠等河渠系常年水流不清，嚴重影響水質(zhì)安全和成都市的水環(huán)境。

2.2 灌區(qū)涉水綜合事務(wù)多，存在地方推諉現(xiàn)象

平壩河道水毀工程修復責任主體存在爭議，部分地方政府在受益與負擔的關(guān)系上回避《四川省都江堰水利工程管理條例》“誰受益、誰負擔”的規(guī)定，從河道的管屬權(quán)限上欲將省管河道水毀修復責任全部推給水管單位。根據(jù)《防洪法》規(guī)定，防汛實行地方行政首長負責制，水管單位未收取任何企事業(yè)單位的防汛保安費，連基本的農(nóng)業(yè)水費與運行成本都相差甚遠;由于河道兼有灌排功能，屬省管河道，就要求省級水管單位維修，遇特大洪災，單憑水管單位的經(jīng)濟實力是難以承受的;河道亂建、亂采、亂棄現(xiàn)象屢禁不止，河道砂石資源的無序開采，導致河床下切，河勢改變，嚴重影響河道行洪安全，對河道水利設(shè)施安全運行和水生態(tài)環(huán)境破壞已經(jīng)顯現(xiàn);部分河道(岸)的環(huán)境衛(wèi)生“臟、亂、差”的現(xiàn)象仍然存在?？傊?，灌區(qū)涉及河(渠)道綜合治理問題，有些事情是屬地管理，有些事情是多部門共同管理，在實際工作中，有些地方“以省管河渠道為由”，全部推給水管單位，水管單位難負其重。

2.3 水管單位經(jīng)濟實力弱，抗風險能力低

農(nóng)業(yè)水價增長機制缺失，灌區(qū)現(xiàn)行水價執(zhí)行的2003年水價標準，隨著物價的不斷上漲，十年前的標準已不足目前東風渠管理處供水運行成本的40%，水費收入不能保障水管單位的正常運行;日常維修養(yǎng)護資金都得靠省上補助一點、水管單位出一點、灌區(qū)籌一點來解決;無力解決特大水毀的災后重建問題，如2013年“7.9”洪災，東風渠灌區(qū)水毀429處，經(jīng)濟損失1.13億元，修復資金需1.8億元。

2.4 矛盾交織，質(zhì)疑省管體制的聲音時隱時現(xiàn)

在水資源統(tǒng)一管理、河(渠)道綜合管理受益與負擔等關(guān)系問題的認識上，各方存在偏差，水管單位與地方政府及部門之間權(quán)責矛盾不斷，相互推諉，制約了水利事業(yè)健康發(fā)展。

3 堅持省級管理體制，保障灌區(qū)均衡受益

針對上述問題，需重新審視東風渠水利現(xiàn)狀，深刻分析堅持現(xiàn)行管理體制的必然性，深入探索水管單位、地方政府和部門之間的事權(quán)劃分，對明確各方職責，齊抓共管保障水利工程良性運行，促進灌區(qū)均衡受益，著力保障成都生活生產(chǎn)用水、改善中心城區(qū)的水環(huán)境，都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

3.1 統(tǒng)籌兼顧各方利益，必須堅持省管體制

東風渠灌區(qū)涉及成都、資陽、眉山、樂山的用水安全，屬于跨區(qū)域流域性調(diào)水，因此能統(tǒng)籌兼顧各地用水利益的水管單位——東風渠管理處，必然實行省級管理的體制，即在省水利廳領(lǐng)導下負責水利工程的日常管理和水資源的具體調(diào)配。只有實行省級統(tǒng)一管理，才能保障水資源全灌區(qū)的均衡受益。按職責分工，東風渠管理處負責平壩河道堰壩取水口的管理、人工渠道干渠、分干渠及各支渠分水樞紐等水利工程管理，各區(qū)縣水利部門負責支渠及支渠以下水利工程的管理。實行統(tǒng)一管理與分級管理的結(jié)合，層級分明，事權(quán)明確，管理有序，效果較好，理應(yīng)堅持。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村稅費改革，為了更有效地節(jié)水和加強斗農(nóng)渠管理，群眾參與管理特別是用水協(xié)會的建立與健全是完善管理體制的有力補充，是十分必要的。

鑒于灌區(qū)水資源的統(tǒng)一管理和水利工程安全運行的需要，將具有灌(溉)排(洪)兼用的平壩河道確定為省管河道，由省水利廳實行行業(yè)管理，東風渠管理處負責日常監(jiān)督管理。

3.2 堅持省級管理體制，是水資源統(tǒng)一管理的必然要求

近年來，依托水環(huán)境治理屬地負責和防汛地方行政首長負責制，謀求對灌區(qū)省管河道實行屬地代管的呼聲頻起，要么都由地方管，要么涉水事務(wù)都由省上管，所謂的“權(quán)責一致”。若水資源管理分割，有悖于水資源的流域性和統(tǒng)一性，難以統(tǒng)籌兼顧灌區(qū)整體利益和各方利益。

一是東風渠總干渠取水口位于成都市中心城區(qū)繞城以內(nèi)的府河上游，除向成都中心城區(qū)提供用水外，還擔負著向其他市地輸配水的任務(wù)，有些支渠仍擔負著跨區(qū)縣供水的任務(wù)，因此繞城以內(nèi)的河道不宜委托地方代管。

二是平壩灌區(qū)一些縣(區(qū)、市)生活、生產(chǎn)(含農(nóng)業(yè)灌溉)、生態(tài)用水基本上都是都江堰灌區(qū)供水，河道堰壩水利設(shè)施及用水管理若直接由當?shù)毓芾?，將造成管理分割，上游用水充分，下游用水困難、甚至無水可用，導致水資源分配不公，影響灌區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展。

三是平壩灌區(qū)柏條河、徐堰河、江安河灌排兼用的河道若下放地方管理，則沿河修建的大量水利工程可能安全不保。近年來都江堰灌區(qū)地方管理的石亭江、綿遠河、西河，由于分(河)段而治，過渡開采河砂，河床下切十余米，水利工程水毀相當嚴重，經(jīng)濟損失達數(shù)億元。因此，灌區(qū)灌排兼用河道也不宜下放地方管理。為確保灌區(qū)的整體利益，統(tǒng)一管理實屬必然。

四是根據(jù)《四川省水利工程管理條例》和《四川省都江堰水利工程管理條例》的有關(guān)規(guī)定，確立了跨市的東風渠大型灌區(qū)水資源和水利工程依法由省級統(tǒng)一管理的體制。

3.3 堅持省級管理體制，是水資源優(yōu)化配置的必然要求

實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置保障各地利益，需在統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，堅持科學調(diào)度，即在時間上和空間上對岷江水資源合理利用。

岷江來水水量汛期相對豐沛、枯期不足。近年來，都江堰上游修建了紫坪鋪等大型水庫，對提高灌區(qū)水資源的保障能力十分重要，也發(fā)揮了一定的作用，但卻不能完全調(diào)節(jié)汛期水量;加之受地質(zhì)地形制約，再建壩成庫條件有限，因此岷江來水現(xiàn)狀，仍然難以改變。

都江堰的擴灌區(qū)，歷史上建設(shè)了一批大型水庫，采用“長滕結(jié)瓜、引洪囤蓄”的方式使用岷江水資源，這就決定了要盡量多利用岷江汛期水，變洪水為資源，豐水期應(yīng)大流量、高水位、長時間和遠距離地向龍泉山、黑龍灘灌區(qū)水庫輸水，將平水期、枯水期的水量著力保障成都平原地區(qū)生活、生產(chǎn)用水，兼顧環(huán)境用水。要明確行業(yè)間水量分配原則:確保生活工業(yè)用水、滿足農(nóng)業(yè)用水、改善環(huán)境用水、結(jié)合發(fā)電用水。

4 各司其職各負其責，譜寫水務(wù)事業(yè)新篇章

面對社會經(jīng)濟快速發(fā)展對水的需求和日益短缺的水資源，中長期通過引青(衣江)濟岷(江)和引大(渡河)濟岷(江)工程來解決;近期通過采取節(jié)水與治污并重、科學調(diào)度與嚴格管理并舉、依法管水和管理體制機制創(chuàng)新等措施來解決水問題。紫坪鋪水庫增加有效供水還有余地，農(nóng)業(yè)節(jié)水還有空間，防污治污還有潛力。要建立權(quán)責明確的管理體制，開源與節(jié)流雙管齊下，結(jié)合治污，以緩解當前水資源供需矛盾，尋求涉水事務(wù)問題的解決措施。

4.1 建立健全權(quán)責明確的管理體制

建立健全省市縣群團的水利管理和涉水事務(wù)分級、分部門負責的管理體制。水管單位按照省政府下達的“三定”方案規(guī)定的職責，負責水資源的日常管理、水利工程的安全運行和維修養(yǎng)護。從用水可靠和節(jié)水有效上講，應(yīng)建立完善用水協(xié)會組織，特別是農(nóng)民用水協(xié)會。堅持防汛地方行政首長負責制，按事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則，實現(xiàn)地方防汛河道治理地方負責。灌排兼用省管河道的日常管理，水管單位與地方政府建立共同管理的機制，河道砂石實行全面禁采和高壓嚴打非法盜采，這既是水管單位的職責，根據(jù)省政府《關(guān)于進一步加強河道采砂管理的通知》(川辦函〔2005〕204號)規(guī)定，也是地方行政的職責，應(yīng)充分發(fā)揮地方政府各職能部門和沿河鄉(xiāng)政政府及村社的作用。根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第八條:“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，成都市已建立起了環(huán)境衛(wèi)生由“政府主導、屬地區(qū)(市)縣政府負責、相關(guān)省水利工程管理單位配合”的實施原則，因此水污染防治與河道兩岸的衛(wèi)生環(huán)境管理主體，自然是各地環(huán)保部門和地方政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社、街道社區(qū)。

4.2 按各自職責實施有效管理

省級水管單位需要省水行政主管部門繼續(xù)加強領(lǐng)導和支持，還需要省級相關(guān)部門和地方政府的大力支持，如建議省上建立水價穩(wěn)定的增長機制、重大水毀恢復重建基金、主要渠系工程維修養(yǎng)護基金并監(jiān)督實施。在水利工程建設(shè)、工程維護、河道日常監(jiān)管上，地方政府提供資金配套、建設(shè)場地、水政執(zhí)法等方面支持和幫助。地方政府及水務(wù)、工商、稅務(wù)、公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村社在各自的職責范圍內(nèi)，依法依規(guī)實施河道砂石開采監(jiān)管和嚴厲打擊非法開采行為。河道水污染問題，東風渠管理處雖采取了一定的執(zhí)法行動，也多次向有關(guān)部門反映，但收效甚微，急需水污染防治管理主體的各級環(huán)保部門加強對東風渠灌區(qū)水質(zhì)安全的保護。環(huán)境衛(wèi)生，沿河渠道的村社、社區(qū)按“戶集、村收、鎮(zhèn)運、縣(區(qū))處理”的辦法，對河渠道內(nèi)及兩岸垃圾漂浮物進行層層布防、逐點打撈實施清理。省水管單位除做好份內(nèi)的工作外，還應(yīng)配合有部門做好涉水相關(guān)事務(wù)。

4.3 重視開源與節(jié)流，解決當前水資源短缺問題

紫坪鋪水庫水利樞紐工程既是都江堰來水的控制性工程，也是岷江上游一系列電站總反調(diào)節(jié)工程，它的建設(shè)為提高灌區(qū)供水可靠性創(chuàng)造了條件。一是若改變目前由電網(wǎng)直接調(diào)峰調(diào)度運行，嚴格執(zhí)行“電調(diào)服從水調(diào)”的設(shè)計調(diào)度方式，減少發(fā)電調(diào)峰棄水水量，將枯期下泄最低流量的不足200m3/s提高到300m3/s，會極大地提高灌區(qū)枯期的來水狀況，特別是改善城市的水環(huán)境質(zhì)量。同時，要研究均勻下泄發(fā)電帶來的經(jīng)濟損失補償問題;二是在理順灌區(qū)水價的基礎(chǔ)上，水量調(diào)度絕不能犧牲供水去換取發(fā)電效益;三是搞好工程的節(jié)水改造，改變用水習慣，通過政策、技術(shù)和經(jīng)濟等手段減少農(nóng)業(yè)對水的消耗。開展節(jié)水型社會建設(shè)，實行全民節(jié)水。

5 結(jié)語

根據(jù)水資源的流域性和統(tǒng)一性，都江堰東風渠灌區(qū)仍應(yīng)繼續(xù)堅持灌區(qū)現(xiàn)行管理體制，進一步探索水管單位與地方政府及其部門間的事權(quán)劃分，明確各方職責、形成合力，保障水利工程的良性運行，促進灌區(qū)均衡受益?？傊?，面對灌區(qū)水問題，應(yīng)堅持通過實行標本兼治、各司其職、各負其責、相互支持、相互配合、齊抓共管的途徑，來共同譜寫水務(wù)事業(yè)新的篇章。