繆 康

(新疆塔里木河流域管理局，新疆 庫爾勒 841000)

1 塔里木河流域近期綜合治理概況

塔里木河流域近期綜合治理項目總投資107億元，是以生態(tài)治理為目標的流域綜合治理項目，到2012年底工程基本完工，通過工程與非工程措施的共同治理，節(jié)水、輸水和生態(tài)恢復(fù)及水資源統(tǒng)一管理與調(diào)度的規(guī)劃目標基本實現(xiàn)，塔里木河干流下游生態(tài)環(huán)境得到初步恢復(fù)，取得了較好的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益。但塔里木河流域所處的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，水資源有限，加之社會環(huán)境復(fù)雜，社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護關(guān)系緊張，因此，僅靠一次近期治理項目，還不能根本改變塔里木河流域生態(tài)環(huán)境面貌。

2 近期治理取得的主要經(jīng)驗和教訓(xùn)

(1)實行水資源統(tǒng)一管理，是干旱缺水地區(qū)水資源配置的有效手段。

在水資源十分緊缺的區(qū)域內(nèi)，要想實現(xiàn)社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，就需要對制約可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素—水資源實行高效利用。在一個源流和干流用水矛盾突出的內(nèi)陸河流域，實現(xiàn)高效利用水資源的有效方法，就是對流域水資源實行統(tǒng)一管理和調(diào)度，只有這樣才能很好的協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護等各方面的利益關(guān)系，從而做到社會經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)，水資源利用可持續(xù)，生態(tài)保護可持續(xù)。

(2)源流和干流要同步整治。

塔里木河干流長1321km，河道兩岸生存著大面積天然林草植被，形成了塔里木河的綠色屏障，從而有效地阻擋了下游兩岸兩大沙漠的合攏，保障著塔里木河流域內(nèi)的人類生存和經(jīng)濟發(fā)展。但是，塔里木河干流自身不產(chǎn)流，其水源完全來自源流，因此，要想使干流的來水得到保障，綠色走廊得到保護，就必須將源流和干流納入同步治理，只有這樣，才能協(xié)調(diào)好源流與干流的關(guān)系，從而使塔里木河干流來水得到保障。

(3)近期治理項目及投資，應(yīng)緊密圍繞規(guī)劃輸水目標布局和安排。

近期治理項目根本目標是恢復(fù)塔里木河干流下游生態(tài)，而生態(tài)恢復(fù)的根本是保障源流向干流的輸水量，因此，要抓住輸水目標這個牛鼻子，所有近期治理工程項目布局和投資，應(yīng)結(jié)合各源流向塔里木河干流輸水的比重，有側(cè)重的安排，以使投資發(fā)揮最大輸水效益。但近期治理的項目布局和投資安排上，在圍繞規(guī)劃目標針對性上存在一定的問題，項目實施后的情況表明，從投資效率的角度，近期治理項目安排上對占向塔里木河干流來水比例大的源流，并沒有在投資安排比例上予以傾斜，間接影響了向干流輸水的效益。

(4)行之有效的考核機制，是實現(xiàn)規(guī)劃目標可持續(xù)性的重要保障。

塔里木河流域近期治理工程已全部完成，對保障塔里木河干流來水和保護下游生態(tài)環(huán)境起到了積極的作用，但如何保證已取得的成效持續(xù)下去，是近期治理后續(xù)難題。監(jiān)管是規(guī)劃目標可持續(xù)的重要保障，但目前流域內(nèi)還沒有建立操作性強、切實可行的規(guī)劃目標考核機制。如果某些源流沒有完成規(guī)劃輸水目標，如何有效地考核，并建立獎罰機制，還缺乏有效方法和手段，規(guī)劃目標的可持續(xù)性存在一定風(fēng)險。

3 對水資源管理和今后流域治理的對策和建議

(1)實施最嚴格的水資源管理制度。

落實最嚴格水資源管理制度，以水定需，控制灌溉面積，大力發(fā)展建設(shè)節(jié)水工程，有效降低灌溉用水總量，到2020年使“四源一干”灌溉用水總量降至到新疆自治區(qū)最嚴格水資源管理制度規(guī)定的灌溉用水總量控制范圍內(nèi)。將節(jié)出的水用于生態(tài)、生活和城鎮(zhèn)工業(yè)。

通過近期治理，在塔里木河流域“四源一干”初步形成了水資源統(tǒng)一管理體制，但考慮到水資源流動性和互相轉(zhuǎn)換的特點，為更好地對水資源進行開發(fā)利用，應(yīng)進一步深化流域體制改革，完善流域管理體制和運行機制，強化塔里木河流域管理機構(gòu)在水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度上的核心作用，對全流域地表水和地下水水資源實行統(tǒng)一管理和調(diào)度。為合理開發(fā)利用水資源，打破行業(yè)利益，制訂“四源一干”水資源統(tǒng)一調(diào)度規(guī)則，以滿足灌溉、生態(tài)、發(fā)電等各行業(yè)對用水過程的需求。

(2)全面建設(shè)水資源監(jiān)控體系。

塔里木河流域有144條大中小河流，但水文及水資源監(jiān)測站網(wǎng)還很稀疏，僅在為數(shù)不多的“四源一干”河流上，建有水文監(jiān)測站點59個，多數(shù)中小河流缺乏水文監(jiān)測，以至不能對水資源的利用實施有效監(jiān)測。實施最嚴格的水資源管理制度，監(jiān)測計量是基礎(chǔ)，沒有嚴密嚴格的監(jiān)測計量，實施最嚴格的水資源管理制度就難以落到實處。當(dāng)前塔里木河流域經(jīng)濟社會總用水量約占全疆的60%，落實總量控制與定額管理的最嚴格水資源管理制度，面臨著監(jiān)測手段不完善、考核難以客觀的局面，因此，應(yīng)積極爭取國家支持，對塔里木河流域進行全方位的水資源監(jiān)測監(jiān)控體系建設(shè)。

(3)調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，降低農(nóng)業(yè)用水比重。

無農(nóng)不穩(wěn)，無工不富，無商不活。塔里木河流域雖然綠洲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)達，但流域經(jīng)濟整體滯后，尤其是工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展緩慢，第三產(chǎn)業(yè)密度低、層次不高。塔里木河流域地區(qū)國土廣袤、資源豐富，但遠離主體市場、交通條件差、基礎(chǔ)配套不完善，加之技術(shù)人力資源匱乏、導(dǎo)致社會投資與人才引進環(huán)境差，礦產(chǎn)資源乃至農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，居民分散、城市化程度低、信息化發(fā)展慢，經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期處于初級狀態(tài)。

為此，政府應(yīng)大力推動塔里木河流域區(qū)域的工業(yè)化、信息化與城鎮(zhèn)化，減少分散的建設(shè)，而改為新建小城鎮(zhèn)以促進城鎮(zhèn)化，為工業(yè)化發(fā)展集聚人力資源。同時，根據(jù)塔里木河流域地區(qū)的資源優(yōu)勢和國內(nèi)外市場需求，以中央企業(yè)為主體，聯(lián)合當(dāng)?shù)卣蚱髽I(yè)強力推動新型工業(yè)化、信息化，加快當(dāng)?shù)鼐用衩撠氈赂缓途偷爻擎?zhèn)化。

(4)全面推進高效節(jié)水灌溉，實現(xiàn)資源性節(jié)水。

塔里木河流域的農(nóng)業(yè)用水長期占總用水的94%以上，遠高于全國68%的平均水平，塔里木河流域水資源高效利用的核心是農(nóng)業(yè)水資源高效利用。近年來，塔里木河流域的各級政府和兵團各師把農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建設(shè)作為解決三農(nóng)問題、提高各族群眾收入的一項重要措施來抓，農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建設(shè)進入到快速發(fā)展時期，但截至2012年底，塔里木河流域高效節(jié)水面積僅占總灌溉面積的24.5%，綜合畝均灌溉水量為770m3，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.47，水資源利用效率和效益較低，進一步發(fā)展高效節(jié)水的潛力巨大。為保障塔里木河流域生態(tài)用水，在合理縮減灌溉面積的同時，應(yīng)大力加強塔里木河流域高效節(jié)水發(fā)展的規(guī)模和力度，建設(shè)現(xiàn)代化高效綠洲農(nóng)業(yè)體系，提高農(nóng)業(yè)用水的效率與效益，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)資源性節(jié)水、還水于生態(tài)，保障塔里木河流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護的用水需求。

因此，應(yīng)積極爭取國家支持，大力加強塔里木河流域的高新節(jié)水、促進現(xiàn)代化高效綠洲農(nóng)業(yè)建設(shè)，對尤其貧困的地區(qū)予以政策和資金重點傾斜，力爭通過5年左右的建設(shè)，到2020年塔里木河流域田間高效節(jié)水面積比重提高到70%左右，使現(xiàn)代化高效綠洲農(nóng)業(yè)體系初見成效。

(5)加強源流調(diào)控能力建設(shè)，保障向干流輸水能力。

受自然條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平制約，塔里木河流域大多數(shù)河流缺少控制性工程，已建水庫興利庫容僅占河流徑流量的9.4%，水資源調(diào)控能力嚴重不足，加之現(xiàn)狀城鎮(zhèn)供水基礎(chǔ)設(shè)施不足，保障工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展供水安全的任務(wù)十分艱巨。兵團團(場)多數(shù)處于流域下游，水資源利用條件更加惡劣，水源難以保障，供水保證率低。除此之外，控制性工程不足一方面不利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高灌溉保障率，另一方面也導(dǎo)致在河流上的亂引、多引，既不利于在近河流灌區(qū)推廣高效節(jié)水灌溉，又導(dǎo)致遠離河流的灌區(qū)邊節(jié)水邊開荒，用水總量控制難以落到實處。建設(shè)山區(qū)水庫、提高水資源調(diào)控能力，對塔里木河流域生態(tài)保護(組合各源流“集中同步”實現(xiàn)向干流的生態(tài)輸水)、提高灌溉保證率同時控制引水總量、提高防洪能力等具有重要意義。

因此，應(yīng)積極爭取國家加大對塔里木河流域水資源控制工程的支持力度。在前期工作、資金安排等方面給予優(yōu)先保障，防止塔里木河近期綜合治理生態(tài)效果得而復(fù)失，為保障塔里木河干流輸水提供條件。同時，多年的實踐表明，山區(qū)控制性水利樞紐的管理權(quán)交由流域管理部門統(tǒng)一調(diào)配，建立跨行業(yè)的統(tǒng)一的水量調(diào)度中心，才能真正實現(xiàn)電調(diào)服從水調(diào)、保障生態(tài)用水。

(6)統(tǒng)籌加大源流和干流下游河道整治力度。

隨著水利工程建設(shè)，“四源一干”河流兩岸和人工綠洲邊緣自然形成的6100萬畝天然林草植被綠色屏障，僅靠地下水滲漏及河道兩岸滿溢灌溉，已不能滿足維持生態(tài)正常生長用水需求。因此，要結(jié)合河道行洪和過水能力，實施生態(tài)輸水工程建設(shè)，對源流向干流輸水通道進行整治，建設(shè)生態(tài)閘，實施生態(tài)封育，進行濕地湖泊保護和修復(fù)等生態(tài)工程建設(shè)，保障生態(tài)用水，以有效保護流域生態(tài)環(huán)境，遏制生態(tài)惡化趨勢。

(7)加強流域執(zhí)法能力建設(shè)。

嚴格執(zhí)行《塔里木河流域水資源管理條例》，做到有法可依。為有效遏制違法違章水事活動，應(yīng)當(dāng)探索建立水政與公安聯(lián)動執(zhí)法機制，改變了目前水行政執(zhí)法被動局面，增強了執(zhí)法力量，強化了執(zhí)法手段，又提高了水行政執(zhí)法的強制力，給違法者心理上造成了威懾，遇有暴力抗法時公安能及時處置，以確保水政執(zhí)法的順利進行和水政執(zhí)法人員的人身安全，從而解決了水事案件執(zhí)法難的問題，依法維護塔里木河流域正常水事活動。

(8)項目安排與目標考核掛鉤。

如果國家安排后續(xù)治理項目，建議項目安排應(yīng)與目標考核掛鉤，目標考核沒有達標的地區(qū)，應(yīng)暫停下一年度的項目安排。

4 結(jié)語

塔里木河流域近期綜合治理已經(jīng)結(jié)束，但塔里木河流域生態(tài)環(huán)境的綜合治理任重而道遠，水的問題是塔里木河流域生態(tài)治理的核心問題，在近期綜合治理取得的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該繼續(xù)深入研究水的問題，在加強工程治理措施的同時，不斷地提高水資源管理水平，保護塔里木河流域的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展。

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