吐爾遜·買買提明

(新疆水利水電規(guī)劃設計管理局，新疆 烏魯木齊 830001)

“水利興，則新疆興”。目前新疆水環(huán)境形勢十分嚴峻，地表水過度使用和地下水過度開采問題嚴重，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水結(jié)構(gòu)不合理，用水效率和效益低下，生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)用水矛盾突出;水環(huán)境污染問題嚴峻［1］。單純靠行政垂直管理式的工程性配水已難以解決水資源的可持續(xù)開發(fā)、利用、節(jié)約和保護，充分發(fā)揮“市場在資源配置中起決定性作用”，建設水市場制度已成必然發(fā)展趨勢。水市場主要是水權(quán)交易與排污權(quán)交易耦合的水交易機制，本文主要對新疆水權(quán)交易機制的建立進行初步探討。

1 水市場發(fā)展現(xiàn)狀

水，作為稀缺的自然資源和國家的戰(zhàn)略資源，是整個社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎。長期以來我國利用計劃經(jīng)濟手段配置水資源，水價嚴重背離價值，不反映供求關(guān)系，資源利用效率低下，水資源浪費嚴重。以市場手段來配置水資源，提高水資源利用效率已經(jīng)是勢在必行。

目前，我國的水市場剛剛起步，水資源管理正處于轉(zhuǎn)型期，正在從單純的政府調(diào)控型轉(zhuǎn)為政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合型，還需要經(jīng)過很長一段時間才會逐步過渡到以水市場為主的水資源配置模式。2000年11月，浙江東陽－義烏的水權(quán)轉(zhuǎn)讓開啟了水權(quán)體制市場化改革的先河，引發(fā)了社會各界對水資源利用市場化的思考。受東陽－義烏的水權(quán)改革模式的啟發(fā)，全國許多省份也逐漸開始摸索建立適合本地區(qū)的水市場機制。

新疆水市場建設相對起步較晚，在一些地區(qū)也嘗試性的開展了一些水權(quán)改革工作。以昌吉州為例，2014年，昌吉州啟動農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)登記管理，并在每個縣市確定1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村、灌區(qū)作為農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配試點，7個點涉及農(nóng)業(yè)人口8萬多人、控灌面積53萬畝，農(nóng)業(yè)灌溉總用水量2.2億m3。并擬定《昌吉州農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配及水量交易管理辦法》，擬以二輪土地承包的灌溉面積為基數(shù)，將農(nóng)業(yè)灌溉用水初始水權(quán)量化到鄉(xiāng)、村、戶，并頒發(fā)初始水權(quán)證書。昌吉州瑪納斯縣在塔西河、周家莊2個村率先建立水權(quán)交易中心，依托包家店水管所，鼓勵農(nóng)民將節(jié)約水量通過交易平臺，以農(nóng)業(yè)基準水價5倍的價格轉(zhuǎn)讓給塔西河工業(yè)園區(qū)企業(yè)。該縣通過高效節(jié)水年節(jié)約水量3600萬m3，向工業(yè)供水200多萬m3。

2 建立健全水市場的必要性

(1)是解決新疆水資源問題的關(guān)鍵。

目前新疆水資源用水結(jié)構(gòu)不合理、用水效率和效益低下的局面仍然沒有得到扭轉(zhuǎn)，隨著新疆經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，分析新疆水市場現(xiàn)狀，逐步建立水市場，以促進節(jié)約用水，合理配置水資源，實現(xiàn)新疆水資源的可持續(xù)利用。

通過水市場經(jīng)濟，發(fā)揮好價格杠桿作用，有利于加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)牧民主動種植耗水低、產(chǎn)值高的作物。有利于生態(tài)文明建設，增強農(nóng)牧民節(jié)水意識。

(2)是實現(xiàn)新疆經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必要條件。

隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進，新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設，城鄉(xiāng)生活及工業(yè)用水的增加，用水結(jié)構(gòu)將進一步調(diào)整，使水資源供需矛盾更為突出。通過農(nóng)業(yè)節(jié)水控制農(nóng)業(yè)用水總量不增長或壓縮農(nóng)業(yè)用水量轉(zhuǎn)供工業(yè)、生活用水，實現(xiàn)“騰籠換鳥”的策略，將已經(jīng)不適應當?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)進行轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移是為了給當?shù)仳v出水資源空間，留給更適合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展方式和效益更好的產(chǎn)業(yè);大力發(fā)展節(jié)水灌溉高新技術(shù)，建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)，提高水的利用率，成為緩解水資源短缺、保護和改善綠洲生態(tài)與環(huán)境、建設社會主義新農(nóng)村的重要措施之一。國家應加大支持新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，由農(nóng)業(yè)逐步轉(zhuǎn)型為新型工業(yè)化，減少或抑制對水資源的需求。

新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設發(fā)展用水問題近期主要是應當通過市場配置基礎資源的作用，開展水權(quán)轉(zhuǎn)換，調(diào)整流域用水結(jié)構(gòu)，置換農(nóng)業(yè)用水用于工業(yè)、城鎮(zhèn)用水，是近期解決開發(fā)區(qū)乃至流域水資源配置問題的主要途徑的結(jié)論，今后應當鼓勵流域內(nèi)的用水戶通過水權(quán)置換，以市場的手段配置水資源，形成節(jié)水激勵機制，達到水資源的優(yōu)化配置目標。

3 建立健全水市場需關(guān)注的問題

(1)保證轉(zhuǎn)讓方的權(quán)益。

探索多途徑水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，壓減灌溉土地面積，將農(nóng)業(yè)用水有償轉(zhuǎn)向工業(yè)用水。如可采取三種模式:企業(yè)出資—建設設施農(nóng)業(yè)—節(jié)約農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)向工業(yè)用水;企業(yè)出資—補償農(nóng)業(yè)大戶退地—農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)向工業(yè)用水;企業(yè)出資購買一定年限的水資源使用權(quán)—資金用于建設調(diào)水工程。

以“企業(yè)投資—補償合法農(nóng)業(yè)大戶退地—節(jié)約農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)向工業(yè)用水”為例，新疆每畝地灌溉定額一般在500～600m3，如1m3水按照2元錢計算，每畝地水量約合1000元，企業(yè)需要工業(yè)用水，可按照每畝地每年1000元補償大戶，大戶退出耕作，其減少的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)給企業(yè)使用。這樣既解決耕地面積過大問題，也為工業(yè)用水找到水源，同時也保障了合法大戶的權(quán)益，水資源向高效益轉(zhuǎn)移，用水總量也未增加。

(2)水權(quán)轉(zhuǎn)讓條件。

用水戶水量交易必須具備以下條件:①農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)用水轉(zhuǎn)換中，受讓方必須是經(jīng)批準的建設項目并具有水資源論證報告書，按照生產(chǎn)規(guī)模購買水量;②水量交易雙方必須按時交納水費、水資源費和其它各項規(guī)費，無拖欠、拒繳水費現(xiàn)象;③水量交易申請人雙方在本年度內(nèi)未出現(xiàn)過違規(guī)取水現(xiàn)象;④水量交易雙方要嚴格執(zhí)行所在灌區(qū)水管部門供配水計劃;⑤水量交易的對象以村組或農(nóng)民用水協(xié)會為最小單位，原則上水量交易的最低期限為10年，最高期限不超過20年。

4 建立健全水市場政策建議

(1)改革現(xiàn)有水權(quán)制度。明晰水資源所有權(quán)，要在堅持國家對水資源統(tǒng)一享有所有權(quán)的前提下，以區(qū)域管理與流域管理相結(jié)合，以流域管理為主。

(2)做好不同流域、不同行政區(qū)區(qū)域、不同行業(yè)、不同部門的水權(quán)初始確權(quán)與分配。

(3)結(jié)合水權(quán)的特殊性、相對性和復雜性，借鑒先進經(jīng)驗，培育水市場，做好水市場構(gòu)架和制度頂層設計。

(4)在流域管理機構(gòu)的框架下建立水權(quán)交易機構(gòu)，加快水利投融資平臺建立。

①建立流域管理機構(gòu)。為保證受水區(qū)本地水資源和外調(diào)水資源的合理開發(fā)利用和調(diào)控，充分發(fā)揮調(diào)水工程效益，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置目標，按照水資源統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理目標，改革現(xiàn)行水資源管理體制。

②建立水權(quán)交易機構(gòu)。在流域管理機構(gòu)的框架下，建立管理水權(quán)交易市場的機構(gòu)，包括管理機構(gòu)、仲裁機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)。負責發(fā)布水權(quán)交易信息、審查是否符合水權(quán)轉(zhuǎn)讓條件、代表政府簽訂《水權(quán)交易合同》、進行水權(quán)交易市場監(jiān)督管理等。借鑒國內(nèi)、疆內(nèi)先進經(jīng)驗開展水權(quán)交易機構(gòu)的建立。

③建立水利投融資平臺。對具有發(fā)電、供水等效益的工程建設項目，全面推廣項目法人的招標制，由市場配置資源的決定性作用。

列舉以下實例說明問題。本世紀初，在市場發(fā)展尚不完善、政府投資為主的形勢下，庫車縣的銅場水庫工程建設資金來源為申請財政資金，該工程任務為灌溉、防洪和發(fā)電，但由于財政資金不足導致電站至今未建成。若采用招投標制選擇項目法人，先籌集市場資金、不足部分再申請財政資金，就可以讓市場在配置資金中發(fā)揮更大的作用。

阿爾塔什水利樞紐是具有灌溉、防洪和發(fā)電等綜合任務，工程總投資為100.23億元，該項目若全部申請財政資金是存在一定困難的，在國家發(fā)改委的主導下，對阿爾塔什項目建設法人進行招標，由新華水電公司中標，出資70億元(含銀行貸款)，不足部分再申請財政資金約為30億元。

對以上2個實例，本次研究認為具有經(jīng)營效益的水利工程項目建設必須嚴格執(zhí)行項目法人招標制，以市場配置資源為主，申請財政資金為輔，積極促進水利工程的建設準備工作，加快建設水利投融資平臺迫在眉睫。

5 結(jié)語

新疆的水利建設已達60余年，各方面均取得了很大的進展。但在水資源開發(fā)、利用和保護方面還存在諸多問題，針對這些問題，建立水市場，開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓，優(yōu)化水資源配置。完善水市場管理和交易機構(gòu)，健全相關(guān)制度，建立水利投融資平臺。新疆的水利經(jīng)濟能夠穩(wěn)定、健康發(fā)展，全疆的經(jīng)濟社會發(fā)展將會得到持續(xù)的保障。

［1］李明傳，李虹瑾.新疆新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對水資源需求的對策研究［J］.宏觀經(jīng)濟管理.2014(11).

［2］王曉東，劉文，等.中國水權(quán)制度研究［M］河南:黃河水利出版社.2007.

［3］李原園，劉戈力，高弋絹.水市場與水權(quán)交易［J］.水利規(guī)劃與設計，2004(02).

［4］張慶文.我國水權(quán)交易實施和研究進展［J］.水利規(guī)劃與設計，2012(05).

［5］張郁.南水北調(diào)中的水權(quán)交易市場構(gòu)建［J］.水利規(guī)劃與設計，2002(03).

［6］汪恕誠.水權(quán)轉(zhuǎn)換是水資源優(yōu)化配置的重要手段.水利規(guī)劃與設計，2004(03).