陳建軍

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

水利部《水利基本建設(shè)投資計(jì)劃管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)自2003年10月印發(fā)實(shí)施以來(lái)，對(duì)指導(dǎo)各地做好水利前期工作和加強(qiáng)投資管理發(fā)揮了十分重要的作用，但隨著國(guó)家投資體制改革和加大水利基建投入形勢(shì)的不斷深化，《暫行辦法》執(zhí)行中也存在著一些問(wèn)題，需要進(jìn)行修訂完善，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資管理規(guī)范化、監(jiān)督檢查日?；?、投資效益最大化提供制度保障。

1 《暫行辦法》執(zhí)行中存在的主要問(wèn)題

1.1 難以滿足中央全面深化改革，政府簡(jiǎn)政放權(quán)的新要求

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)中央和地方的事權(quán)關(guān)系進(jìn)行了全面的改革頂層設(shè)計(jì)，提出要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任?！边@就要求我們?cè)诶眄樦醒?、地方事?quán)基礎(chǔ)上，重新考量、設(shè)計(jì)中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目、中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目的行業(yè)管理，以順應(yīng)國(guó)家基建投資改革發(fā)展的新要求。

同時(shí)，新一屆中央政府提出轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的新要求。2013年水利部取消了6項(xiàng)行政審批，并明確在2015年之前將48項(xiàng)行政審批減少至29項(xiàng)。為確保在取消行政審批的同時(shí)，為群眾提供優(yōu)質(zhì)水利公共服務(wù)的職責(zé)不放松，相應(yīng)的業(yè)務(wù)工作水平和質(zhì)量不降低，急需改革創(chuàng)新水利投資管理方式，用標(biāo)準(zhǔn)化管理代替取消事項(xiàng)的審批管理，用事中事后監(jiān)管代替事前審批。需要對(duì)《暫行辦法》進(jìn)行補(bǔ)充、修訂，規(guī)范項(xiàng)目前期工作、加強(qiáng)投資計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)督檢查，滿足政府簡(jiǎn)政放權(quán)，管、放結(jié)合的新要求。

1.2 不能很好地適應(yīng)國(guó)家大規(guī)模水利建設(shè)的需要

近年來(lái)，中央水利投資逐年增加，特別是2011年中央一號(hào)文件頒布后，2011年度投資首次突破1000億元，達(dá)到1140億元，2012年達(dá)到1623億元。管好用好水利投資，關(guān)系到中央加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展，對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，是機(jī)遇，更是挑戰(zhàn)，國(guó)家對(duì)水利投資管理的要求不斷提高，急需對(duì)《暫行辦法》進(jìn)行修訂，以適應(yīng)水利工程點(diǎn)多、量大、面廣的項(xiàng)目管理特點(diǎn)。

與此同步，2011年以來(lái)，國(guó)家相繼印發(fā)了《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》和《關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》，以及國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入水利基建領(lǐng)域等一系列利好政策的實(shí)施，水利建設(shè)投資渠道日漸拓寬，投資來(lái)源多元化趨勢(shì)明顯，需要對(duì)《暫行辦法》相應(yīng)條款進(jìn)行補(bǔ)充完善，以滿足大規(guī)模水利建設(shè)的需要。

1.3 與國(guó)家新出臺(tái)的有關(guān)投資管理、民生水利政策銜接不夠

近年來(lái)，國(guó)家新出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》。國(guó)家發(fā)改委頒布了《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》、《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》等基建投資管理政策。水利部也印發(fā)了《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)制度管理辦法(試行)》、《水利建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法(試行)》等，而《暫行辦法》沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)地修訂、銜接這些新政策，容易造成執(zhí)行過(guò)程中的被動(dòng)。另外，隨著中小河流治理、小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、大中型排澇泵站更新改造、農(nóng)村小水電建設(shè)等民生水利工程納入中央投資補(bǔ)助范圍，國(guó)家各部委相繼制訂了相應(yīng)的管理辦法，也急需對(duì)《暫行辦法》進(jìn)行補(bǔ)充、融合，以全面體現(xiàn)各類(lèi)項(xiàng)目投資管理特點(diǎn)，適應(yīng)大規(guī)模民生水利建設(shè)的需要。

2 《暫行辦法》的修訂建議

2.1 深入貫徹落實(shí)中央全面深化改革的要求

一是要建立基于中央、地方事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的項(xiàng)目劃分標(biāo)準(zhǔn)和定義。鑒于近年來(lái)跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共水利項(xiàng)目越來(lái)越多，單純的中央項(xiàng)目和地方項(xiàng)目邊界越來(lái)越模糊，建議按項(xiàng)目對(duì)社會(huì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，分為“中央組織實(shí)施項(xiàng)目”(簡(jiǎn)稱(chēng)“中央項(xiàng)目”)和“地方組織實(shí)施項(xiàng)目”(簡(jiǎn)稱(chēng)“地方項(xiàng)目”)?！爸醒腠?xiàng)目”一般是指對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境有重大影響的流域性、跨區(qū)域性項(xiàng)目，由水利部(或流域機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)組織建設(shè)并承擔(dān)建設(shè)責(zé)任?！暗胤巾?xiàng)目”是指區(qū)域受益的項(xiàng)目，由地方政府負(fù)責(zé)組織建設(shè)并承擔(dān)建設(shè)責(zé)任。

二是建議刪除《暫行辦法》中一些不能體現(xiàn)改革發(fā)展要求的定義，或改用現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)定義。例如，近年來(lái)公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目劃分定義已被劃分為政府投資項(xiàng)目、非政府投資項(xiàng)目取代;地方項(xiàng)目劃分為中央?yún)⑴c投資的地方項(xiàng)目、中央補(bǔ)助地方項(xiàng)目、一般地方項(xiàng)目，已被劃分為中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助項(xiàng)目、貼息項(xiàng)目所取代。

三是要落實(shí)水利部簡(jiǎn)政放權(quán)的具體措施。根據(jù)《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》取消水利工程開(kāi)工審批的要求，建議取消《暫行辦法》中“開(kāi)工報(bào)告的上報(bào)、審核和審批”程序。刪除“大中型水利基本建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)后，項(xiàng)目法人應(yīng)按有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)開(kāi)工”、“項(xiàng)目開(kāi)工報(bào)告由項(xiàng)目法人提出并按程序上報(bào)……”等條款。按照《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》和《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》等上位法要求，研究提出可以直接編報(bào)可行性研究報(bào)告，或者合并編報(bào)項(xiàng)目建議書(shū)等簡(jiǎn)化項(xiàng)目前期工作的具體條款。研究對(duì)《暫行辦法》中審查、審批項(xiàng)目階段，對(duì)非行政許可且需項(xiàng)目法人提供的材料進(jìn)行簡(jiǎn)化歸并處理的可能性。

2.2 實(shí)現(xiàn)投資計(jì)劃執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和精細(xì)化管理目標(biāo)

一是要明確投資計(jì)劃下達(dá)時(shí)限要求。建議參考《中央水利投資計(jì)劃執(zhí)行考核辦法(試行)》和《水利部預(yù)算執(zhí)行考核暫行辦法》相關(guān)條款，明確流域機(jī)構(gòu)、部直屬單位接到部下達(dá)的投資計(jì)劃文件后，分解下達(dá)至下一個(gè)層級(jí)的時(shí)限要求，并建立文件抄報(bào)備案制度。

二是要明確檢查監(jiān)督責(zé)任。建議實(shí)行統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)和分級(jí)管理相結(jié)合的投資計(jì)劃管理方式，即由水利部投資計(jì)劃主管司局、有關(guān)業(yè)務(wù)主管司局、部直屬單位按照各自職能分工，嚴(yán)格計(jì)劃管理，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正和處理。建議明確水利部、流域機(jī)構(gòu)、省級(jí)水行政主管部門(mén)的計(jì)劃?rùn)z查監(jiān)督責(zé)任。

三是要明確檢查監(jiān)督內(nèi)容和處罰責(zé)任。建議增加“檢查單位要對(duì)投資計(jì)劃?rùn)z查、監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)出具整改通知，并督促項(xiàng)目法人和項(xiàng)目主管部門(mén)進(jìn)行整改、及時(shí)上報(bào)整改情況。必要時(shí)，可對(duì)項(xiàng)目法人和項(xiàng)目主管部門(mén)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，造成嚴(yán)重后果的，要依紀(jì)、依法追究相關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任”和“檢查投資計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)度與完成工程量、資金到位及使用、設(shè)計(jì)變更、投資計(jì)劃調(diào)整等。重點(diǎn)檢查是否越權(quán)調(diào)整投資計(jì)劃、擅自更改設(shè)計(jì)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及不合理壓低或提高工程單價(jià)”等程序性條款。

2.3 解決與國(guó)家新頒制度銜接不及時(shí)造成的管理混亂問(wèn)題

一是對(duì)建議對(duì)總則條款中《辦法》制定的上位法依據(jù)進(jìn)行銜接。對(duì)《水法》、《防洪法》、《水利產(chǎn)業(yè)政策》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理的若干意見(jiàn)》、《水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》等進(jìn)行深入的研究，與修訂《辦法》有直接關(guān)系的予以保留，其他的予以精簡(jiǎn)。

二是建議提出與近年來(lái)國(guó)家新頒政策接軌的管理?xiàng)l款。根據(jù)《水利統(tǒng)計(jì)管理辦法》和《水利建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法》有關(guān)要求，建議提出投資統(tǒng)計(jì)報(bào)表報(bào)送、加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查與評(píng)估和依法開(kāi)展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)等條款。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》，建議增加“凡不涉及國(guó)家安全和國(guó)家秘密、法律法規(guī)未禁止公開(kāi)的項(xiàng)目，審批部門(mén)應(yīng)當(dāng)將項(xiàng)目審批情況向社會(huì)公開(kāi)”條款。

三是建議對(duì)民生水利項(xiàng)目投資管理重要事項(xiàng)予以規(guī)范化。對(duì)于需報(bào)國(guó)家發(fā)改委審批的中央及地方大型重點(diǎn)水利項(xiàng)目立項(xiàng)審批、中央水利建設(shè)年度投資建議計(jì)劃、年度計(jì)劃安排意見(jiàn)，建議明確工作程序及責(zé)任。同時(shí)，建議明確部投資計(jì)劃主管部門(mén)與建管部門(mén)協(xié)同管理病險(xiǎn)水庫(kù)(水閘)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目、與水保部門(mén)協(xié)同管理水土保持項(xiàng)目、與農(nóng)水部門(mén)協(xié)同管理農(nóng)村飲水安全、灌區(qū)改造、泵站改造、牧區(qū)水利、節(jié)水灌溉和小型農(nóng)田水利項(xiàng)目的責(zé)任等。

3 修訂效果預(yù)期

修訂后的《暫行辦法》符合水利工作特點(diǎn)、內(nèi)容涵蓋廣泛、管理流程清晰、操作性強(qiáng)，可以為實(shí)現(xiàn)水利項(xiàng)目投資管理規(guī)范化、監(jiān)督檢查日?；⑼顿Y效益最大化提供制度保障。