吳慶東

（遵義水利水電勘測設(shè)計研究院，貴州遵義563000）

巖溪水庫工程規(guī)劃階段移民社會風(fēng)險研究

吳慶東

（遵義水利水電勘測設(shè)計研究院，貴州遵義563000）

從社會學(xué)角度來看，從規(guī)劃到實施階段水庫移民涉及到安置方案變更、移民安置進(jìn)度、移民超規(guī)搬遷、物價上漲和移民搬遷期管理等社會風(fēng)險。在巖溪水庫淹沒影響區(qū)具體移民工作實施全過程中，通過對上述潛在風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)的分析評估并采取合理的防范和規(guī)避對策，確保了水庫移民工作順利、高效優(yōu)質(zhì)的進(jìn)行。

水利樞紐；水庫移民；社會風(fēng)險

開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是在中央關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的現(xiàn)實要求下，進(jìn)一步做好新形勢下群眾工作，解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性問題。從源頭上預(yù)防和減少影響穩(wěn)定的社會矛盾，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)解機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制等，從而統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，將保障和改善民生工作做得更實更好，將社會風(fēng)險化解在萌芽狀態(tài)和基層，為水利工程項目創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。巖溪水庫規(guī)劃實施階段水庫移民社會風(fēng)險評估，通過系統(tǒng)、深入的實證研究，在獲取大量一手資料的基礎(chǔ)上，全面分析和預(yù)測水庫淹沒區(qū)規(guī)劃實施階段水庫移民可能存在的潛在風(fēng)險，提出風(fēng)險控制和規(guī)避對策，達(dá)到維護(hù)區(qū)域和諧穩(wěn)定，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

1 工程概況

巖溪水庫工程建設(shè)征地涉及貴州省遵義市務(wù)川縣涪洋鎮(zhèn)和都濡鎮(zhèn)，建設(shè)征地分為水庫淹沒影響區(qū)和樞紐工程及其他水利工程建設(shè)區(qū)兩部分。依據(jù)《水利水電工程建設(shè)征地移民設(shè)計規(guī)范》（SL290-2009）并結(jié)合庫區(qū)實際情況確定，居民遷移線計算采用20年一遇洪水流量及相應(yīng)水位回水線，耕園地遷移線計算采用5年一遇洪水流量及相應(yīng)水位回水線，林地、草地按正常蓄水位778m平水線確定。移民生產(chǎn)安置方式根據(jù)移民條例以有土安置方式為主。根據(jù)主體工程施工進(jìn)度安排，工程基準(zhǔn)年為2011年，庫區(qū)規(guī)劃水平年為2015年?；鶞?zhǔn)年工程各區(qū)生產(chǎn)安置人口712人，搬遷人口419人；規(guī)劃水平年各區(qū)生產(chǎn)安置人口718人，搬遷人口425人。水庫淹沒影響區(qū)基準(zhǔn)年生產(chǎn)安置人口211人，搬遷安置人口213人；規(guī)劃年生產(chǎn)安置人口216人，搬遷安置人口218人。樞紐工程及其他水利工程建設(shè)區(qū)基準(zhǔn)年生產(chǎn)安置人口501人，搬遷安置人口206人；規(guī)劃年生產(chǎn)安置人口502人，搬遷安置人口207人。

2 水庫移民實施階段社會風(fēng)險分析

2.1 安置方案變更可能誘發(fā)的風(fēng)險

移民安置從規(guī)劃到實施，由于在建設(shè)過程中受到諸如設(shè)計深度不夠、移民需求過高、地方政府要求變化等外部因素影響，在實施階段，可能會發(fā)生安置方案的變更。安置方案變更既可能是由移民提出的，也可能是由政府提出的［2］。如移民開始選擇有土安置方式，但安置之后發(fā)現(xiàn)有土安置的收益和穩(wěn)定性不如門面安置或進(jìn)廠務(wù)工，他們就可能要求改為二、三產(chǎn)業(yè)安置；如在征求安置方式時，移民可能限于自己自身能力、鄉(xiāng)土情結(jié)等因素，選擇后靠安置方式，但到動遷階段，他們發(fā)現(xiàn)小城鎮(zhèn)安置方式更有利于改善居住條件，他們就可能要求改為小城鎮(zhèn)安置方式；如政府、設(shè)計單位選擇的安置點，移民在規(guī)劃階段認(rèn)可而在實際搬遷階段不愿意去，搬遷工作很難推動，因此可能會造成安置點變更；如規(guī)劃設(shè)計外遷安置移民可能因環(huán)境容量、社會融合等問題，安置地政府并不接收移民，造成安置方案重新設(shè)計。安置方案變更不僅會造成前期投入浪費，增加移民工作復(fù)雜性，還有可能會降低移民搬遷意愿，導(dǎo)致移民對政府工作的不信任。

2.2 移民安置進(jìn)度可能誘發(fā)的風(fēng)險

按照要求要在工程建設(shè)之前要完成整個移民搬遷安置工作，通常采用移民自主搬遷的形式，除前面所提到的安置方案變更，最有可能影響移民安置進(jìn)度的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［3］。移民房屋建設(shè)的一般模式為：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成，為移民房屋建設(shè)做好準(zhǔn)備，提供方便。移民新的安置點往往缺少水電路等基礎(chǔ)設(shè)施，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又需要部分移民先完成搬遷，移民不搬遷，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就無法實施。因此，移民搬遷進(jìn)度與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相互影響。移民安置進(jìn)度緩慢會進(jìn)一步引發(fā)諸如生活成本增加、搬遷成本增加等連帶風(fēng)險。另外，移民安置進(jìn)度緩慢還可能會造成后期倉促搬遷。為保證工程如期開工，預(yù)留給移民搬遷的時間較短，影響搬遷安置的質(zhì)量和效果。

2.3 移民超規(guī)搬遷可能誘發(fā)的風(fēng)險

由于貴州執(zhí)行“生不增，死不減”的土地政策，因此，土地流轉(zhuǎn)較為頻繁，農(nóng)戶可以通過土地流轉(zhuǎn)在其他行政區(qū)域范圍內(nèi)獲得土地，用以耕作和建房。靈活簡單的土地流轉(zhuǎn)就可能造成移民不按照規(guī)劃方案進(jìn)入指定安置點，而是自愿選擇安置點，并在當(dāng)?shù)刭徺I土地，用于建房。這就有可能出現(xiàn)不符合移民安置規(guī)劃的跨地州自由搬遷，比較典型的就是洪家渡、引子渡自行外遷移民［4］。移民超規(guī)搬遷不僅增加了遷出地政府和安置地政府的工作難度，還無法保障移民的合法權(quán)益。因為，自行搬遷的移民無法得到當(dāng)?shù)卣恼J(rèn)可，不能夠進(jìn)行落戶，也就不能享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊纳绫！⒂嬌?、教育等政策，成為該區(qū)域內(nèi)長期居住的外來人口，生活長期無法得到保障，也不利于人口控制和管理。

2.4 物價上漲可能誘發(fā)的風(fēng)險

巖溪水庫工程投資概算以基準(zhǔn)年的物價水平為標(biāo)準(zhǔn)，作為貴州省重大水利工程，工程從項目準(zhǔn)備到建設(shè)，歷時較長，而物價不斷在變動，不斷的升高，因此如果按照現(xiàn)在的物價來計算移民投資概算，等到真正搬遷時，相當(dāng)于移民補(bǔ)償資金縮水，就難以到達(dá)規(guī)劃制定的安置標(biāo)準(zhǔn)。

2.5 移民搬遷期管理可能誘發(fā)的風(fēng)險

基層政府是移民搬遷工作的直接執(zhí)行者和移民維穩(wěn)工作的主要承擔(dān)者，但基層政府不論是從機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨立性上，還是從部門設(shè)立的數(shù)量上，與實際移民安置社會治安和維穩(wěn)工作需求相比，存在一定差距和壓力，匹配程度有限，如很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有專門的移民機(jī)構(gòu)，而是由其他部門工作人員兼職，這樣可能會在實際工作過程中遇到部門能力不足、機(jī)構(gòu)權(quán)力受限、工作效果不理想等問題，可能會對移民安置社會穩(wěn)定風(fēng)險的預(yù)警、控制和化解等都產(chǎn)生制約。

從實物調(diào)查到移民安置工作結(jié)束，基層政府都需要相應(yīng)的管理經(jīng)費［5］。巖溪水庫工程處于項目建設(shè)階段，基層政府明顯感到管理經(jīng)費不足，導(dǎo)致部分工作人員熱情受到影響，這也阻礙了移民安置工作的有效開展。

雖然大部分移民工作人員具有基層工作經(jīng)驗，但是移民工作涉及政策、工程、社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、心理等諸多問題，因此對工作人員的專業(yè)水平有很高要求，移民工作人員工作能力建設(shè)和管理能力建設(shè)都有待提高。

3 水庫移民實施階段社會風(fēng)險對策研究

3.1 安置方案變更誘發(fā)的風(fēng)險規(guī)避

（1）首先要從安置方案設(shè)計之初就要做好調(diào)查咨詢工作，采用公眾參與方法，安置方案要經(jīng)過移民群眾意見咨詢，安置去向要與移民達(dá)成搬遷協(xié)議，外遷安置點選擇要與安置地政府進(jìn)行協(xié)商對接，達(dá)成接收方案。

（2）其次要認(rèn)識到，實施階段因客觀因素導(dǎo)致安置方案變更是對原有方案的修正和完善，有利于移民安置工作更好的推進(jìn)，設(shè)計單位應(yīng)及時對設(shè)計變更進(jìn)行分析和論證，對變更原因進(jìn)行深入探討，并提出變更意見和變更方案。

3.2 移民安置進(jìn)度誘發(fā)的風(fēng)險規(guī)避

（1）移民先行。當(dāng)安置方案確定之后，應(yīng)盡快啟動移民搬遷安置工作，盡可能縮短移民搬遷安置過渡期。移民先行不僅可以讓移民實現(xiàn)安居，還能夠讓移民盡快適應(yīng)安置地的新環(huán)境，以便發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

（2）交通等基礎(chǔ)設(shè)施先行。加快庫周和移民安置點的基礎(chǔ)設(shè)施配套復(fù)建進(jìn)度，尤其是庫周和安置點周邊的交通項目建設(shè)。移民搬遷、安置、建房等對周邊交通設(shè)施依賴較大，快捷的交通不僅可以加快移民搬遷安置進(jìn)度，還方便移民將建筑材料運入安置點，減少不必要的資金和時間成本的浪費。

（3）盡快確定安置點地址。加快安置點“三通一平”和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，為移民搬遷提供良好的基礎(chǔ)條件，以便加快搬遷安置進(jìn)度。

3.3 移民超規(guī)搬遷誘發(fā)的風(fēng)險規(guī)避

（1）除了簽訂搬遷安置協(xié)議外，如有集中安置點政府還應(yīng)加快建設(shè)進(jìn)度，通過改善居住條件和居住環(huán)境，吸引移民入住安置點；對于不能按協(xié)議進(jìn)入安置點的移民，應(yīng)當(dāng)規(guī)勸其履行搬遷協(xié)議的義務(wù)，并向其宣傳自主搬遷安置所帶來的后果；經(jīng)勸說無效的，應(yīng)聯(lián)系移民自主搬遷選擇落戶地政府，認(rèn)定其自行購買土地的非法性，給予相應(yīng)的處罰。

（2）落實責(zé)任制，將移民超規(guī)搬遷引發(fā)的問題落實責(zé)任到遷出地政府、安置地政府和移民自行遷入地政府。遷出地政府和安置地政府應(yīng)做好對接工作，保證移民順利搬遷，移民自行遷入地政府應(yīng)加強(qiáng)人口管理，對不符合規(guī)劃的移民進(jìn)入，不予以接納，并與遷出地政府、安置地政府及時溝通、協(xié)商，并配合他們做好移民搬遷安置工作。

3.4 物價上漲誘發(fā)的風(fēng)險規(guī)避

為保障移民安置標(biāo)準(zhǔn)和安置水平不縮水，維護(hù)移民合法利益，應(yīng)當(dāng)在項目實施階段，根據(jù)當(dāng)時物價水平變動，以移民規(guī)劃制定的生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)和生活安置標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，適當(dāng)適時調(diào)整移民投資概算。

3.5 移民搬遷期管理誘發(fā)的風(fēng)險規(guī)避

（1）保證人員配備規(guī)模與工作內(nèi)容、業(yè)務(wù)數(shù)量、任務(wù)要求等相互匹配；根據(jù)移民工作開展的程度，在移民工作高峰期，通過移民政策培訓(xùn)，適時增加熟悉移民政策的工作人員。

（2）開展移民工作者業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的移民工作人員，他們是移民工作的主要承擔(dān)者，也是移民政策的主要宣傳者。

（3）合理使用移民經(jīng)費，制定激勵機(jī)制。工作成績不僅與績效考核掛鉤，還應(yīng)適當(dāng)與物質(zhì)獎勵相掛鉤，增加基層政府的工作熱情。

4 結(jié)語

水利建設(shè)工程在移民規(guī)劃設(shè)計階段、移民安置實施階段、移民恢復(fù)發(fā)展階段，都有可能因為移民政策與其他工程移民政策的差異性、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異性、房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異性、特殊人口的認(rèn)定、生產(chǎn)生活安置、移民資金的穩(wěn)定性與安全性、移民機(jī)構(gòu)與機(jī)制的建設(shè)等方面產(chǎn)生風(fēng)險。社會風(fēng)險因素如果沒有得到很好的處理，很有可能導(dǎo)致移民的上訪、拒絕搬遷，嚴(yán)重的甚至可能發(fā)生群體性時間。

巖溪水庫工程規(guī)劃實施階段移民工作，經(jīng)充分的前期論證和實施階段的全面過程控制，準(zhǔn)確識別出可能誘發(fā)工程社會穩(wěn)定風(fēng)險的風(fēng)險點。針對可能存在的安置方案變更、移民安置進(jìn)度、移民超規(guī)搬遷、物價上漲和移民搬遷期管理等社會風(fēng)險，制定完善的規(guī)避對策。方案實施后，對于可能誘發(fā)的風(fēng)險經(jīng)過風(fēng)險規(guī)避后有效降低到可控范圍內(nèi)，產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟(jì)、社會效益，得到了當(dāng)?shù)匾泼袢罕姷闹С帧?/p>

［1］耿濤，周銀珍，粱福慶.水庫移民的社會風(fēng)險及其對策研究［J］.人民長江，2005（08）.

［2］陳建峰.水庫移民安置社會風(fēng)險評估若干問題之商榷［J］.貴州水力發(fā)電，2011（05）.

［3］黃莉.水庫移民社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)警機(jī)制研究［J］.水力發(fā)電，2011（09）.

［4］王道兵，高海菊，潘大斌.依蘭航電樞紐社會穩(wěn)定風(fēng)險分析［J］.東北水利水電，2013（12）.

［5］毛子明，凌晨，胡義浪.水利建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險因素識別［J］.浙江水利科技，2013（05）.

TV62

：B

：1672-2469（2015）07-0019-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2015.07.008

吳慶東（1983年—），男，工程師。