李梅

（山西省國(guó)有林管理局，山西太原 030012）

山西省天保二期工程實(shí)施現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議

李梅

（山西省國(guó)有林管理局，山西太原 030012）

實(shí)施好天然林保護(hù)工程對(duì)保護(hù)天然林資源，改善林區(qū)民生，建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。總結(jié)了山西省實(shí)施天保工程的主要做法及經(jīng)驗(yàn)，并并針對(duì)工程實(shí)施中存在問題提出了對(duì)策建議。

山西省；天保工程；對(duì)策建議

實(shí)施好天然林保護(hù)工程二期工程（簡(jiǎn)稱天保二期工程）對(duì)保護(hù)好天然林資源、改善林區(qū)民生、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。本文總結(jié)了山西天然林保護(hù)工程二期工程實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)做法，分析了工程實(shí)施存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，期待對(duì)各地進(jìn)一步做好該項(xiàng)工程提供借鑒和參考。

1 基本情況

山西省國(guó)土面積1 566.20萬hm2，其中林業(yè)用地面積765.53萬hm2，森林覆蓋率18.03%，納入天然林保護(hù)工程二期實(shí)施范圍的面積517.09萬hm2，占全省公益林面積803.33萬hm2的64.30%；天保二期工程從2011年開始實(shí)施，工程實(shí)施范圍包括9個(gè)市的74個(gè)縣和8個(gè)省直林局以及實(shí)驗(yàn)林場(chǎng)共83個(gè)縣（局）級(jí)實(shí)施單位，工程建設(shè)項(xiàng)目包括天然林停伐、森林管護(hù)、公益林建設(shè)、中幼齡林撫育、職工社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老統(tǒng)籌等方面，概算總投資82.25億元。

2 主要做法及經(jīng)驗(yàn)

2.1 政府高度重視

山西省人民政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)提質(zhì)增效再上新臺(tái)階的意見》，要求各級(jí)人民政府大力實(shí)施天然林保護(hù)工程，逐年增加林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入。在《各市和省直部門（單位）年度目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)》中，將天然林資源保護(hù)工程納入生態(tài)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)。省政府組織的全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)督查，將啟動(dòng)生態(tài)效益林補(bǔ)償工作情況、天保工程資金到位以及實(shí)施情況列入督察項(xiàng)目。省政府辦公廳印發(fā)的《山西省創(chuàng)建林業(yè)生態(tài)縣實(shí)施方案》，將建立地方公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度作為生態(tài)縣創(chuàng)建的必要條件。

2.2 狠抓政策落實(shí)

落實(shí)好天然林保護(hù)工程二期工程地方補(bǔ)助政策，是推動(dòng)天保工程順利實(shí)施的重要基礎(chǔ)。采取會(huì)議部署、情況通報(bào)、檢查督導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研等方式，積極推動(dòng)各縣級(jí)實(shí)施單位建立地方公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，加快國(guó)有林場(chǎng)改革。截至目前，全省已有26個(gè)縣（市、區(qū)）建立了地方公益林補(bǔ)償制度，工程區(qū)已有45個(gè)國(guó)有林場(chǎng)納入全額事業(yè)單位預(yù)算管理或人員經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政全額預(yù)算管理。解決了林場(chǎng)職工工資和管理經(jīng)費(fèi)不足問題，為促進(jìn)林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)保障。

2.3 嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)

以落實(shí)責(zé)任制為基礎(chǔ)，針對(duì)不同權(quán)屬、不同保護(hù)等級(jí)、不同單位、不同地域森林資源的特點(diǎn)，整合林地管理、資源保護(hù)、森林防火、有害生物監(jiān)測(cè)管理平臺(tái)，推動(dòng)森林管護(hù)、森林公安、森林消防力量的有機(jī)融合。工程區(qū)劃定10 200個(gè)責(zé)任區(qū)，落實(shí)10 200名專職管護(hù)人員，基本信息統(tǒng)一登記、建卡、造冊(cè)，以縣為單位，統(tǒng)一管護(hù)人員上崗標(biāo)識(shí)。在示范單位開展森林管護(hù)GPS巡檢系統(tǒng)建設(shè)的試點(diǎn)，建設(shè)以森林管護(hù)裝備統(tǒng)一化、巡護(hù)機(jī)械化、監(jiān)管科技化、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、職能綜合化、管理信息化為目標(biāo)的綜合管護(hù)隊(duì)伍。

2.4 創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制

堅(jiān)持典型引路、示范帶動(dòng)，尊重基層和群眾的首創(chuàng)精神，研究總結(jié)工程實(shí)施中的好做法、好經(jīng)驗(yàn)，抓示范、樹典型，指導(dǎo)和推進(jìn)工程建設(shè)。在森林管護(hù)中，總結(jié)推廣了國(guó)有林承包管護(hù)、以站興業(yè)、多元發(fā)展的“林區(qū)模式”和集體林家庭托管、兩權(quán)分離、保林富民的“沁源模式”和“吉縣模式”。針對(duì)國(guó)家級(jí)公益林面積分散、個(gè)人管護(hù)難度大，結(jié)合天保管護(hù)任務(wù)，以建站管護(hù)、拉網(wǎng)封禁、標(biāo)牌建設(shè)為重點(diǎn)，有序推進(jìn)設(shè)施管護(hù)，鼓勵(lì)林權(quán)所有者以林地流轉(zhuǎn)、股份聯(lián)辦等形式發(fā)展家庭（股份）林場(chǎng)，林業(yè)大戶實(shí)行自主管護(hù)，鼓勵(lì)國(guó)有林業(yè)單位托管經(jīng)營(yíng)所轄區(qū)域插花及毗鄰的非國(guó)有公益林。建立了以設(shè)施管護(hù)為基礎(chǔ)、集中管護(hù)與自主管護(hù)相結(jié)合、委托管護(hù)為補(bǔ)充的森林資源綜合管護(hù)體系。

2.5 規(guī)范設(shè)施建設(shè)

遵循“讓國(guó)有林場(chǎng)貼近現(xiàn)代文明，讓現(xiàn)代文明走進(jìn)國(guó)有林區(qū)”的理念，從2010年起，山西省發(fā)改委累計(jì)投資10 700萬元，新建、改建森林管護(hù)站384個(gè)。結(jié)合國(guó)家國(guó)有林場(chǎng)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，著力推進(jìn)工程區(qū)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)部危（舊）房改造工程，新建、改建林場(chǎng)117個(gè)，占工程區(qū)林場(chǎng)總數(shù)的64%。各市也多方籌集資金，修建綜合管護(hù)站218個(gè)，拉網(wǎng)2 217km，配備GPS儀器2 600多部。設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化責(zé)任碑（牌）3 800個(gè)，為森林資源管護(hù)提供了基礎(chǔ)保障。

2.6 實(shí)施流域綜治治理

在營(yíng)造林、森林撫育等任務(wù)布局上，按流域綜合規(guī)劃、任務(wù)集中安排，宜造則造、宜封則封、宜撫則撫、宜改則改，山水林田路統(tǒng)籌規(guī)劃，管護(hù)營(yíng)林產(chǎn)業(yè)齊頭發(fā)展。實(shí)現(xiàn)了全流域治理、全林分經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大了森林面積，提高了森林質(zhì)量，增加了林場(chǎng)收入，促進(jìn)了轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3 存在的主要困難和問題

3.1 地方公益林補(bǔ)償基金制度建設(shè)緩慢

集體和個(gè)人所有的地方公益林是天保工程區(qū)天然林保護(hù)的重要組成部分。落實(shí)地方公益林的生態(tài)效益補(bǔ)償基金，是貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的天保工程二期實(shí)施方案的政策要求，關(guān)系到這些地方的生態(tài)安全、林區(qū)穩(wěn)定和林權(quán)所有者的切身利益。按照國(guó)家有關(guān)天保二期工程的政策要求，對(duì)集體林中的地方公益林，主要由地方財(cái)政安排補(bǔ)償基金（每公頃每年應(yīng)補(bǔ)償105元），中央財(cái)政每公頃每年補(bǔ)助管護(hù)費(fèi)45元。盡管省財(cái)政按照每公頃每年75元安排9 552.85萬元，用于全省127.37萬hm2省直林區(qū)公益林的保護(hù)和管理工作，但省級(jí)公益林補(bǔ)償基金制度尚未真正建立，全省天保工程區(qū)9個(gè)市中只有運(yùn)城市、晉城市啟動(dòng)了市級(jí)補(bǔ)償，72個(gè)縣中只有26個(gè)縣建立了縣級(jí)公益林補(bǔ)償基金制度。

3.2 中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金兌現(xiàn)工作遲緩

中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金兌現(xiàn)工作遲緩主要是兩個(gè)方面的原因：一是從政策層面上說，根據(jù)國(guó)家林業(yè)局印發(fā)的《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，山西省財(cái)政廳、林業(yè)廳于2011年聯(lián)合印發(fā)了《全省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，2011年-2013年各實(shí)施單位按照此辦法進(jìn)行補(bǔ)償資金的兌現(xiàn)。2014年，財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》，該辦法明確了森林生態(tài)效益補(bǔ)償用于國(guó)家級(jí)公益林的保護(hù)和管理，要求省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同省級(jí)林業(yè)部門根據(jù)該辦法制定實(shí)施細(xì)則。截至目前，新的實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，補(bǔ)償兌現(xiàn)工作缺乏政策依據(jù)，大部分實(shí)施單位工作進(jìn)展緩慢。二是從操作層上面看，2013年，全省范圍內(nèi)批復(fù)增加了國(guó)家級(jí)公益林漏報(bào)、補(bǔ)報(bào)面積99.15萬hm2，這部分面積在落界過程中，存在與現(xiàn)地不符、區(qū)劃界定書界定檔案不完整等問題。同時(shí)，中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的兌現(xiàn)涉及千家萬戶，兌現(xiàn)工作量非常之大，加之實(shí)施過程中存在著權(quán)屬爭(zhēng)議等問題，影響了工作的開展。

3.3 資金使用管理不規(guī)范

部分實(shí)施單位在資金使用上存在截留、擠占、挪用問題。同時(shí)由于森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金兌現(xiàn)緩慢，導(dǎo)致全省天保工程區(qū)天保公益林資金結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額過大。

4 對(duì)策建議

4.1 加快地方公益林補(bǔ)償基金制度建立

建立分級(jí)差異化補(bǔ)償制度。分級(jí)補(bǔ)償是指地方公益林由省、市、縣三級(jí)財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)償。省級(jí)財(cái)政部門對(duì)區(qū)劃界定的省級(jí)公益林進(jìn)行補(bǔ)償，其他的公益林地由市、縣級(jí)財(cái)政按比例進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，針對(duì)地方財(cái)政財(cái)力有限、地方公益林補(bǔ)償啟動(dòng)難的現(xiàn)狀，可以根據(jù)林地的地類、林分質(zhì)量、生態(tài)效益大小進(jìn)行差異化補(bǔ)償，可以體現(xiàn)出對(duì)不同林地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)牟町愋?。如可先?duì)有林地和計(jì)算覆蓋率的灌木林地按照每年每公頃105元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)轿?，其他地類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以降低，根據(jù)地方財(cái)力情況，再逐步提高。

4.2 夯實(shí)資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，出臺(tái)補(bǔ)償資金實(shí)施細(xì)則

按照“適度調(diào)整、相對(duì)集中、便于管理、總量相對(duì)穩(wěn)定”的原則，以林地保護(hù)利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合森林資源二類調(diào)查和集體林權(quán)制度改革成果，逐村、逐鄉(xiāng)、逐場(chǎng)推進(jìn)，將國(guó)家級(jí)公益林面積進(jìn)一步落實(shí)到山頭、地塊和林權(quán)權(quán)利人，完善現(xiàn)場(chǎng)界定、禁限伐協(xié)議及管護(hù)協(xié)議簽訂，建立健全國(guó)家級(jí)公益林資源檔案。

建議以省政府名義出臺(tái)全省的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金實(shí)施細(xì)則，明確補(bǔ)償資金的分配使用比例，做到林權(quán)權(quán)利人有補(bǔ)償、管護(hù)管理有經(jīng)費(fèi)、設(shè)施建設(shè)有保障?？商剿飨蛏鐣?huì)力量購買服務(wù)的管護(hù)機(jī)制，培育和建立森林管護(hù)專業(yè)公司、組織、合作社等承接主體，通過委托、承包等方式進(jìn)行管護(hù)，明確責(zé)權(quán)利，加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，完善社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制，提高管護(hù)效果和資金使用效益。

4.3 嚴(yán)格資金管理

要規(guī)范資金使用，防范資金截留、擠占、挪用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)糾正存在問題，加快補(bǔ)償資金兌現(xiàn)。建議對(duì)違規(guī)使用資金的要追究項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任，核減天保經(jīng)費(fèi)和國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償資金。

4.4 開展“數(shù)字天然林保護(hù)”建設(shè)

提高天保工程的信息化、科技化水平，突出視頻監(jiān)控系統(tǒng)和效益監(jiān)測(cè)體系建設(shè)。一是將視頻監(jiān)控和GPS巡護(hù)系統(tǒng)引入森林管護(hù)工作。在天然林保護(hù)區(qū)森林資源分布較集中、管護(hù)難度較大的區(qū)域，利用現(xiàn)有移動(dòng)基站，安裝視頻探頭，對(duì)森林資源進(jìn)行24小時(shí)監(jiān)控。在一線管護(hù)工作中配備GPS地位儀，利用現(xiàn)有電子導(dǎo)航手段，擴(kuò)大GPS地位儀巡護(hù)覆蓋面，提高管護(hù)效率。二是建立完善天保工程效益監(jiān)測(cè)體系。效益監(jiān)測(cè)是科學(xué)評(píng)價(jià)天保工程建設(shè)成效的基礎(chǔ)，效益監(jiān)測(cè)的內(nèi)容應(yīng)包括能夠反映工程建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的一些重要指標(biāo)。

S326.2

B

1005-4707（2015）03-004-03

10.3969/j.issn.1005-4707.2015.06.001

李梅（1983-），女，2009年浙江農(nóng)林大學(xué)畢業(yè)，現(xiàn)任山西省國(guó)有林管理局助理工程師。

2015-04-07；

2015-05-20。