戴繼翔 曾凡證

戴繼翔，南京審計學院法學院副教授 211815

曾凡證，南京審計學院法學院講師 211815

一、引 言

上個世紀70年代末，我國地方省級人大常委會相繼建立，拉開了我國“單一制”模式下對地方行政與司法權力橫向監(jiān)督的序幕。1982年《憲法》第一百零四條規(guī)定地方人大常委會“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”，明確了地方人大常委會的政府專項工作監(jiān)督職能。隨著改革開放的步伐加快，各地方人大常委會也摸索出一系列的工作機制和方法，我國人大常委會監(jiān)督體制已趨完善。2007年1月生效的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）第一次在法律中使用了“專項工作”這一概念，至此我國地方人大常委會對于政府的特定工作的監(jiān)督有了統(tǒng)一的規(guī)范化的稱謂。但是，近年來地方人大常委會對政府的專項工作監(jiān)督效果如何？人大的監(jiān)督制度是否落到實處？對諸如此類的問題進行評估和審核，對于全面深化改革、依法治國而言，具有非常重要的現(xiàn)實意義。本文僅對現(xiàn)有地方人大常委會監(jiān)督政府專項工作進行考察。

二、地方人大常委會監(jiān)督政府專項工作的近況

從上個世紀70年代末，地方各級人大常委會相繼建立以來，一直在探索著合適的監(jiān)督模式，歷時20年的《監(jiān)督法》是對于監(jiān)督方法中的一些相對成熟的方法和方式的總結。自本世紀初開始，地方各級人大“否決”政府專項工作的情況時有發(fā)生。

2003年以來，見諸報端地方各級人大“否決”政府專項工作情況統(tǒng)計表[1]由于專項工作的標準是2006年監(jiān)督法確定的，在統(tǒng)計此表時，根據監(jiān)督法的標準，筆者把政府不遵守代表意見，以及否決財務報告的一些例子排除在此范圍外，基于此，一共有23個否決案（對于同一事項的2次否定算一個）。：

時間2003/5 2003/7 2003/5 2004/1 2005/10 2005/7 2005/8 2005/10 2006 2006 2006 2006 2006 2007 2008 2008/3 2008 2009 2010/6/10 2011/5 2013/10 2014/4 2014/7區(qū)域陜西西峰區(qū)湖北省南漳縣湖北省房縣廣東連州遼寧盤錦安徽壽縣湖南東安浙江海寧寧夏中寧縣甘肅金昌市海南臨高湖北荊州市河南鄭州甘肅玉門市湖南漣源市湖北江陵縣廣西北海市浙江玉環(huán)縣江西修水縣河南登封四川領水河南鹿邑福建晉江否決政府工作報告情況兩次否決《全區(qū)文化基礎設施建設與文化市場管理工作報告》《關于落實縣第十四屆人大常委會第41次會議審議意見的整改情況報告》《質量技術監(jiān)督局工作報告》《關于進一步落實國務院〈生豬屠宰管理條例〉議案辦理情況報告》《關于全市食品放心工程開展情況的告》、《關于政府采購法貫徹執(zhí)行情況的報告》《住房公積金和房改資金管理使用情況的報告《打擊地下六合彩”、“加大網吧整治力度”兩項代表建議辦理報告》《海寧市旅游發(fā)展總體規(guī)劃》《辦理清理村級債權債務議案》《市公安局交警工作報告》兩次否決《縣政府關于落實〈縣人大常委會關于專項資金管理使用情況報告的決議〉的整改工作報告》《優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境等工作情況報告》《關于解決城鄉(xiāng)弱勢群體看病難、看病貴問題》《關于金融系統(tǒng)執(zhí)法工作和新市區(qū)營業(yè)網點建設情況報告》《關于城區(qū)河道治理情況的專項工作報告》《關于全縣金融機構服務經濟、服務社會情況的報告》《關于整治城市環(huán)境污染專項工作報告》兩個《關于打擊六合彩賭博活動審議意見落實情況的報告》的審議意見落實情況報告《城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施情況審議意見的研究處理情況報告》《關于專業(yè)市場建設和管理工作情況的報告》《關于全縣小區(qū)物業(yè)管理工作情況的報告》《關于專業(yè)市場建設和管理工作情況的報告》《晉江市政府關于近海水域污染治理的工作報告》否決原因整改不力夸大成績、回避問題，與人大的調查結果并不一致執(zhí)法為己特權思想嚴重目標和責任不夠明確，措施不夠具體得力“政府采購”與國家政策背離整改效果不理想，與常委會要求差距較大打擊不力脫離實際工作效果差脫離人大意見，整改不力整改不力未有實效辦理未到位工作未到位工作未到位未見實效未見實效未落實未落實完善未見成效13人投不滿意票未見成效未見成效

從上表不難看出，2000年開始我國的監(jiān)督否決案例呈遞增趨勢，到2006年時達到高峰、一年內有5次否決，隨后隨著《監(jiān)督法》的頒布，態(tài)勢逐漸趨于緩和，那幾年都是在一到兩件之間。這可能和各地方在調整自己監(jiān)督方式、以符合《監(jiān)督法》的規(guī)定有關。從人大常委會否決的原因來看，大多都是因為政府對于人大常委會或者代表的意見置之不理，或者雷聲大雨點小，缺乏落實，最后逼迫人大動真格。更有三件經過兩次審議才最終通過的議案，分別是海南臨高、陜西西峰、浙江玉環(huán)。從最后整改情況看，人大的監(jiān)督取得了實效，監(jiān)督了政府的行政活動。

據估算，全國2862個縣，每年大概6件以上（按六件算）的政府專項工作監(jiān)督安排[2]2010年全國人大常委會7項政府專項工作安排，這種安排大概和我國人大常委會一年六次會期有關，見全國人大常委會2010年監(jiān)督工作計劃（http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2010-07/06/content_1581056.htm）。，也就是縣一級的行政單位的一年的專項工作監(jiān)督數(shù)量有17000個左右。從監(jiān)督法頒布以來，如前表統(tǒng)計，我國一共發(fā)生了9起地方人大常委會否決專項工作的案件。就案例數(shù)量來看，地方人大常委會否決地方政府專項報告顯然是小概率事件，幾乎可以忽略不計，以至于每出現(xiàn)一次地方人大常委會否決地方政府專項報告的情況，國家網絡媒體（人民網）都會報道。這表明在人大常委會的監(jiān)督權運行過程中，人大常委會，幾乎都是以支持為主，監(jiān)督為輔的手段，橡皮圖章的社會印象依然如故。人大常委會的專項工作監(jiān)督力體現(xiàn)出只監(jiān)不督的特點，從而給人以人大監(jiān)督偏軟的外觀。

三、地方人大常委會監(jiān)督政府專項工作力度“偏軟”的原因分析

為糾正《監(jiān)督法》規(guī)范“剛性”不足的問題，一些地方通過采用“剛性”的措施對專項工作的監(jiān)督方式進行了補充，如上文中提到的海南臨高縣，規(guī)定縣人大常委會召開會議再次審議該項工作報告并進行再次測評，如測評結果為“不滿意”，政府分管領導將被要求在縣人大常委會會議上作檢討。湖南漣源縣規(guī)定縣人大常委會如果兩次否決政府專項工作報告，將對部門負責人進行問責，嚴重的可以對其進行撤職。這些“剛性”的措施，在實踐中都取得了不錯的效果，但在理論層面仍有深究的必要。

1.《監(jiān)督法》監(jiān)督制度設計偏向性問題

（1）《監(jiān)督法》關于審議意見法律性質不明

監(jiān)督法第14條規(guī)定“常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構遞交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后，向常務委員會提出書面報告?！?/p>

實踐中，對于此處的審議意見的法律效力有爭議，比較官方的意見是“審議意見從性質上來說，不是人大常委會正式通過的文件，不具有法律約束力?！盵1][3]李飛主編：《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法釋義》，〔北京〕法律出版社2008年版，第48頁，第49頁。另有學者認為，“審議意見不具有法律效力的看法是不準確的。理由有三：一是監(jiān)督法條文中明確規(guī)定了審議意見，是對其法律效力的正式確認；二是監(jiān)督法規(guī)定’一府兩院’對審議意見必須研究處理，說明審議意見具有法律效力，而不是’議過就了’；三是常委會必要時可以對審議意見的處理情況組織跟蹤檢查，也說明了審議意見的法律效力。”[2]參見陳洪波、陸宜峰：《專項工作審議的操作重點和審議意見的效力》，〔北京〕《人大研究》2007年12期。這里爭論的核心有兩個層次：人大常委會沒有正式通過的文件是否具有法律效力；審議意見對于政府機關有沒有約束力。

無論哪個層次，都顯示出《監(jiān)督法》的“剛性”缺乏。人大常委會會期本來就少，一年的只有6到7次，一次會議安排至多兩次監(jiān)督，監(jiān)督之后又不通過正式文件表明監(jiān)督主體的態(tài)度。既然非正式文件不具有法律效力，為何又要求政府進行反饋，而且并沒有設置假如人大常委會對于審議意見的反饋不滿的后續(xù)程序，易言之，人大常委會對于審議意見的反饋不滿也無計可施。如果嚴格意義遵守《監(jiān)督法》，在監(jiān)督法頒布之后發(fā)生的玉環(huán)兩次監(jiān)督案、以及漣源二次監(jiān)督的規(guī)定都是不合《監(jiān)督法》的，因為對于審議意見反饋的不滿不能引發(fā)任何程序的啟動，其法理就是對于一個不具有公法法律效力的文件的反饋自然也不能引發(fā)公法上的后果。

《監(jiān)督法釋義》對14條設置的解釋是，“這種處理機制，既不是硬性約束，要求報告機關必須執(zhí)行；也不是毫無效力，任由報告機關自行處理；而是一種相互溝通協(xié)商，盡量吸收審議意見的合理成分，充分體現(xiàn)了中國政治制度的特點”[3]，但這樣做的結果是把應該有的基本“剛性”約束也丟掉了。

（2）對報告進行決議的啟動條件模糊不清

監(jiān)督法第14條第一款第二部分規(guī)定“常務委員會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議；本級人民政府、人民法院或者人民檢察院應當在決議規(guī)定的期限內，將執(zhí)行決議的情況向常務委員會報告?！?/p>

對專項工作報告作出決議，無疑是一種“剛性”的監(jiān)督方式，還規(guī)定了在規(guī)定的期限內，將執(zhí)行決議的情況向常務委員會報告，易言之，決議對專項工作報告機關具有約束力，必須嚴格遵照執(zhí)行。問題是如何解讀“必要時”？《監(jiān)督法釋義》一方面承認法律未對“必要性”作規(guī)定，一方面又提出了兩種可以適用決議的情況，“一是對報告的專項工作是否需要繼續(xù)加大監(jiān)督力度，如報告機關對審議意見不予重視；二是報告的事項特別嚴重，需要由常委會形成決議，表示明確意見，支持報告機關開展工作?！盵1][5]李飛主編：《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法釋義》，〔北京〕法律出版社2008年版，第50頁，第28頁。這兩個標準實際上并沒有解決問題，第二條規(guī)定“特別重要，需要常委會形成決議”與“必要性”的表述并無本質區(qū)別。規(guī)定為了支持報告機關開展工作可以行使決議權，這與監(jiān)督實質相矛盾：人大的監(jiān)督顯然不是一種支持，而是一種外界的壓力；抑或報告機關受到其他方面的壓力，需要監(jiān)督機關為其鼓氣，那么監(jiān)督機關行使的是監(jiān)督職能還是橡皮圖章職能，我們不得而知。

如果報告機關對審議意見不予重視，未進行相應的研究處理，常委會組成人員對此很不滿，就屬于“必要時”的范圍。實踐中此種狀況比較罕見，因為人大常委會審議意見本身不具有法律效力，報告機關只要作出回饋，就是表明自己已經進行了研究和處理。人大常委會是否可以在報告機關提交了相應的反饋報告后，再對專項工作報告作出決議？《監(jiān)督法》并沒有規(guī)定對反饋報告作出決議，因此，上述案例中，對于地方人大對于反饋意見投不滿意票，在監(jiān)督法上卻沒有支撐。

正因為人大常委會采用審議意見的方式不能引起后續(xù)的決議監(jiān)督方式，也不能對決議作出的“必要性”做合理的解釋，所以監(jiān)督措施缺乏應有的“剛性”，使得政府部門對人大專項工作的監(jiān)督并無顧忌。

2.實踐中政府專項工作被否決后缺少歸責

筆者通過對上述否決案例的分析發(fā)現(xiàn)，人大的否決雖然督促了政府去改正自己的行為，但是被否決之后只是責令再次報告，并未有其他責任要求承擔。

（1）將“述職評議”融入“工作評議”消弭了原有的歸責方式的合理性

在《監(jiān)督法》立法之前，地方人大針對政府部門的平常工作，形成了“述職評議”與“工作評議”兩種監(jiān)督方式。實踐中，各級開展“述職評議”的人大常委會將政府部門的工作落實到個人，達到了很好的監(jiān)督效果，如“2004年11月18日，湖南省衡南縣人大常委會以16張不稱職票免去該縣建設局局長職務，即是其力證”[2]李煒煒：《淺論監(jiān)督法的立法缺失》（http://71bbs.people.com.cn/viewthread.php?tid=31026）。。人大“述職評議”在現(xiàn)實過程中也取得了很多經驗，在基層形成了共識，“至2006年，這項工作已開展近18年，雖然在其發(fā)展的過程中出現(xiàn)過不少的問題，但其取得的成績也是有目共睹”[3][4]羅正成：《西峰區(qū)：人大兩次否決政府工作報告后》，〔北京〕《人民之聲報》2004年第68期二版。。全國人大常委會在立法過程中以“述職評議”沒有形成共識，經驗不足，“以處理好人大常委會監(jiān)督“一府兩院”工作與堅持黨管干部原則的關系，維護堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一”[4]為由沒有對“述職評議”進行規(guī)范，而是采用了融入的方式。但是將“述職評議”融入“工作評議”[5]恰恰就消弭了他們的特點，使得人大常委會對任免干部的應有的監(jiān)督權淪為空談，只剩下《監(jiān)督法》的撤職權一章的一些程序性條款，根本無法找尋到撤職程序啟動的條件；而工作評議因為與述職評議脫鉤，成為可有可無的雞肋，實踐中應付的色彩也就更濃。

（2）人大常委會審議，決議結果未明確責任主體

如上文所提到的那樣，審議和決議本身缺乏“剛性”，人大常委會不滿審議意見反饋不能必然引起決議。雖然實踐中各級人大常委會并沒有注意到這個規(guī)定，出現(xiàn)了對審議意見的反饋進行決議情況。如果決議之后，專項工作報告機關的執(zhí)行情況或者報告還不能使人大常委代表滿意怎么辦？就像上表發(fā)生的三起二次否決案，是否一直審議下去直到整改完成；抑或是就不了了之；或者像海南臨高一樣規(guī)定2次審議不過，就進入質詢程序。蔡定劍說：“在1990年完成的《監(jiān)督法(草案)》征求意見稿中曾規(guī)定，工作報告兩次不被通過，“一府兩院”領導人就應辭職?！盵1]蔡定劍：《各地人大“未通過”案例近年激增改變橡皮圖章形象》（http://china.nfdaily.cn/content/2009-10/12/content_5963685_2.htm）。

對于專項工作的審議如果一直不滿意，如何終局，是否要進行最后的歸責，以及如何歸責都是法律的空白。實踐中，在大多數(shù)情況下，專項工作的監(jiān)督表現(xiàn)的是一種支持，而非監(jiān)督，專項工作報告機關自然也不用擔心承擔責任，因為首先基本不會涉及到追責層面，第二即使有，他們也傾向于認為是一種集體的工作責任，不會影響到專項工作負責人本人。

（3）監(jiān)督法的時限要求缺乏“制裁”規(guī)則保障

《監(jiān)督法》有很多時限的規(guī)定?！盀榱司S護人大監(jiān)督的嚴肅性，減少隨意性，監(jiān)督法有十多處規(guī)定了時間、實效和期限，使原來彈性較強的人大監(jiān)督工作有了時限要求，增強了監(jiān)督的剛性”[2]聶全昌：《不應忽視監(jiān)督法的“時限規(guī)定”》，〔北京〕《人大研究》2010年1月。。但是，現(xiàn)實中時限的規(guī)定往往得不到遵守，這是因為違反程序并不會帶來任何不利的法律后果，如果沒有什么法律責任，法律的規(guī)定就顯得蒼白無力，只是一種口號性的宣誓。

監(jiān)督法邏輯上首先是一部程序性的法律，然后才是一部涉及到實體正義的法律，因此監(jiān)督法的程序性條款，特別是時限性的條款的遵守是監(jiān)督法權威性最起碼的保證。但是也因為監(jiān)督法過分強調支持，使得監(jiān)督方式軟化，政府部門并不自覺遵守時限規(guī)定。

四、地方人大常委會政府專項工作監(jiān)督應增加“剛性”成分

1.通過“票決制”將政治責任轉變?yōu)榉韶熑?/p>

（1）通過“票決制”讓政府部門承擔法律責任

十八屆四中全會報告強調發(fā)揮人大的功能，將政府權力關進制度的籠子，而各級人大就是籠子的鎖。人大和政府的關系可以說是一種政治關系，當政府向人大報告工作、人大監(jiān)督政府工作、人大選舉產生相應的政府首腦時，受到憲法性法律如《立法法》、《監(jiān)督法》的調整。違反相關的法律，如立法不作為，即表現(xiàn)出一種政治責任，更表現(xiàn)為一種憲法法律責任。從法律實踐來看，人大將政治責任轉變?yōu)榉韶熑蔚闹饕绞骄褪且酝镀钡姆绞?，形成具有憲法法律效力的多?shù)人意見，不管是立法、還是質詢案也好都是如此。因此要想使專項工作的監(jiān)督增加剛性成分就應當在專項工作監(jiān)督中提倡使用“票決制”的決議方式。

現(xiàn)有的監(jiān)督法陷入一個悖論：監(jiān)督法因為避免對行政機關過多干涉，規(guī)定了在一般情況下發(fā)布沒有法律效力的審議意見，地方性法規(guī)為了避免監(jiān)督法流于形式，增加其“剛性”，又不得不通過期限來對審議意見進行補充。解決這個悖論的簡單有效的途徑是，對專項工作報告進行表決。因為這個悖論最后導致的結果是，監(jiān)督機關不對行政機關進行干涉是不可能的，但如果這種干涉僅僅是一種紙面的游戲反而不利于監(jiān)督。因此監(jiān)督一定要有“剛性”，與其隔靴搔癢，不如單刀直入，對專項報告進行表決，就如山西省的做法[3]參見《山西省〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉實施辦法》。。

（2）“票決制”的具體方式選擇

實踐中，對提請地方人大常委會審議的各專項工作報告，通常有表決，票決，滿意度測評等做法。筆者認為這三個概念如果都是名詞，其外延是逐漸縮小的，前者包含著后者。在本文的語境內，表決是常委會對于專項工作報告進行法律效力的賦予，票決制是表決的一種方式，實踐中表決還包含舉手表決的形態(tài)[1]舉手表決也可能是一種“票決制”，實踐中更像一種形式。表決實際上可以從其字面意思理解，即集體決策過程中通過某種意思表示方式來作出決定，這種意思表示并不一定要求用票決來顯示，不過我們現(xiàn)在更容易將“表決”和“票決制”看成相近或者相同的概念。；而滿意度測評，在實踐中包括“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三種形態(tài)，最后由常委會組成人員選擇其中一種進行投票，因此滿意度測評不過是把票決制中的“票”細化成三種不同的票進行表決，也是一種票決制。

票決制可分為單純的過半數(shù)票決，或滿意度測評等多種方式[2]單永恒焦龍波：《一“測”出成效——蚌埠市淮上區(qū)人大常委會對專項工作報告進行滿意度測評》，〔合肥〕《江淮法治》2009年15期。。就筆者來看，過半數(shù)票決太過簡單不利于后期的歸責；將票分為“滿意”，“基本滿意”，“不滿意”比較適合。90%滿意票表決表示大家很認同，甚至審議意見都可以不用遞交；50%的不滿意票，人大常委會要對專項工作作出決議；50%-90%中間的部分可以用審議意見的方式來完善。同時，針對不同的投票結果設置不同的歸責方式，這將在下文中談到。

2.專項工作監(jiān)督應以法律責任追究為旨歸

上文提到，通過票決制將人大和政府之間憲法關系上的政治責任在專項監(jiān)督這件具體事情上轉變?yōu)橐豁椕鞔_的憲法法律責任。既然是法律責任，就涉及到應不應當歸責，如何進行歸責，責任主體，責任的承擔方式等問題。

（1）專項工作的監(jiān)督應當進行歸責

從本質意義上講，對專項工作的監(jiān)督，是我國最高權力對由最高權力集中產生的行政權的監(jiān)督。專項工作的監(jiān)督，就是看行政機關的工作有沒有違法違憲的地方，有沒有不符合群眾基本利益的地方，如果有，那也要承擔相應的責任。在國外，議會對于行政權的監(jiān)督，終極目的是為了行政權的合法運行，但是也要通過法律責任的方式來保障公權力受約束。這一點，外國經常把議會對政府的監(jiān)督稱為“問責”就可見一斑。因此，在筆者看來，監(jiān)督法由于種種原因，沒有對于法律責任作出明確的規(guī)范，是很不明智的做法。

（2）專項工作的監(jiān)督的責任承擔主體

在我國的各個省份的地方法規(guī)中，也規(guī)定了責任追究。福建省在其第六十條籠統(tǒng)的規(guī)定“受監(jiān)督的國家機關或者工作人員有下列行為之一，由常委會按六十一條處理”[3]《福建省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》。；海南的歸責原則與福建類似在第五十二條規(guī)定“受監(jiān)督的國家機關、單位或者工作人員”[4]《海南省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》。；黑龍江則僅僅在第八十六條規(guī)定了“對有關工作機構進行專項檢查，或者質詢”[5]《黑龍江省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法。；湖北、青海規(guī)定“要求有關機關到會說明理由、書面檢查、及其他方式”[6]《湖北實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》、《青海實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》。；四川第一百零六條規(guī)定“追究被監(jiān)督國家機關責任的，應當同時追究其主要負責人和有關責任人員的責任”[7]《四川省〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉實施辦法》。；西藏工作評議條例則規(guī)定“依法提出對其主要負責人的詢問、質詢和撤職案”[8]《西藏自治區(qū)人民代表大會常務委員會專項工作評議條例》。；重慶規(guī)定的比較明確：“人大常委會負責本級人民政府及其所屬部門和派出機構、人民法院、人民檢察院，以及由本級人大常委會任命的國家機關工作人員的責任追究?！盵1]《重慶市實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉辦法》，另重慶市的法律責任章規(guī)定的比較仔細，除了區(qū)分了專項工作報告機關的責任和相關人員的責任外，還對于追責的程序進行了補充，需要罪責的法律形態(tài)?？梢哉f設置了法律責任章的省市，基本都規(guī)定了分別對工作機構和工作人員進行追責[2]西藏由于是工作評議條例，湖北青海法律責任并為詳細規(guī)定，只是有一條帶過。。對工作機關的的法律責任進行追究無可非議，但是如何理解對工作人員歸責。

上述省市籠統(tǒng)地把對人的責任的追究規(guī)定為“工作人員”，這是由于這幾個省都是采用的地方性法規(guī)的體例，《監(jiān)督法》所規(guī)定的其他監(jiān)督方式中，涉及到政府機關的其他工作人員。筆者認為在專項工作監(jiān)督中，如果是一個部門，那么“工作人員”指的是“部門負責人”；如果涉及的是幾個機關的監(jiān)督，除了各部門負責人或者還要加上分管的副職的領導。因為雖然我國監(jiān)督法并未對責任的追究做只言片語的規(guī)定，但是，我國的憲法第一百零五條規(guī)定“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制”和地方人大與地方政府組織法規(guī)定的行政機關的首長責任制。因此在我國的行政機關中，采取的是首長負責制的原則，首長要對于本部門的工作負責。因為任何行為和不行為只能是人的行為和不行為[3]〔奧〕凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，〔北京〕中國大百科全書出版社1995年版。，但是由于其身處的位置的特殊性，他也僅僅需要承擔公法上的責任。因此，他不會被罰款，不會被苛以刑罰。但是他的可能受到警告，要求做書面檢討，接受質詢，被撤職或者罷免的處罰。

監(jiān)督法雖然未規(guī)定法律責任的原則、主體、要件等，但是監(jiān)督法規(guī)定了質詢和撤職，如果以否定性評價為法律責任的本質屬性來看待這兩者，無疑質詢和撤職也包含著對當事人當事單位的否定性評價。而且，筆者尋遍全國人大常委會和全國人大所有的法律，找不到引起撤職案實體性的規(guī)范。因此，筆者認為撤職和質詢作為一種對于當事人和當事單位的否定性評價，可以與專項工作的監(jiān)督合并起來使用，兩者本身也存在邏輯上的聯(lián)系，即使從監(jiān)督法的體例上理解也是行得通的。另外，撤職作為監(jiān)督方式中最嚴厲的手段，如果沒有啟動要件的規(guī)定，無疑像沒有牙的老虎一樣，中看不中用。有一些地方在這兩者之間規(guī)定了聯(lián)系，如湖南漣源規(guī)定，如果常委會兩次否決政府專項工作報告，政府部門負責人將被勸辭職，不辭職將啟動質詢直至罷免案[4]蔡定劍：《各地人大“未通過”案例近年激增改變橡皮圖章形象》（http://china.nfdaily.cn/content/2009-10/12/content_5963685_2.htm）。，在實踐中起到了很好的監(jiān)督效果。

（3）追責條款設置應更具可操作性

明確了追責的必要性，以及責任承擔的主體，還需要知道相應的主體適用那些責任承擔方式，有沒有違反實體和違反程序的區(qū)別，行為和責任如何匹配，以及在什么條件下啟動。

對于專項工作機關的責任承擔方式可以有以下幾種：A給予通報批評；B責令作出書面檢查C責令限期整改。對于相關負責人，則可以A說明理由；B給予通報批評；C責令作出書面檢查；D決定撤銷職務；E向本級人民代表大會提出罷免案。

監(jiān)督法規(guī)定了一些確定的期限，地方法律法規(guī)也規(guī)定了很多期限。專項工作程序中還規(guī)定，專項工作報告機關要配合人大常委會組織的調研，負責人要到會報告和接受常委會組成人員的詢問等。如果實踐中違反這些強行性規(guī)定，需要負相應的法律責任。這一部分責任屬于程序性責任。而常委會對專項工作報告進行實體性審查并作出決議，屬于實體性的責任。

省市對于法律責任規(guī)定的很籠統(tǒng)，實踐中具體到那種行為應承擔何種責任還不是很明確，例如四川省的實施辦法中第一百零三條列舉了可歸責的行為共八種，第一百零四條列舉了責任承擔方式共八種[1]《四川省〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法〉實施辦法》。。具體那種行為對應那種責任承擔方式，并不明確，而且這兩條還兼收并濟的掌管著其他六種監(jiān)督方式的歸責。因此，要將行為和責任承擔方式結合起來。

首先，要區(qū)分程序法上的責任和實體法上的責任。對于上述違反監(jiān)督法和地方性法規(guī)的期限的規(guī)定，給予專項工作報告機關A通報批評的處罰，如果多次違反可以對該機關作出B責令作出書面檢查的處罰。如果負責人接受詢問態(tài)度有問題，遲到等，可以A要求交代理由；如果沒有到會報告和接受常委會組成人員的詢問，可以B給予通報批評處罰。

其次，追究專項工作報告機關的實體法上的責任要和其違反實體的事實結合起來，即常委會組成人員表決所表現(xiàn)出來的態(tài)度，也即上一節(jié)涉及的表決方式，不過在此需要做更多的補充。上文提到采用“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三種選票的方式分別對應著支持，審議意見，決議三種形式，三者的強度由無到重。審議意見由于通過表決也有法律效力，行政機關也要根據意見作出研究處理在規(guī)定的時間內向常委會作書面報告：決議就相當于C責令限期整改，《監(jiān)督法》對其規(guī)定是專項工作報告在規(guī)定的期限內，將執(zhí)行的情況向常務委員會報告。到此，第一次審議結束，并不需要對負責人進行歸責，因為專項工作的監(jiān)督還是以工作監(jiān)督為主，按照監(jiān)督法支持行政機關工作的精神，應當給予行政機關一些空間，但是不規(guī)則的階段也僅僅限于第一次表決而已。

最后，當常委會對專項工作機關遞交的執(zhí)行報告進行第二次滿意度表決時，就開始引發(fā)部門負責人責任的承擔。如果第二次滿意度表決不通過，人大應當啟動D撤銷職務的處罰。如果第二次滿意度表決是處在滿意和不滿意之間的50%-80%,那么常委會應當針對執(zhí)行情況，作出審議意見并可規(guī)定期限，對于責任人則可以給予C責令作出書面檢查的處罰。對于審議意見的研究處理書面報告，常委會也應當進行表決，表決的結果如果是不通過，常委會就作出對工作機關作出決議，而對于部門負責人可以處于C責令作出書面檢查的處罰。這樣設置的目的是因為權力機關的公信力如果允許連續(xù)兩次被挑戰(zhàn)，那么人大無疑就是個橡皮圖章，決議已經窮盡了對工作部門的追責方式，根據所有的行為都是人的行為的原則，第二次被否決，只能證明行政權對權力機關的藐視或者自己能力上的不夠。只有這樣，將程序規(guī)范，實體過程和責任的設置緊密聯(lián)接在一起，人大才可將對行政機關的工作支持，和對工作的監(jiān)督統(tǒng)一起來，而人大常委會對于政府專項工作的監(jiān)督才會具有“剛性”。