張雅萍

(陜西省寶雞市陳倉(cāng)區(qū)林業(yè)站， 陜西 寶雞 721300)

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寶雞市陳倉(cāng)區(qū)區(qū)域林業(yè)生態(tài)建設(shè)的法制對(duì)策

張雅萍

(陜西省寶雞市陳倉(cāng)區(qū)林業(yè)站， 陜西 寶雞 721300)

目前,我國(guó)林業(yè)發(fā)展正進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期,但是,從當(dāng)前的情況看,林業(yè)法制建設(shè)還不能適應(yīng)以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的要求,不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展的需要。在陳倉(cāng)區(qū)域如何早日實(shí)現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,需要全社會(huì)的關(guān)注和努力,需要全面實(shí)施“依法治林”的方針,必須運(yùn)用法制手段加以保障。

林業(yè)；生態(tài)建設(shè)；可持續(xù)發(fā)展；依法治林

寶雞市陳倉(cāng)區(qū)位于陜西關(guān)中平原西端，寶雞市東部，地處東經(jīng)106°18′22″～107°34′58″與北緯34°07′36″～34°44′38″之間(圖1)。東與岐山縣為鄰，西與甘肅省天水市麥積區(qū)、清水縣接壤，南與太白縣、鳳縣以秦嶺為界，北鄰鳳翔縣、隴縣、千陽(yáng)縣。西(安)寶(雞)公路穿境而過(guò)，境內(nèi)河流眾多，野生動(dòng)植物資源豐富。陳倉(cāng)區(qū)東西長(zhǎng)119.49 km，南北寬67.78 km，總面積2 580 km2,林地面積17.84萬(wàn)hm2，其中：有林地面積12.7萬(wàn)km2、占林地71.2%；森林覆蓋率49.28%，林木綠化率63.95%，活立木蓄積量605.83萬(wàn)m3。

1 寶雞市陳倉(cāng)區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)及可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀

1999年8月后，隨著國(guó)家退耕還林工程和天然林保護(hù)工程的全面啟動(dòng)，寶雞市陳倉(cāng)區(qū)及時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，全面停止了天然林商品性采伐，以生態(tài)建設(shè)為主題，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)優(yōu)先的原則，大力推進(jìn)科技興林，生態(tài)立區(qū)戰(zhàn)略。按照區(qū)情，以水源涵養(yǎng)、防治水土流失為前提，以天然林保護(hù)、退耕還林、日元貸款項(xiàng)目、野生動(dòng)植物保護(hù)及三北四期工程等林業(yè)重點(diǎn)工程為突破口，緊緊圍繞全省“一線兩帶”及建設(shè)“綠色寶雞”藍(lán)圖的“四市戰(zhàn)略”(工業(yè)強(qiáng)市、旅游名市、畜牧大市和生態(tài)園林城市)，建立了林業(yè)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系，林業(yè)科技服務(wù)體系和管理目標(biāo)責(zé)任體系，經(jīng)過(guò)幾年艱苦的努力，特別是封山禁牧措施的全面落實(shí)，森林資源得到有效保護(hù)，森林植被得到恢復(fù)性增長(zhǎng)，新的良性生態(tài)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)出強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭。

2007年9月開(kāi)始，陜西省在寶雞市的太白縣等10個(gè)縣區(qū)試點(diǎn)林改，2009年，寶雞市集體林權(quán)制度工作全面展開(kāi)，陳倉(cāng)區(qū)集體林權(quán)配套制度改革工作跨入一個(gè)新的歷史階段。通過(guò)天然林保護(hù)工程、退耕還林工程、日元貸款工程、德援項(xiàng)目、三北防護(hù)林工程和綠色寶雞工程等各項(xiàng)林業(yè)重點(diǎn)工程的實(shí)施，陳倉(cāng)區(qū)森林資源得到有效保護(hù)和休養(yǎng)生息，林業(yè)逐步走出“兩?！崩Ь?，生態(tài)環(huán)境和林業(yè)發(fā)生了明顯變化：(1)水土流失得到有效控制，生態(tài)效益不斷增加。(2)區(qū)域小氣候向良性發(fā)展，生態(tài)環(huán)境逐步改善。(3)農(nóng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)走上良性發(fā)展道路。(4)群眾觀念不斷更新，生產(chǎn)生活方式明顯轉(zhuǎn)變。(5)農(nóng)民收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，生活水平日益提高。

2 生態(tài)林業(yè)建設(shè)持續(xù)發(fā)展所面臨的問(wèn)題

伴隨國(guó)家林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)和林業(yè)項(xiàng)目投資的加大，陳倉(cāng)區(qū)人居環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，森林景觀逐步完善，人與社會(huì)、人與自然、人與野生動(dòng)物協(xié)調(diào)共處的和諧社會(huì)正在逐漸形成，森林資源的培育、管理、保護(hù)和利用等方面的政策法律制度也在逐步地完善。但林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)林業(yè)建設(shè)的要求尚有很大差距，林業(yè)生態(tài)建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展依舊面臨現(xiàn)實(shí)。

2.1 林業(yè)生態(tài)建設(shè)難以走出自身困境

2.1.1 森林資源總量不足,分布不均 目前陳倉(cāng)區(qū)人均森林面積0.219 hm2，人均森林蓄積9.724 m3。森林主要分布在渭河以南秦嶺北麓及西部山區(qū)，該區(qū)域植被豐富，森林覆蓋率較高，如潘家灣林場(chǎng)森林覆蓋率高達(dá)87.47%，而川原地區(qū)則森林偏少，部分鎮(zhèn)森林覆蓋率僅在2%左右，缺樹(shù)少綠現(xiàn)象依然存在。

2.1.2 林地質(zhì)量差,林分結(jié)構(gòu)不合理 近年來(lái)各項(xiàng)林業(yè)重點(diǎn)工程大力造林、封山育林、禁采或限采等措施，雖然使森林資源得到了初步恢復(fù)，幼齡林、中齡林面積有了較大幅度增長(zhǎng)，但是喬木林中，中幼齡林面積偏大，成熟林面積偏少，林分結(jié)構(gòu)不盡合理，生長(zhǎng)量不高，林分質(zhì)量較差，生產(chǎn)力偏低(有林地單位面積蓄積量?jī)H為45.6 m3·hm-2)，森林三大效益不能充分發(fā)揮，可利用森林資源不足等問(wèn)題仍然存在，以人工撫育、次生林改造為主的森林培育工作任務(wù)依然繁重。

2.2 林業(yè)政策法制建設(shè)滯后

2.2.1 林業(yè)發(fā)展的體制不順 林業(yè)生態(tài)建設(shè)及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展涉及多個(gè)領(lǐng)域,需要一個(gè)完整的綜合協(xié)調(diào)決策體系,由一個(gè)綜合部門(mén)牽頭、協(xié)調(diào)各部門(mén)的行動(dòng),從發(fā)展決策、發(fā)展規(guī)范、發(fā)展實(shí)施方案并進(jìn)行協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)森林資源、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)發(fā)展[6]。目前,從中央到地方雖已意識(shí)到這一問(wèn)題,但實(shí)施過(guò)程中情況復(fù)雜，困難重重。①各有關(guān)部門(mén)缺乏有效的協(xié)調(diào)關(guān)系,更談不上建立通暢的協(xié)作運(yùn)行機(jī)制;②部門(mén)和地方條塊分割使林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的宏觀決策往往缺乏綜合、長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮;③林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的行為主體責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不明確,作為市場(chǎng)主體的個(gè)人、企業(yè)在追求利益最大化的過(guò)程中,往往破壞了森林資源和生態(tài)環(huán)境,而政府管理部門(mén)往往為了短期經(jīng)濟(jì)效益和政績(jī)不惜犧牲林業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期投入和生態(tài)效益。

2.2.2 生態(tài)林業(yè)建設(shè)政策項(xiàng)目執(zhí)行落實(shí)不到位 建立健全林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是目前實(shí)施集體林權(quán)配套制度改革的一項(xiàng)重要工作[7]，《寶雞市陳倉(cāng)區(qū)林業(yè)產(chǎn)權(quán)管理信息服務(wù)中心項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃》(項(xiàng)目規(guī)劃總投資1 006.1萬(wàn)元。其中中央、省財(cái)政補(bǔ)助投資805萬(wàn)元，市、縣地方財(cái)政配套201.1萬(wàn)元)雖已通過(guò)相關(guān)專家評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)，但到目前項(xiàng)目建設(shè)資金上級(jí)尚未下?lián)?，以致?xiàng)目規(guī)劃建設(shè)工作陷入困境。現(xiàn)行退耕還林政策是由政府操作的政府行為,在政策執(zhí)行過(guò)程中,一方面由于缺乏有效的監(jiān)督制約,難免發(fā)生某些政府基層單位出于地方利益、個(gè)人利益,往往會(huì)發(fā)生基層政府工作人員與農(nóng)民合伙弄虛作假、欺騙上級(jí)的現(xiàn)象。另一方面,由于區(qū)內(nèi)缺乏林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展龍頭企業(yè)，加上自然條件和經(jīng)濟(jì)條件的限制,導(dǎo)致種植林木經(jīng)濟(jì)效率不高,成活率低，林產(chǎn)品銷售不暢等問(wèn)題，極大挫傷了群眾發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性。

2.2.3 林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度不完善 陳倉(cāng)區(qū)集體林權(quán)制度改革雖然取得了一定成績(jī)，但也存在許多問(wèn)題。一是個(gè)別地區(qū)存在無(wú)序轉(zhuǎn)讓、假招標(biāo)現(xiàn)象，低價(jià)出售集體山林，造成集體資產(chǎn)流失;二是個(gè)別地方未經(jīng)村民代表大會(huì)集體討論，少數(shù)人將山林低價(jià)出售,還有個(gè)別村民委員會(huì)未經(jīng)小組同意，擅自將小組的山林轉(zhuǎn)讓出售，導(dǎo)致村民不滿;三是個(gè)別地區(qū)林地轉(zhuǎn)讓未經(jīng)評(píng)估，程序不規(guī)范;四是林木采伐制度不配套，林權(quán)所有者收益權(quán)未落實(shí)，導(dǎo)致個(gè)別地方對(duì)林權(quán)制度改革積極性不高;五是個(gè)別村民存在短期行為，急功近利，重眼前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)?，F(xiàn)行的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度以集體林為例，經(jīng)調(diào)查陳倉(cāng)區(qū)現(xiàn)有集體林地面積8萬(wàn)hm2，2009年集體林權(quán)制度改革后，陳倉(cāng)區(qū)8.43萬(wàn)hm2林地確權(quán)到戶，集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)劃歸農(nóng)戶或社會(huì)自然人，這種林地所有權(quán)和使用權(quán)的分離看似適合林業(yè)發(fā)展和保護(hù)的需要,但事實(shí)并非完全如此。由于林地的經(jīng)營(yíng)者農(nóng)戶或社會(huì)自然人都是市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)人,他們經(jīng)營(yíng)森林資源需要支付成本,有權(quán)收回投資乃至獲利,這是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行正?；谋厝灰蟆５?經(jīng)營(yíng)者一方面可能擔(dān)心國(guó)家政策的變動(dòng)影響利益而挫傷經(jīng)營(yíng)的積極性,另一方面因林業(yè)經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)而急功近利,不愿從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮,過(guò)早過(guò)多采伐,甚至出現(xiàn)亂砍濫伐的違法犯罪現(xiàn)象。

2.2.4 森林資源資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)人才缺乏 森林資源資產(chǎn)評(píng)估是實(shí)現(xiàn)林權(quán)流轉(zhuǎn)和林權(quán)抵押貸款工作中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)[8]，按照《陜西省森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理實(shí)施細(xì)則》有關(guān)規(guī)定，“非國(guó)有森林資源資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目，凡在100萬(wàn)元以上(含100萬(wàn)元)的金融機(jī)構(gòu)抵押貸款項(xiàng)目，應(yīng)委托財(cái)政部門(mén)頒發(fā)的資產(chǎn)評(píng)估資格的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，并有2名(含2名)森林資源資產(chǎn)評(píng)估專家參加；評(píng)估咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的森林資源資產(chǎn)評(píng)估咨詢報(bào)告，須經(jīng)2名參加國(guó)家林業(yè)局與中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)共同組織的培訓(xùn)后取得相應(yīng)資質(zhì)的森林資源資產(chǎn)評(píng)估技術(shù)人員共同簽字方能有效?！蹦壳?，陳倉(cāng)區(qū)具有森林資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)人員僅有一人，一旦林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)全面展開(kāi)，很難適應(yīng)林權(quán)流轉(zhuǎn)中森林資源資產(chǎn)評(píng)估工作的實(shí)際需要。針對(duì)這一存在問(wèn)題，建議上級(jí)加大對(duì)縣區(qū)森林資源資產(chǎn)評(píng)估人員的培訓(xùn)，盡最大可能擴(kuò)大培訓(xùn)范圍，多出合格人才，為實(shí)施林改配套改革提供可靠的人力資源保障。

2.2.5 生態(tài)效益補(bǔ)償制度尚不完善 森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度是我國(guó)針對(duì)近幾年來(lái)我國(guó)生態(tài)環(huán)境日益惡化,林農(nóng)從事林業(yè)積極性下降等問(wèn)題而提出的,是國(guó)家對(duì)生態(tài)公益林的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者所進(jìn)行的一種經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償， 建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制是防止生態(tài)資源配置扭曲和低效率的必由之路[9]。它是我國(guó)政府為提高森林生態(tài)效益而制定的一項(xiàng)十分重要的有關(guān)森林資源保護(hù)的法律制度。但目前我國(guó)此方面的法律法規(guī)還存在著不足,《森林法》規(guī)定,“國(guó)家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金,用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理”,是建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的法律依據(jù)。2011年上級(jí)下達(dá)陳倉(cāng)區(qū)集體國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)效益補(bǔ)償金公益林面積1.29萬(wàn)hm2，補(bǔ)償金188.37萬(wàn)元。但由于陳倉(cāng)區(qū)集體林地面積大、生態(tài)區(qū)位復(fù)雜，群眾對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策的理解不到位，加之兌付工作程序復(fù)雜，區(qū)上尚未建立起一套完整的森林生態(tài)效益補(bǔ)償管理體制，森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作實(shí)施困難，建立區(qū)域森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度勢(shì)在必行。

2.2.6 相關(guān)法律不夠健全 當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了一些有關(guān)林業(yè)方面的法律，如新《刑法》《森林法》《水土保持法》《森林法實(shí)施細(xì)則》《森林防火條例》《森林病蟲(chóng)害防治條例》等,但是法律制度及其實(shí)施過(guò)程還不完善，導(dǎo)致了許多違法現(xiàn)象的發(fā)生，如執(zhí)法不嚴(yán)、處罰過(guò)輕等,難以有效遏制違法犯罪行為的發(fā)生。法制不完善，在一定程度上延緩了我國(guó)生態(tài)林業(yè)的建設(shè)進(jìn)度。一是進(jìn)入21世紀(jì)以后，林業(yè)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)嶄新的歷史時(shí)期，林業(yè)工作的指導(dǎo)思想和發(fā)展戰(zhàn)略已發(fā)生了巨大變化,需要對(duì)現(xiàn)行《森林法》第5條規(guī)定的“林業(yè)建設(shè)實(shí)行以營(yíng)林為基礎(chǔ),普遍護(hù)林,大力造林,采育結(jié)合,永續(xù)利用的方針”進(jìn)行修改；二是現(xiàn)行《森林法》規(guī)定的限額采伐制度和采伐許可證制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立,其弊端已日益明顯。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,市場(chǎng)主體對(duì)自己經(jīng)營(yíng)的林木應(yīng)當(dāng)享有完全的處分權(quán),而現(xiàn)行限額采伐制度和采伐許可證制度卻限制或剝奪了經(jīng)營(yíng)主體對(duì)自己經(jīng)營(yíng)林木的自由處置權(quán)利；三是《森林法》第18條“恢復(fù)森林植被,植樹(shù)造林面積不得少于因占有、征用林地而減少的森林植被面積”和第35條“采伐林木的單位或個(gè)人,必須按采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹(shù)種、期限完成更新造林任務(wù),更新造林面積和株數(shù)不得少于采伐的面積和株數(shù)”規(guī)定的不夠全面。因?yàn)檫@兩條規(guī)定僅考慮森林植被數(shù)量的恢復(fù),沒(méi)有考慮恢復(fù)性造林的質(zhì)量；四是新《刑法》對(duì)破壞森林資源的犯罪行為處罰偏輕,如對(duì)盜伐林木罪的最高處刑是七年以上有期徒刑,但對(duì)盜竊罪的最高處刑是十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑或死刑。

2.2.7 林業(yè)執(zhí)法力度亟待加強(qiáng) 加強(qiáng)森林資源管理，提高林業(yè)行政執(zhí)法水平是林業(yè)法制工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和任務(wù)。從某種意義上講，之所以出現(xiàn)亂砍濫伐林木、亂墾濫占林地、亂捕濫獵野生動(dòng)物等違法犯罪行為,而且屢禁不止,與有案不查、查而不判、以罰代刑、重罪輕判等執(zhí)法不嚴(yán)不無(wú)關(guān)系,急需執(zhí)法部門(mén)加大林業(yè)綜合執(zhí)法力度,嚴(yán)懲違法犯罪行為,維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。通常情況下，林業(yè)監(jiān)管執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行行政處罰時(shí)，只是對(duì)法律條文的大致羅列，而往往忽視了對(duì)具體款項(xiàng)的出示，這些就是適用性法律不夠準(zhǔn)確所致，也是林業(yè)法制觀念極度匱乏的表現(xiàn)。一般而言，林業(yè)執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有依據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行送達(dá)，這類問(wèn)題比較嚴(yán)重。及時(shí)送達(dá)程序沒(méi)有在行政類文件中逐一列出，很多林業(yè)執(zhí)法人員對(duì)于相關(guān)法律規(guī)定不清。

3 實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法制對(duì)策

實(shí)現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需要大力加強(qiáng)林業(yè)法制建設(shè),建立良好的法制環(huán)境,確保森林保護(hù)、造林綠化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)營(yíng)管理等林業(yè)工作穩(wěn)定、健康、快速的發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展理念已經(jīng)深入到社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，森林資源和林業(yè)發(fā)展的重要性和目前的嚴(yán)峻狀況，要求我們將可持續(xù)發(fā)展的理念深入到林業(yè)建設(shè)的制度、政策、法律等各個(gè)方面，構(gòu)建一套全新的可持續(xù)發(fā)展的法制體系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)森林資源的保護(hù)和林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 提高全民對(duì)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要性認(rèn)識(shí)

嚴(yán)格按照立法法和有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步完善林業(yè)立法的工作程序。加強(qiáng)立法項(xiàng)目的前期研究、論證，強(qiáng)化法制工作機(jī)構(gòu)的內(nèi)部綜合協(xié)調(diào)和審核職能，加強(qiáng)與其他部門(mén)的立法協(xié)調(diào)。各級(jí)政府和廣大群眾要充分認(rèn)識(shí)到實(shí)施林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)際價(jià)值,認(rèn)識(shí)到森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體,是保持生態(tài)平衡、維護(hù)生態(tài)環(huán)境的最重要物質(zhì)載體,在涵養(yǎng)水源、保持水土、保護(hù)物種、調(diào)節(jié)氣候、庇護(hù)農(nóng)田等方面發(fā)揮巨大的作用。通過(guò)加強(qiáng)森林資源管理,大力宣傳教育,提高全社會(huì)生態(tài)環(huán)境意識(shí),切實(shí)保護(hù)好現(xiàn)有森林資源,杜絕人為破壞,積極參與和支持國(guó)家林業(yè)生態(tài)建設(shè),實(shí)現(xiàn)林業(yè)的跨越式發(fā)展。各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)法制工作機(jī)構(gòu)和法治工作隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況明確專門(mén)法制工作機(jī)構(gòu)或者確定從事法治工作的專職人員，落實(shí)人員編制，充實(shí)和配備工作人員，保障工作經(jīng)費(fèi)，造就一支政治強(qiáng)、作風(fēng)正、業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高的林業(yè)法治工作隊(duì)伍，努力開(kāi)創(chuàng)依法治林新局面。

3.2 建立林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的新體制

培育、保護(hù)和發(fā)展好森林資源，是實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。一是要明確政府部門(mén)在林業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的職責(zé)。要合理界定政府部門(mén)在制定和執(zhí)行林業(yè)政策法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)解決本轄區(qū)的林業(yè)和生態(tài)建設(shè)問(wèn)題、檢查和監(jiān)督管理林業(yè)和環(huán)境建設(shè)工作等方面的職權(quán)和責(zé)任。二是要發(fā)揮政府在推進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主導(dǎo)地位。要充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控和組織協(xié)調(diào)職能,實(shí)現(xiàn)由單一的林業(yè)部門(mén)抓,轉(zhuǎn)變?yōu)樵谡慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由林業(yè)、土地、水利、環(huán)境等部門(mén)齊抓共管、共同努力的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略實(shí)施機(jī)制。三是要轉(zhuǎn)變林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略實(shí)施手段。由原來(lái)的主要靠行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑墒侄魏徒?jīng)濟(jì)手段為主,采用必要的行政手段。運(yùn)用科技手段,推行科教興林,發(fā)揮信息技術(shù)、生物技術(shù)、生態(tài)科學(xué)等現(xiàn)代高科技的優(yōu)勢(shì),提高森林生產(chǎn)力水平。

3.3 探索林業(yè)生態(tài)建設(shè)法制化管理模式

近年來(lái)，陳倉(cāng)區(qū)始終堅(jiān)持以《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《森林法實(shí)施條例》《退耕還林條例》等法律法規(guī)為武器，依法治林興林取得了顯著成效。為了克服林業(yè)生態(tài)工程政策落實(shí)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的弊端,可以通過(guò)行政政策法制化,激勵(lì)農(nóng)民植樹(shù)造林的積極性?？梢詤⒄諊?guó)外的一些做法,放權(quán)于社會(huì)中介組織,建立對(duì)政府、中介組織和農(nóng)民的法律制度約束機(jī)制,遏制政府與農(nóng)民因直接接觸產(chǎn)生的某些腐敗現(xiàn)象。

3.4 大膽試行林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度深度改革

開(kāi)展林業(yè)產(chǎn)權(quán)深度改革是充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面造林積極性,促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。要嚴(yán)格依法保護(hù)林權(quán)所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán),維護(hù)其合法權(quán)益。一是要進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家、集體和個(gè)人的林業(yè)產(chǎn)權(quán)。對(duì)權(quán)屬明確并已核發(fā)林權(quán)證的,要切實(shí)維護(hù)林權(quán)證的法律效力;對(duì)權(quán)屬不清或有爭(zhēng)議的,要抓緊明晰或調(diào)處,盡快核發(fā)權(quán)屬證明。二是要推動(dòng)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。針對(duì)不同性質(zhì)、不同形式的林業(yè)企業(yè),可以通過(guò)部分資產(chǎn)或全部資產(chǎn)的出售、租賃、兼并、拍賣(mài)、破產(chǎn),采取諸如獨(dú)資個(gè)體經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、托管經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)機(jī)制和經(jīng)營(yíng)方式,也可以改制為股份公司或有限責(zé)任公司,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。三是積極探索國(guó)有林權(quán)改革，在維持林地所有權(quán)屬國(guó)家的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步放活林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木經(jīng)營(yíng)權(quán)，使林地發(fā)揮更大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。

3.5 大力加強(qiáng)森林法制建設(shè)

依法治林是林業(yè)建設(shè)的一項(xiàng)基本方針,可為實(shí)現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供有力的法制保障,需要做好以下幾方面工作：一是要加快林業(yè)立法工作和法律修改完善工作。對(duì)現(xiàn)行《森林法》的第5條 “永續(xù)利用”的規(guī)定,用“林業(yè)可持續(xù)發(fā)展”的戰(zhàn)略方針取而代之。二是遵循林業(yè)保護(hù)的市場(chǎng)規(guī)則,修改現(xiàn)行《森林法》規(guī)定的限額采伐制度和采伐許可證制度。集體、個(gè)人所有的林木實(shí)行自主采伐制。三是參照國(guó)外有關(guān)禁止亂砍濫伐的規(guī)定,如砍1棵,罰種3棵,從注重生態(tài)效益的角度完善現(xiàn)行《森林法》的第18條和35條;修改現(xiàn)行《刑法》對(duì)盜伐林木罪的規(guī)定,使之與盜竊罪處罰相同;制定或修改有關(guān)天然林保護(hù)、濕地保護(hù)、林業(yè)建設(shè)資金使用管理、林業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)管、林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)等方面的法律法規(guī)。四是嚴(yán)厲打擊破壞森林資源的違法犯罪行為。各級(jí)政府、林業(yè)主管部門(mén)和公安、司法機(jī)關(guān)要加大對(duì)破壞森林資源違法犯罪活動(dòng)的打擊力度,依法、嚴(yán)格、及時(shí)查處涉林案件,認(rèn)真解決有案不查、查而不判、以罰代刑、重罪輕判等問(wèn)題,確保林業(yè)法律法規(guī)得到切實(shí)的執(zhí)行。

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The Legal Countermeasures for Improving the Regional Forestry Ecological Construction

ZHANG Ya-ping

(ChencangForestryStation,Baoji,Shaanxi721300)

China's forestry development is entering a critical period, forestry legal system construction in current situation, however, cannot meet the requirements of the ecological construction of forestry development strategy and cannot keep the pace with the market economic system reform and development. How to reach sustainable development of regional forestry, great attention should be paid by the whole society in efforts to fully implement the “l(fā)egal management” principle and use legal means to safeguard. In order to accomplish this historical mission, legislation and strict law enforcement should be strengthened to ensure the correct implementation of the law under the conditions of legal supervision and legal services.

Forestry; ecological construction; sustainable development; Law-based forestry governance

2015-07-18

張雅萍(1972-)，女，林業(yè)工程師，從事林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)、技術(shù)推廣、林業(yè)行政執(zhí)法、集體林權(quán)制度改革等工作。E-mail：cclygzz@163.com。

F307.2

A

1001-2117(2015)06-0063-05