程宣境

（山西省林權(quán)服務(wù)中心，山西太原 030012）

山西省政策性公益林保險(xiǎn)現(xiàn)狀分析及發(fā)展思路初探

程宣境

（山西省林權(quán)服務(wù)中心，山西太原 030012）

2014年，山西省政策性公益林保險(xiǎn)在全省范圍內(nèi)全面推開。介紹了山西省政策性公益林保險(xiǎn)當(dāng)前的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，分析了承保和理賠環(huán)節(jié)過程中存在的問題，并提出了相應(yīng)的建議和對策。

山西省；政策性；公益林；保險(xiǎn)；現(xiàn)狀；思路

自2013年9月國家財(cái)政部批準(zhǔn)山西省開展政策性森林保險(xiǎn)以來，2014年山西省政策性公益林保險(xiǎn)在全省范圍內(nèi)全面推開。該項(xiàng)工作的開展，有效化解了森林災(zāi)害損失，合理防范了林業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，對保護(hù)和調(diào)動(dòng)全社會(huì)發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性起到了促進(jìn)作用。本文通過對山西省政策性公益林保險(xiǎn)現(xiàn)狀、存在問題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)建議和對策。

1 山西省政策性公益林保險(xiǎn)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

1.1 全省森林災(zāi)害情況

近年來，山西省森林發(fā)生的災(zāi)害有森林火災(zāi)、病蟲害災(zāi)害、旱災(zāi)、霜凍等，主要以森林火災(zāi)、病蟲害災(zāi)害為主。

森林火災(zāi)：森林火災(zāi)是全省森林災(zāi)害的主要類型之一，每年均有不同程度發(fā)生。近5年來，國家、省氣象衛(wèi)星累計(jì)監(jiān)測到熱點(diǎn)2 143個(gè)，其中發(fā)生森林火災(zāi)147起次，過火面積12 646.44hm2，受害森林面積4 714.15hm2，損失林木蓄積45 866.99m3，未發(fā)生重大、特大森林火災(zāi)。每年平均發(fā)生火災(zāi)29.40起（次），過火面積2 529.30hm2，受害森林面積942.83hm2，平均受害率為0.092‰。

森林病蟲害：森林病蟲害是山西森林災(zāi)害的又一主要類型。近5年來全省共發(fā)生各種林業(yè)有害生物124.524萬hm2，其中輕度發(fā)生61.18萬hm2、中度發(fā)生14.54萬hm2、重度發(fā)生1.34萬hm2。林業(yè)有害生物成災(zāi)率平均控制在2.018‰，有效遏制了有害生物的蔓延危害。

1.2 山西省政策性公益林保險(xiǎn)的主要內(nèi)容

1.2.1 保險(xiǎn)標(biāo)的

生長和管理正常的生態(tài)公益林中的有林地、特種灌木林地、未成林造林地。

1.2.2 保險(xiǎn)責(zé)任

保險(xiǎn)責(zé)任為森林綜合保險(xiǎn)，在保險(xiǎn)期間內(nèi)，由于火災(zāi)、病蟲害、暴風(fēng)、暴雨、暴雪、洪水、泥石流、冰雹、霜凍等原因直接造成保險(xiǎn)林木流失、掩埋、主干折斷、倒伏死亡或損失的，保險(xiǎn)公司按照森林保險(xiǎn)合同的約定負(fù)責(zé)賠償。

1.2.3 保險(xiǎn)期限

自然年一年。

1.2.4 保險(xiǎn)金額

根據(jù)林木再植成本確定，生態(tài)公益林每公頃平均900元。

1.2.5 保險(xiǎn)費(fèi)率

保險(xiǎn)費(fèi)率為3.0‰。

1.2.6 保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)

山西省政策性森林保險(xiǎn)選擇具有承辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資質(zhì)和能力、省市縣機(jī)構(gòu)及網(wǎng)絡(luò)健全的中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司山西省分公司和中國人壽財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司山西省分公司承辦。

1.2.7 投保主體

省國有林場和市直、縣直林場的投保，由林場與保險(xiǎn)公司簽訂森林保險(xiǎn)合同；已確權(quán)的其他林業(yè)經(jīng)營單位、造林大戶、農(nóng)村林業(yè)專業(yè)合作組織、農(nóng)戶等林權(quán)人，以縣（市、區(qū)）為單位統(tǒng)保，由縣（市、區(qū)）林業(yè)行政主管部門統(tǒng)一與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同。

1.2.8 保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼比例

①國有林場：省級林場，中央財(cái)政補(bǔ)貼50%、省財(cái)政補(bǔ)貼50%；②市級林場，中央財(cái)政補(bǔ)貼50%、省財(cái)政補(bǔ)貼30%、市財(cái)政補(bǔ)貼20%；③縣級林場，中央財(cái)政補(bǔ)貼50%，省財(cái)政補(bǔ)貼30%，市縣財(cái)政各補(bǔ)貼10%。④其他生態(tài)公益林：中央財(cái)政補(bǔ)貼50%、省財(cái)政補(bǔ)貼30%、市縣各補(bǔ)貼10%。

1.3 全省政策性公益林保險(xiǎn)開展情況

2014年，全省11個(gè)市的110個(gè)縣和省直林局啟動(dòng)實(shí)施了這項(xiàng)工作，投保面積370.60萬hm2，其中市縣兩級投保273.76萬hm2、省直林局投保96.84萬hm2；保險(xiǎn)金額333.50億元；當(dāng)年理賠資金137萬元。2015年上半年，全省有11個(gè)市的100個(gè)縣（市、區(qū)）、7個(gè)市級林場和7個(gè)省直林局續(xù)保，續(xù)保面積328.47萬hm2，其中市縣兩級續(xù)保250.47萬hm2，省直林局續(xù)保78萬hm2。目前，全省在保生態(tài)公益林面積維持在366.67萬hm2左右。承保公司共接到報(bào)案131起，其中已決案件21起，賠償資金393萬元，分別是2014年全年的2.10倍和2.86倍；未決案件96起，初步估損金額達(dá)3 200萬元以上。

1.4 全省政策性公益林保險(xiǎn)主要特點(diǎn)

1.4.1 堅(jiān)持“低保費(fèi)、廣覆蓋、保成本”的經(jīng)營原則

確定森林保險(xiǎn)保費(fèi)金額和費(fèi)率既要考慮到各級政府的繳費(fèi)能力和保障需求，又要考慮到保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)防范和穩(wěn)健經(jīng)營。保險(xiǎn)金額原則上為林木損失后的再植成本，包括郁閉前的整地、苗木、栽植、施肥、管護(hù)、撫育等費(fèi)用。為調(diào)動(dòng)林農(nóng)和保險(xiǎn)兩方面的積極性，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，采取“廣覆蓋、低保額、低保費(fèi)、保成本”的原則，以確保災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)為目標(biāo)，每公頃保險(xiǎn)金額按保險(xiǎn)林木的再植成本定為900元。保險(xiǎn)費(fèi)率不高于3.0‰，即每畝保費(fèi)不高于1.80元。

1.4.2 惠農(nóng)政策突出，農(nóng)戶保費(fèi)“零”承擔(dān)

從全國來看，各省的政策性公益林保險(xiǎn)保費(fèi)均由各級政府承擔(dān)，林農(nóng)不承擔(dān)任何費(fèi)用。山西也將政策性公益林保險(xiǎn)作為十大惠農(nóng)政策之一，在中央財(cái)政承擔(dān)50%的基礎(chǔ)上，省、市、縣各級財(cái)政分別承擔(dān)30%、10%、10%。這種由財(cái)政補(bǔ)貼、政府買單的森林保險(xiǎn)，既是對林業(yè)工作的高度重視，也是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，讓改革的紅利惠及廣大農(nóng)民和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，有利于激發(fā)他們投身林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的積極性，在經(jīng)營林業(yè)中增加收入。

1.4.3 采取統(tǒng)保統(tǒng)賠的保險(xiǎn)經(jīng)營模式

自2014年以來，山西省連續(xù)兩年采取統(tǒng)保統(tǒng)賠的保險(xiǎn)經(jīng)營模式，即在承保環(huán)節(jié)省直林局（場）或縣級林業(yè)行政主管部門統(tǒng)一和保險(xiǎn)公司簽單，在理賠環(huán)節(jié)將理賠資金先統(tǒng)賠到林業(yè)部門。這種模式的優(yōu)勢在于，節(jié)省承保和理賠程序，降低承保和理賠成本，縮短承保和理賠時(shí)間，大大提高了保險(xiǎn)運(yùn)營效率。這種模式的劣勢在于，容易忽略承保和理賠環(huán)節(jié)對林農(nóng)（被保險(xiǎn)人）的信息和林地情況的確認(rèn)，從而導(dǎo)致侵害被保險(xiǎn)人的權(quán)益。

2 政策性公益林保險(xiǎn)存在的問題

2.1 統(tǒng)保統(tǒng)賠的經(jīng)營模式與相關(guān)保險(xiǎn)法規(guī)相矛盾

目前，山西省政策性公益林保險(xiǎn)在承保環(huán)節(jié)采取以縣（市、區(qū)）為單位統(tǒng)保，由縣級林業(yè)行政主管部門代替農(nóng)戶和保險(xiǎn)公司統(tǒng)一簽單，在理賠環(huán)節(jié)則采取將理賠資金首先統(tǒng)一撥付至縣級林業(yè)部門，而后再視林農(nóng)恢復(fù)植被情況決定理賠資金的走向。而《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第十四條和第十五條分別規(guī)定：“保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在與被保險(xiǎn)人達(dá)成賠償協(xié)議后10日內(nèi)，將應(yīng)賠償?shù)谋ｋU(xiǎn)金支付給被保險(xiǎn)人；任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)履行賠償保險(xiǎn)金的義務(wù)，不得限制被保險(xiǎn)人取得保險(xiǎn)金的權(quán)利”。森林資源的分布特點(diǎn)和林權(quán)確權(quán)發(fā)證工作的不完善，決定了承保環(huán)節(jié)采取統(tǒng)保的方法能將承保成本降到最低，而理賠資金的使用性質(zhì)決定了該資金如果直接支付給農(nóng)戶，可能會(huì)導(dǎo)致因資金缺乏監(jiān)管而造成植被無法恢復(fù)的結(jié)果。但《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》又規(guī)定理賠資金必須到戶，這就形成了森林保險(xiǎn)現(xiàn)狀和現(xiàn)行保險(xiǎn)法規(guī)之間的矛盾。

2.2 承保份額均等，缺乏有序競爭

2013年12月，山西省財(cái)政廳、林業(yè)廳和山西保監(jiān)局聯(lián)合印發(fā)了《山西省森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)實(shí)施方案》（晉財(cái)金〔2013〕78號）（以下簡稱《方案》），該《方案》將承保份額按照全省115個(gè)縣、9個(gè)省直林局一分為二，兩個(gè)承保機(jī)構(gòu)大致均等地分配了承保份額。2014年是山西省森林保險(xiǎn)全面推開的第二年，也是理賠案件逐步增多的一年。由于理賠案件的增多，一些縣級林業(yè)部門（投保人）對《方案》指定的承保機(jī)構(gòu)的承保服務(wù)和理賠服務(wù)質(zhì)量不滿意，但由于承保機(jī)構(gòu)被指定，無法再選擇其他承保機(jī)構(gòu)，使森林保險(xiǎn)工作在整體上缺乏競爭和活力。宏觀上，全省具有經(jīng)營森林保險(xiǎn)資質(zhì)的保險(xiǎn)公司有14家，但《方案》中只指定這兩家保險(xiǎn)公司，在一定程度上影響了有序競爭，阻礙了森林保險(xiǎn)的健康發(fā)展。

2.3 保險(xiǎn)金額偏低，無法滿足植被恢復(fù)需要

山西省政策性公益林保險(xiǎn)所規(guī)定的保額為每公頃900元，且只能專項(xiàng)用于植被恢復(fù)。從森林保險(xiǎn)工作運(yùn)行近兩年的情況來看，每公頃900元植被恢復(fù)費(fèi)，幾乎不可能完成植被恢復(fù)任務(wù)。近幾年來，除了部分苗木（如油松、側(cè)柏）由于受到市場規(guī)律的影響價(jià)格偏低之外，其余造林成本逐年攀升，尤其是造林人工費(fèi)用，多數(shù)地區(qū)都不低于每畝150元。此外，森林遭受災(zāi)害后需要清理林地的，費(fèi)用不應(yīng)低于每畝450元，尤其在一些交通條件差、林分散亂的劣質(zhì)立地條件下，造林難度加大，更是無法完成植被恢復(fù)。2.4保險(xiǎn)標(biāo)的和保險(xiǎn)責(zé)任范圍有限，不能有效抵御林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

山西省政策性公益林保險(xiǎn)所規(guī)定的保險(xiǎn)標(biāo)的范圍只包括生長和管理正常的生態(tài)公益林中的有林地、特種灌木林地、未成林造林地。而在森林保險(xiǎn)工作實(shí)踐中，其他林地類型中的林木也亟需參保，比如新造林地，每年全省有30萬hm2的新造林任務(wù)，大量的新造林地尤其是在距離人們生活較近的區(qū)域的新造林地，非常容易發(fā)生各類森林災(zāi)害。同時(shí)，相應(yīng)的保險(xiǎn)責(zé)任雖然是綜合險(xiǎn)，但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，《方案》中規(guī)定的險(xiǎn)種也不盡完善，一些諸如旱災(zāi)、鼠（兔）害等森林災(zāi)害未納入其中，造成了每年為數(shù)不少的森林受災(zāi)而無法得到賠償。

3 對策和建議

3.1 進(jìn)一步完善林權(quán)確權(quán)發(fā)證，加大災(zāi)后植被恢復(fù)宣傳，逐步使森林保險(xiǎn)承保理賠直接到戶

森林保險(xiǎn)是集體林權(quán)制度改革之后的一項(xiàng)重要的配套措施，也是全省乃至全國的一項(xiàng)重大政府惠農(nóng)政策，其目的就在于幫助林農(nóng)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)，營造良好的林業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)環(huán)境。從這個(gè)意義上講，承保和理賠環(huán)節(jié)到戶是大勢所趨，也只有到戶，才能真正將國家的惠農(nóng)政策落到實(shí)處。林權(quán)發(fā)證工作要逐步完善，讓林農(nóng)明確自己的林權(quán)是開展好森林保險(xiǎn)的前提，同時(shí)要對林農(nóng)加大森林保險(xiǎn)尤其是災(zāi)后植被恢復(fù)重要性的宣傳，努力增強(qiáng)林農(nóng)自覺維護(hù)生態(tài)安全的意識，確保理賠資金?？顚Ｓ?。

3.2 擴(kuò)大承保機(jī)構(gòu)范圍，引入競爭機(jī)制，形成動(dòng)態(tài)管理

隨著森林保險(xiǎn)的深入開展，今后要允許更多有資質(zhì)的保險(xiǎn)公司參與到這項(xiàng)工作中來，必要的時(shí)候可以采取招投標(biāo)的辦法來選擇承保機(jī)構(gòu)。山西保監(jiān)局和省林業(yè)行政主管部門要聯(lián)合建立森林保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)年度考核機(jī)制，廣泛參考廣大林農(nóng)對承保機(jī)構(gòu)的服務(wù)滿意程度，依據(jù)市、縣兩級林業(yè)部門的考核意見，根據(jù)考核結(jié)果合理調(diào)配承保機(jī)構(gòu)承保市場份額，通過有序競爭促進(jìn)森林保險(xiǎn)工作的健康發(fā)展。

3.3 在保費(fèi)不變的前提下，適當(dāng)降低費(fèi)率，提高保額

任何一家保險(xiǎn)公司在承擔(dān)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)以該保險(xiǎn)產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)為主，同時(shí)要把社會(huì)責(zé)任放在首位，企業(yè)利潤次之。從2014年山西省政策性公益林保險(xiǎn)運(yùn)行情況來看，人保財(cái)險(xiǎn)和國壽財(cái)險(xiǎn)兩家保險(xiǎn)公司全年保費(fèi)收入為1.0006億元，而實(shí)際理賠金額只有137萬元左右，賠付率僅為1.24%，利潤率至少在90%以上。鑒于此，將費(fèi)率適當(dāng)降至2.0‰、保額提高至每公頃1 350元，既能緩解植被恢復(fù)成本緊張的局面，又能充分彰顯保險(xiǎn)公司在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任方面的責(zé)任心。

3.4 擴(kuò)大保險(xiǎn)標(biāo)的和保險(xiǎn)責(zé)任范圍

建議盡快修改2013年印發(fā)的《山西省森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)實(shí)施方案》，擴(kuò)大該方案中關(guān)于保險(xiǎn)標(biāo)的和保險(xiǎn)責(zé)任的描述范圍，將新造林地納入保險(xiǎn)標(biāo)的，將旱災(zāi)、鼠兔危害納入保險(xiǎn)責(zé)任。

4 結(jié)語

隨著集體林權(quán)制度改革的逐步深入，不斷完善政策性公益林保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為一項(xiàng)重大的社會(huì)責(zé)任。山西省的政策性公益林保險(xiǎn)目前尚處于起步階段，今后要緊緊圍繞生態(tài)安全這個(gè)核心，以保障林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為己任，以保護(hù)森林資源為目的，加強(qiáng)部門之間的密切配合，進(jìn)一步規(guī)范承保理賠運(yùn)行環(huán)節(jié)，全面提高森林保險(xiǎn)服務(wù)水平，在探索中完善，在完善中推進(jìn)，為全省建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展做出新的更大的貢獻(xiàn)。

F840.66

B

1005-4707（2015）05-004-03

10.3969/j.issn.1005-4707.2015.10.001

程宣境（1981-），男，2003年山西農(nóng)業(yè)大學(xué)畢業(yè)，現(xiàn)任山西省林權(quán)服務(wù)中心工程師。

2015-08-25；

2015-09-10。