孫雨生

從17個(gè)中央1號文件看國家農(nóng)機(jī)化政策的變遷

孫雨生

1982年-1986年、2004年-2015年，中央出臺了17個(gè)以“三農(nóng)”為主題的1號文件，對農(nóng)機(jī)化年年都有新提法、新要求。通過學(xué)習(xí)這些文件，可以梳理國家農(nóng)機(jī)化政策變遷歷程，總結(jié)農(nóng)機(jī)化發(fā)展規(guī)律，發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)的“短板”和下一步努力的方向。

一、對農(nóng)民個(gè)人購置農(nóng)機(jī)的態(tài)度，經(jīng)歷了從禁止到允許再到給予補(bǔ)貼的過程。1983年2004年是兩個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)。1983年之前，農(nóng)機(jī)歸農(nóng)村集體所有，不允許農(nóng)民個(gè)人購買。1983年1號文件打破這一禁區(qū)，規(guī)定“農(nóng)民個(gè)人或聯(lián)戶購置農(nóng)副產(chǎn)品加工機(jī)具、小型拖拉機(jī)和小型機(jī)動(dòng)船，從事生產(chǎn)和運(yùn)輸，對發(fā)展農(nóng)村商品生產(chǎn)，活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是有利的，應(yīng)當(dāng)允許；大中型拖拉機(jī)和汽車，在現(xiàn)階段原則上也不必禁止私人購置?！贝撕?，農(nóng)民個(gè)人可以自費(fèi)購買和擁有農(nóng)業(yè)機(jī)械，開啟了農(nóng)機(jī)主要由國家和集體投資轉(zhuǎn)向主要由農(nóng)民投資的歷史進(jìn)程，但是國家對購機(jī)農(nóng)民給予補(bǔ)貼是自2004年才開始的。2004年注定是中國農(nóng)機(jī)化發(fā)展史上具有里程碑意義的一年。這一年發(fā)生了兩件大事，一件是中央1號文件規(guī)定“提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，對農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)場職工、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機(jī)服務(wù)組織購置和更新大型農(nóng)機(jī)具給予一定補(bǔ)貼”，首開了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策實(shí)施的先河；另一件是《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》由全國人大常委會(huì)公布實(shí)施，開創(chuàng)了農(nóng)機(jī)化依法促進(jìn)的新局面，迎來了農(nóng)機(jī)化發(fā)展的黃金時(shí)代。2003年以前全國農(nóng)機(jī)化綜合水平年均增幅只有0.5個(gè)百分點(diǎn)左右?！笆晃濉逼陂g，全國農(nóng)機(jī)化綜合水平年均增幅超過3個(gè)百分點(diǎn)，“十二五”仍然保持了年均2個(gè)多百分點(diǎn)的快速增長勢頭。

二、對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼，經(jīng)歷了重視程度不斷提高、實(shí)施力度不斷加大的過程。一是在對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策功能的認(rèn)識上，由單一的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)轉(zhuǎn)向了利工利農(nóng)。2008年1號文件明確提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的迫切需要，也為振興農(nóng)機(jī)工業(yè)提供了重要機(jī)遇?！贝饲?，一直是把農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼與提高農(nóng)機(jī)化水平聯(lián)系在一起的。此后，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策就被賦予了“一手托兩家”的責(zé)任和使命。2009年1號文件提出“大規(guī)模增加農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼……帶動(dòng)農(nóng)機(jī)普及應(yīng)用和農(nóng)機(jī)工業(yè)發(fā)展?！睂?shí)踐證明，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策在拉動(dòng)農(nóng)機(jī)化發(fā)展、惠及億萬農(nóng)民的同時(shí)，有力帶動(dòng)了農(nóng)機(jī)工業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。2012年規(guī)模以上農(nóng)機(jī)工業(yè)產(chǎn)值達(dá)3382億元，我國一躍成為世界農(nóng)機(jī)制造第一大國。二是在補(bǔ)貼范圍上，實(shí)施地區(qū)由部分轉(zhuǎn)向全覆蓋，機(jī)具種類不斷增多。2004年農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼僅在16個(gè)省66個(gè)縣實(shí)施。2007年1號文件提出“擴(kuò)大農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼規(guī)模、補(bǔ)貼機(jī)型和范圍?！?008年實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。2009年1號文件進(jìn)一步提出“大規(guī)模增加農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，將先進(jìn)適用、技術(shù)成熟、安全可靠、節(jié)能環(huán)保、服務(wù)到位的農(nóng)機(jī)具納入補(bǔ)貼目錄，補(bǔ)貼范圍覆蓋全國所有農(nóng)牧業(yè)縣（場）。”2010年1號文件提出“進(jìn)一步增加農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，擴(kuò)大補(bǔ)貼種類，把牧業(yè)、林業(yè)和抗旱、節(jié)水機(jī)械設(shè)備納入補(bǔ)貼范圍。”2011年1號文件提出“大力發(fā)展節(jié)水灌溉……擴(kuò)大節(jié)水、抗旱設(shè)備補(bǔ)貼范圍?！?012年1號文件提出“擴(kuò)大農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼規(guī)模和范圍”“大力推廣高效節(jié)水灌溉新技術(shù)、新設(shè)備，擴(kuò)大設(shè)備購置補(bǔ)貼范圍”。三是在補(bǔ)貼資金規(guī)模上，逐年大幅增加。2004年以后中央1號文件涉及農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼時(shí)一般是用“擴(kuò)大”“增加”“大規(guī)模增加”“進(jìn)一步增加”等詞。2004年中央財(cái)政農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金僅為7000萬元，2005年增至 3億元，2006年6億元，2007年20億元，2008年40億元，比2007年翻一番。2009年中央1號文件提出“大規(guī)模增加農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼”，這一年中央農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金達(dá)到130億元，比2008年增加90億元。2010年、2011年分別達(dá)到155億元、175億元，2012年首次突破200億元，達(dá)到215億元。2013年、2014年中央農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金繼續(xù)增加，分別達(dá)到217.5億元、237.5億元。

三、對重點(diǎn)發(fā)展的農(nóng)機(jī)種類，經(jīng)歷了從小型機(jī)械到大型機(jī)械再到統(tǒng)籌發(fā)展大中小各型機(jī)械的過程。1982年1號文件提出“有選擇地推廣適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械”。1983年1號文件提出“農(nóng)民個(gè)人或聯(lián)戶購置農(nóng)副產(chǎn)品加工機(jī)具、小型拖拉機(jī)和小型機(jī)動(dòng)船，從事生產(chǎn)和運(yùn)輸，對發(fā)展農(nóng)村商品生產(chǎn)，活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是有利的，應(yīng)當(dāng)允許；大中型拖拉機(jī)和汽車，在現(xiàn)階段原則上也不必禁止私人購置。”“當(dāng)前應(yīng)著重發(fā)展小型、多用、質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉的農(nóng)業(yè)機(jī)械”。對大中型和小型機(jī)械的態(tài)度有細(xì)微差別，對小型機(jī)械“應(yīng)當(dāng)允許”“著重發(fā)展”，而對大中型“也不必禁止”。到了2004年，發(fā)展重點(diǎn)和導(dǎo)向發(fā)生了變化。2004年1號文件提出“提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，對農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)場職工、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機(jī)服務(wù)組織購置和更新大型農(nóng)機(jī)具給予一定補(bǔ)貼。”重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大型農(nóng)機(jī)具。此后一直到2007年，發(fā)展的重點(diǎn)仍然是大中型機(jī)械。到了2008年，發(fā)生了一些變化。2008年1號文件提出“穩(wěn)步發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)機(jī)械化。加強(qiáng)先進(jìn)適用、生產(chǎn)急需農(nóng)業(yè)機(jī)械的研發(fā)，重點(diǎn)在糧食主產(chǎn)區(qū)、南方丘陵區(qū)和血吸蟲疫區(qū)加快推廣應(yīng)用?！苯?jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)機(jī)械、南方丘陵區(qū)這兩個(gè)點(diǎn)指向的主要都是小型機(jī)械，意味著在重點(diǎn)發(fā)展適用于平原地區(qū)、糧食生產(chǎn)的大中型機(jī)械同時(shí)，也開始注重適用于丘陵山區(qū)、經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)的小型機(jī)械了。此后，2009 年1號文件“加快研發(fā)適合丘陵山區(qū)使用的輕便農(nóng)業(yè)機(jī)械和適合大面積作業(yè)的大型農(nóng)業(yè)機(jī)械”，2010年1號文件“把牧業(yè)、林業(yè)和抗旱、節(jié)水機(jī)械設(shè)備納入補(bǔ)貼范圍”，2011年1號文件“大力發(fā)展節(jié)水灌溉，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等技術(shù)”，2012年1號文件“大力推廣高效節(jié)水灌溉新技術(shù)、新設(shè)備，擴(kuò)大設(shè)備購置補(bǔ)貼范圍和貸款貼息規(guī)模，完善節(jié)水灌溉設(shè)備稅收優(yōu)惠政策”“加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)裝備與技術(shù)示范基地建設(shè)”“大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖等機(jī)械裝備”，都體現(xiàn)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展大中小各型機(jī)械的思路。一方面國家財(cái)力有了較大提高，可以兼顧支持大中小型機(jī)械發(fā)展，另一方面，統(tǒng)籌發(fā)展各型機(jī)械也是農(nóng)機(jī)化發(fā)展到一定階段，平原地區(qū)和糧食生產(chǎn)機(jī)械化基本解決之后，進(jìn)一步全面協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要。

四、對農(nóng)機(jī)化發(fā)展扶持政策，經(jīng)歷了從無到有、從少到多、從弱到強(qiáng)的過程。1982年到1986年5 個(gè)1號文件都沒有提及農(nóng)機(jī)化發(fā)展扶持政策。2004 年1號文件提出了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新補(bǔ)貼兩項(xiàng)扶持政策，實(shí)現(xiàn)了扶持政策從無到有的突破。農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策自2004年開始一直實(shí)施至今，扶持力度不斷加強(qiáng)。農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新補(bǔ)貼政策自2004年提出，到2012年才得以落地，開始在11個(gè)省市啟動(dòng)試點(diǎn)，2013年試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。在2004年農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策基礎(chǔ)上，2008年1號文件提出多項(xiàng)扶持政策，“完善農(nóng)業(yè)機(jī)械化稅費(fèi)優(yōu)惠政策，對農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)實(shí)行減免稅，對從事田間作業(yè)的拖拉機(jī)免征養(yǎng)路費(fèi)，繼續(xù)落實(shí)農(nóng)機(jī)跨區(qū)作業(yè)免費(fèi)通行政策。繼續(xù)實(shí)施保護(hù)性耕作項(xiàng)目。扶持發(fā)展農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作社和農(nóng)機(jī)專業(yè)服務(wù)公司。”2009年1號文件提出“依法開展權(quán)屬清晰、風(fēng)險(xiǎn)可控的大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、四荒地使用權(quán)等抵押貸款”“開展鼓勵(lì)農(nóng)民增施有機(jī)肥、種植綠肥、秸稈還田獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)。大力開展保護(hù)性耕作，加快實(shí)施旱作農(nóng)業(yè)示范工程”“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。啟動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化推進(jìn)工程，重點(diǎn)加強(qiáng)示范基地、機(jī)耕道建設(shè)，提高農(nóng)機(jī)推廣服務(wù)和安全監(jiān)理能力”“實(shí)行重點(diǎn)環(huán)節(jié)農(nóng)機(jī)作業(yè)補(bǔ)貼試點(diǎn)。對農(nóng)機(jī)大戶、種糧大戶和農(nóng)機(jī)服務(wù)組織購置大中型農(nóng)機(jī)具，給予信貸支持。完善農(nóng)用燃油供應(yīng)保障機(jī)制，建立高能耗農(nóng)業(yè)機(jī)械更新報(bào)廢經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度”。這一年，保護(hù)性耕作政策落地，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《保護(hù)性耕作工程建設(shè)規(guī)劃（2009-2015）》，啟動(dòng)建設(shè)600個(gè)保護(hù)性耕作工程區(qū)。2010年1號文件提出“支持農(nóng)田排灌、土地整治、土壤改良、機(jī)耕道路和農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)”“支持秸稈還田、水稻育插秧等農(nóng)機(jī)作業(yè)?！?012年1號文件提出“完善節(jié)水灌溉設(shè)備稅收優(yōu)惠政策”“加大信貸支持力度，鼓勵(lì)種養(yǎng)大戶、農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作社購置大中型農(nóng)機(jī)具。落實(shí)支持農(nóng)機(jī)化發(fā)展的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，推動(dòng)農(nóng)機(jī)服務(wù)市場化和產(chǎn)業(yè)化”“扶持產(chǎn)地農(nóng)產(chǎn)品收集、加工、包裝、貯存等配套設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)對農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)初加工和貯藏設(shè)施予以補(bǔ)助”。2013年1號文件提出“推進(jìn)農(nóng)機(jī)以舊換新試點(diǎn)”“開展農(nóng)作物制種、漁業(yè)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)房保險(xiǎn)和重點(diǎn)國有林區(qū)森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)”。在全國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入增速下降的情況下，2015年1號文件提出“繼續(xù)實(shí)施農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等政策”，并要求“完善農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策，向主產(chǎn)區(qū)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，擴(kuò)大節(jié)水灌溉設(shè)備購置補(bǔ)貼范圍”，同時(shí)提出“實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重大技術(shù)措施推廣補(bǔ)助政策”，這樣就為實(shí)施農(nóng)機(jī)深松整地等作業(yè)補(bǔ)助政策留下了操作空間，并首次提出“開展大型農(nóng)機(jī)具融資租賃試點(diǎn)”，為農(nóng)民購置采棉機(jī)等大型農(nóng)機(jī)具提供了可行途徑。

五、日益重視農(nóng)機(jī)化機(jī)具技術(shù)研發(fā)。1983年中央1號文件提出“應(yīng)重新研究和擬定在我國不同地區(qū)實(shí)行機(jī)械化的方案”，首次提出要加強(qiáng)農(nóng)機(jī)化發(fā)展區(qū)域規(guī)劃和思路創(chuàng)新。2007年1號文件提出“加快農(nóng)機(jī)行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整”。此后多個(gè)1號文件對農(nóng)機(jī)化機(jī)具技術(shù)創(chuàng)新給予了著重強(qiáng)調(diào)。2008 年1號文件提出“加強(qiáng)先進(jìn)適用、生產(chǎn)急需農(nóng)業(yè)機(jī)械的研發(fā)”。2009年1號文件提出“加快研發(fā)適合丘陵山區(qū)使用的輕便農(nóng)業(yè)機(jī)械和適合大面積作業(yè)的大型農(nóng)業(yè)機(jī)械。支持農(nóng)機(jī)工業(yè)技術(shù)改造，提高農(nóng)機(jī)產(chǎn)品適用性和耐用性”。2012年1號文件提出“著力解決水稻機(jī)插和玉米、油菜、甘蔗、棉花機(jī)收等突出難題”“加強(qiáng)農(nóng)機(jī)關(guān)鍵零部件和重點(diǎn)產(chǎn)品研發(fā)，支持農(nóng)機(jī)工業(yè)技術(shù)改造”。2013年1號文件提出“加快糧棉油糖等農(nóng)機(jī)裝備、高效安全肥料農(nóng)藥獸藥研發(fā)”。2014年1號文件提出“加快發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化。培育推廣一批高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗逆、適應(yīng)機(jī)械化生產(chǎn)的突破性新品種。加快推進(jìn)大田作物生產(chǎn)全程機(jī)械化，主攻機(jī)插秧、機(jī)采棉、甘蔗機(jī)收等薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)作物品種、栽培技術(shù)和機(jī)械裝備的集成配套”“分區(qū)域規(guī)?；七M(jìn)高效節(jié)水灌溉行動(dòng)。大力推進(jìn)機(jī)械化深松整地和秸稈還田等綜合利用，加快實(shí)施土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目”。2015年中央1號文件提出“加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，在農(nóng)機(jī)裝備等領(lǐng)域取得重大突破?！薄爸С洲r(nóng)機(jī)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新?！卑艳r(nóng)機(jī)科技創(chuàng)新擺上了更加重要位置。

六、多次強(qiáng)調(diào)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作。2007年、2008年、2009年、2012年4個(gè)1號文件對加強(qiáng)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。2007年和2008年1號文件提出“加強(qiáng)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作”，2009年1號文件提出“提高農(nóng)機(jī)推廣服務(wù)和安全監(jiān)理能力”，2012年1號文件提出“切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)機(jī)售后服務(wù)和農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作?！敝醒?號文件多次強(qiáng)調(diào)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作，體現(xiàn)了對農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作的高度重視。在這一大背景下，2009年，國務(wù)院公布施行《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》。貫徹落實(shí)文件和條例要求，任重道遠(yuǎn)，任何時(shí)候都不可放松。

回望過去，17個(gè)1號文件一以貫之地堅(jiān)持了實(shí)事求是的思想路線，充分尊重農(nóng)機(jī)化發(fā)展的客觀規(guī)律；一以貫之地堅(jiān)持了黨的群眾路線，注重調(diào)動(dòng)農(nóng)民和農(nóng)機(jī)手的積極性，充分尊重他們的意愿和創(chuàng)造；一以貫之地堅(jiān)持了國家鼓勵(lì)扶持農(nóng)機(jī)化發(fā)展的政策導(dǎo)向，對農(nóng)機(jī)化發(fā)展發(fā)揮了導(dǎo)航引路、“四兩撥千斤”的重要作用。

同時(shí)，1號文件提出的許多好政策還沒有落到實(shí)處，主要有：秸稈還田、水稻育插秧等重點(diǎn)環(huán)節(jié)農(nóng)機(jī)作業(yè)補(bǔ)貼，大中型農(nóng)機(jī)具抵押貸款，農(nóng)民合作社的初加工、貯藏設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助，農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，機(jī)耕道建設(shè)補(bǔ)助，節(jié)水灌溉設(shè)備稅收優(yōu)惠。加快推動(dòng)中央政策落地生根，是各級黨委、政府和相關(guān)部門義不容辭的責(zé)任，必將鑄造農(nóng)機(jī)化發(fā)展新的輝煌。