李 濤，王亞君

(四川省達(dá)州市土壤肥料與生態(tài)建設(shè)工作站，四川 達(dá)州 635000 )

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大竹縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及對策措施

李 濤，王亞君

(四川省達(dá)州市土壤肥料與生態(tài)建設(shè)工作站，四川 達(dá)州 635000 )

本文以大竹縣寨峰村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀為樣本展開調(diào)查，從而就大竹縣在土地流轉(zhuǎn)方面存在的問題進行了深入的探討，針對大竹縣在土地流轉(zhuǎn)過程中存在認(rèn)識不到位，機制不健全，發(fā)展欠規(guī)劃等方面提出了相應(yīng)的對策措施，為大竹縣土地流轉(zhuǎn)提供參考。

土地流轉(zhuǎn)；問題；對策措施

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)村大量剩余勞動力向外遷移，據(jù)統(tǒng)計，大竹縣寨峰村43.2%的人員外出務(wù)工，占全村整個勞動力資源的64.6%，在家務(wù)農(nóng)人員中，40歲以上占整個務(wù)農(nóng)人員的89%。勞動力的缺失和年輕一代不愿種田，造成部分田土因無人耕種而撂荒，而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)因土地細(xì)碎化經(jīng)營程度高，制約了勞動力的解放，提高了生產(chǎn)成本。因此，達(dá)州市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需規(guī)范有序地推進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，進一步優(yōu)化土地資源配置，激活農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護農(nóng)村穩(wěn)定，同時為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供廣闊空間。

1 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

根據(jù)調(diào)查情況統(tǒng)計，大竹縣農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)主要有以下5種模式：

1.1 土地互換

一是集中連片，互換土地。部分農(nóng)民經(jīng)營的土地面積較大，地塊零散，不易管理和經(jīng)營，為此，農(nóng)戶之間通過自愿、協(xié)商的方式，采取互惠互利的原則，達(dá)成協(xié)議，相互調(diào)換地塊，達(dá)到集中連片，逐步實現(xiàn)集中經(jīng)營、區(qū)域種植，提高了土地的利用率和土地的產(chǎn)出率；二是相互調(diào)整交換土地另作他用。比如交換調(diào)整后用于修路，修房等。如寨峰村3社農(nóng)戶王守金將土地交換后用于修建通往其果園的道路。

1.2 土地出租

1.2.1 農(nóng)戶之間出租流轉(zhuǎn) 農(nóng)戶因外出務(wù)工或其他原因?qū)⒁徊糠只蛘呷客恋亓鬓D(zhuǎn)于其他農(nóng)戶，收取一定租金。據(jù)調(diào)查，寨峰村450戶農(nóng)戶，農(nóng)戶之間出租流轉(zhuǎn)土地為3.71hm2，占耕地面積3.1%。

1.2.2 種養(yǎng)大戶轉(zhuǎn)包 目前，土地流轉(zhuǎn)的主要途徑是流轉(zhuǎn)給種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社等形式。一是發(fā)展產(chǎn)業(yè)。自行轉(zhuǎn)包，如寨峰村水產(chǎn)養(yǎng)殖基地，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)包土地，發(fā)展13.33hm2水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)；二是政府出資幫助轉(zhuǎn)包。如秦王桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地，政府補貼400元/667m2，幫助發(fā)展秦王桃種植產(chǎn)業(yè)。據(jù)調(diào)查，寨峰村450戶農(nóng)戶中，約32hm2的土地流轉(zhuǎn)發(fā)展秦王桃種植，占耕地面積的26.9%。

1.3 土地代耕

寨峰村450戶農(nóng)戶中勞動力人數(shù)為1085人，其中常年外出務(wù)工人員為701人，占勞動力人口總數(shù)的64.6%，絕大部分外出務(wù)工人員將土地交由父母或者親朋代耕，代耕面積約為22.33hm2，占耕地面積18.8%。通過大竹縣廟壩鎮(zhèn)寨峰村的調(diào)查表明，因農(nóng)村青壯年勞動力大量外出務(wù)工，土地交由當(dāng)?shù)赜H朋代耕現(xiàn)象普遍存在。

1.4 宅基地?fù)Q住房

農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地，宅基地被置換為城市發(fā)展用地，農(nóng)民在城鎮(zhèn)獲得一套住房。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。

1.5 未承包屬集體的荒山、荒地的流轉(zhuǎn)

如寨峰村3社石崗坡33.33hm2的集體荒山，由本村村民委員會發(fā)包給本村人王守金，經(jīng)過該農(nóng)戶歷時8年的耕耘，開荒種植的13.33hm2四季果園，2015年水果產(chǎn)量有望達(dá)到15t。

2 土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

2.1 認(rèn)識不到位，利益難統(tǒng)一

土地流轉(zhuǎn)中很大一部分是農(nóng)戶之間互換土地形式，農(nóng)戶對于流轉(zhuǎn)土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)有一定抵觸情緒，思想意識不到位、不統(tǒng)一，以致大面積的土地仍然進行傳統(tǒng)的耕作，造成成本高、投入高、產(chǎn)量低、產(chǎn)值低，不利于土地優(yōu)化配置，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化發(fā)展。如月華鄉(xiāng)余家村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)用地，國家投入大量資金發(fā)展現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，但當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶因存在對租金要求過高、部分不愿流轉(zhuǎn)等原因，繼續(xù)在規(guī)?；{(diào)整后的田中設(shè)埂劃小零散經(jīng)營，制約了土地的優(yōu)化配置，違背了國家提倡高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的初衷。

2.2 操作不規(guī)范，機制不健全

當(dāng)前，群眾對土地流轉(zhuǎn)的政策認(rèn)識存在誤區(qū)，主要因為其法律意識淡薄，從而為土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營埋下種種問題。如流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，有的只是口頭的協(xié)議，這無法保障農(nóng)戶的實際利益，容易引起不必要的糾紛。同時，土地流轉(zhuǎn)中缺乏相關(guān)配套保障機制，一旦土地流轉(zhuǎn)的承受方經(jīng)營虧本，業(yè)主放棄履責(zé)，農(nóng)民的權(quán)益易受到嚴(yán)重?fù)p害，特別是那些靠土地為生的農(nóng)民，很容易造成嚴(yán)重的社會問題。如寨峰村2社一業(yè)主流轉(zhuǎn)當(dāng)?shù)?hm2左右的田土發(fā)展園林觀賞作物，因經(jīng)營不佳，業(yè)主放棄履責(zé)，致使上百畝的觀賞作物荒廢在田。目前該處田地正處于3年承包期最后1年，承包費用暫由政府解決，承包期滿后，農(nóng)民補償何人負(fù)責(zé)，滿田的銀柳誰來解決，農(nóng)田復(fù)耕如何處理，這些面上問題如果處理不當(dāng)，極可能引起不必要的糾紛，造成不好的社會影響。

2.3 發(fā)展欠規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)不配套

在經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)而發(fā)展起來的種養(yǎng)殖業(yè)，部分業(yè)主或者專業(yè)合作社存在規(guī)劃不明，設(shè)施不配套等現(xiàn)象，發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)缺乏總體的把控，制約了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。如月華鄉(xiāng)河新心村5社的菊花合作社，2011年流轉(zhuǎn)當(dāng)?shù)?0hm2土地種植菊花，菊花收獲時刻，因烘房不足、設(shè)施不配套，導(dǎo)致大量菊花敗壞在花枝上，造成大量損失，因而第2年種植面積只維持在3.33hm2左右，不利于產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)、規(guī)?；l(fā)展。另外，寨峰村2社7hm2以上的園林觀賞作物干花銀柳，因缺乏規(guī)劃管理，最終業(yè)主已放棄繼續(xù)經(jīng)營。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不可持續(xù)性，必將對當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)形成負(fù)面的影響。

2.4 人均耕地少，土地細(xì)碎化

根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，大竹縣耕地面積5.83萬hm2，農(nóng)村總?cè)丝?3.6萬人，按統(tǒng)計數(shù)人均耕地600m2，耕地主要分布在山區(qū)和丘陵，農(nóng)民按照土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制分到的土地大多肥瘦不一，大塊的土地被分割成條條塊塊，并且土地本身分布較分散，土地細(xì)碎化程度很大，嚴(yán)重制約著生產(chǎn)力的發(fā)展和產(chǎn)量的提高。由此可見，一定區(qū)域內(nèi)的流轉(zhuǎn)土地涉及田地多、土壤熟化程度不一、農(nóng)戶多等問題，一定程度上為流轉(zhuǎn)土地集中成片的發(fā)展產(chǎn)業(yè)增加了難度，阻礙了土地機械化、規(guī)?；?jīng)營。

2.5 資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施脆弱

大竹縣位于達(dá)州南部，農(nóng)村人口比重大，是一個農(nóng)業(yè)大縣，地方財力十分有限，這樣落后的經(jīng)濟發(fā)展水平和有限的財力，極大地增加了資金整合難度，難以形成整體合力，致使大竹縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，“靠天吃飯”的狀況還未得到根本改變。糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)50%以上的水利設(shè)施帶病運行，有效灌面僅占到總耕地面積的56%。同時，農(nóng)田林網(wǎng)、機耕道不配套，田間工程滯后且渠道輸水緩慢，滲漏嚴(yán)重，根本達(dá)不到預(yù)期的抗旱防災(zāi)減災(zāi)效果，制約了土地規(guī)?；⒓s化、高效化經(jīng)營，成為阻礙農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要因素。

2.6 農(nóng)業(yè)科技落后，農(nóng)民素質(zhì)不高

目前，大竹縣科技基礎(chǔ)設(shè)施和教育規(guī)?？偭繃?yán)重不足，科技綜合實力與教育總體水平遠(yuǎn)不及全國和全省的平均水平，10000名農(nóng)村人口僅擁有農(nóng)業(yè)科技人員1.8人，而全國平均達(dá)到15人，差距懸殊。經(jīng)過對廟壩鎮(zhèn)寨峰村農(nóng)村勞動力調(diào)查統(tǒng)計，外出務(wù)工人員占整個調(diào)查人口的43.2%，在家務(wù)農(nóng)人員40～60歲占48.7%，60歲以上的占40.3%，這部分人中文盲、半文盲、小學(xué)文化程度所占比例大，有知識、有文化的新生代農(nóng)民工90%以上外出打工，出現(xiàn)了農(nóng)民“素質(zhì)荒”。農(nóng)民科技水平低、無技術(shù)、缺資金是阻礙農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的一個重要因素，多數(shù)農(nóng)民除了發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)外，無法發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，而因外出務(wù)工而形成的土地流轉(zhuǎn)也只是短暫性的，難以形成可持續(xù)、規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

3 對策措施

3.1 加強政策宣講、提高對土地流轉(zhuǎn)工作的認(rèn)識

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實需要，是解決農(nóng)業(yè)投入不足的有效途徑，是提升農(nóng)業(yè)科技水平的重要舉措，是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的客觀需要，是加速農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的必然要求，是關(guān)系到保障農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)村和諧發(fā)展的一件大事。需加大宣傳力度，進一步詳細(xì)闡述《農(nóng)村土地承包法》等政策法規(guī)，提高農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)工作的認(rèn)識水平，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素往有利于資源優(yōu)化配置、有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有利于農(nóng)民增收的方向發(fā)展。

3.2 規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，依法促進流轉(zhuǎn)

要建立健全相應(yīng)的制度法規(guī)，加強土地流轉(zhuǎn)中的制度監(jiān)督、完善管理機制和服務(wù)體系，嚴(yán)格合同手續(xù)，依照有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)范流轉(zhuǎn)制度。遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，使土地流轉(zhuǎn)走上法制化、規(guī)范化的科學(xué)管理軌道，切實保障土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的合法利益。

3.3 多措并舉，有效推進土地流轉(zhuǎn)

3.3.1 加強并規(guī)范專業(yè)合作社的發(fā)展 繼續(xù)推進各類專業(yè)合作社的發(fā)展，政府加大對專業(yè)合作社的監(jiān)督，確保土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶得到既定的土地租金，保障農(nóng)戶合法利益。同時，專業(yè)合作社要加強發(fā)揮示范帶動模范作用，為入社農(nóng)戶提供實時的技術(shù)指導(dǎo)并確保產(chǎn)品的銷售，確保合作社往可持續(xù)、規(guī)?；较虬l(fā)展。

3.3.2 試點“龍頭企業(yè)+技術(shù)推廣部門+農(nóng)戶”合作模式 形成政府引導(dǎo)，企業(yè)主導(dǎo)，部門協(xié)作，農(nóng)民廣泛參與的機制。企業(yè)具備產(chǎn)品營銷的渠道、方法和運營所需的資金，技術(shù)推廣部門掌握著先進的生產(chǎn)種植管理技術(shù)、品質(zhì)優(yōu)良的種子和相應(yīng)的政策法規(guī)，農(nóng)戶擁有對土地資源的承包經(jīng)營權(quán)，三者的聯(lián)合可彌補各自的缺點，發(fā)揮優(yōu)勢。一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶可將土地流轉(zhuǎn)以土地入股的形式，參與經(jīng)營分紅，同時，在平時的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，合作農(nóng)戶可優(yōu)先享受企業(yè)聘請的計酬務(wù)工，而技術(shù)部門則以技術(shù)入股，參與經(jīng)營分紅或者以技術(shù)質(zhì)詢形式發(fā)放工資。

3.3.3 幫助種養(yǎng)殖大戶合理地土地流轉(zhuǎn) 當(dāng)?shù)卣蓭椭鷧f(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)對種養(yǎng)殖業(yè)大戶擴大規(guī)模經(jīng)營的需求，同時，規(guī)范種養(yǎng)殖大戶在土地流轉(zhuǎn)中合同的簽訂，政府可作為雙方簽訂合同的“見證人”，為弱勢農(nóng)戶面對公司、企業(yè)等組織形式下維護自身應(yīng)得權(quán)益提供保障。

3.4 加強技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)

加大技術(shù)培訓(xùn)力度，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。重點是搞好專業(yè)大戶和新型農(nóng)場主等核心農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)實用技術(shù)和經(jīng)營管理知識的培訓(xùn)，為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和專業(yè)化生產(chǎn)培養(yǎng)合格的生產(chǎn)經(jīng)營管理人才。同時可組織學(xué)習(xí)參觀，讓農(nóng)民走出去，開拓視野，收集致富信息，掌握致富技術(shù)，不僅可以提高農(nóng)民素質(zhì)，更能促進農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

3.5 加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備水平

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)技術(shù)條件，也是一個國家或地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“先行資本”。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容上主要加強農(nóng)田水利建設(shè)和田間工程配套，大力興建農(nóng)村機耕道和便民路，大力提倡高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，逐步實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)“三網(wǎng)配套、四新協(xié)調(diào)、三力提升”，真正建成“田成方、土成型、渠成網(wǎng)、路相通、溝相連，旱能灌、澇能排、土壤肥、無污染、產(chǎn)量高”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，大力提升大竹縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備水平，加快大竹縣農(nóng)村土地合理、合法、有序、規(guī)范的流轉(zhuǎn)。

2015-4-29

李濤(1982-)，男，四川宜賓人，畢業(yè)于四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，碩士研究生，植物營養(yǎng)學(xué)專業(yè)，達(dá)州市土壤肥料與生態(tài)建設(shè)工作站副站長，農(nóng)藝師。