趙 鈺,鄭 亞

（西華師范大學 政治與行政學院，四川 南充 637000）

中國經(jīng)濟社會的飛速進步和農(nóng)村社會的緩慢發(fā)展使公共服務資源缺乏及分配不均的問題越來越突出。在順利解決溫飽及生活水平基本達到小康的目標后，農(nóng)民改善生活條件、優(yōu)化居住環(huán)境的要求日益強烈。新型農(nóng)村社區(qū)是消除城鄉(xiāng)差異化的有效手段，在確保農(nóng)民能獲得合理土地收益的基礎與前提下，新型農(nóng)村社區(qū)建設的科學規(guī)劃、合理布局及穩(wěn)定推進能確保城鄉(xiāng)基礎設施的一體化和公共服務的平等化，優(yōu)化農(nóng)民生產(chǎn)及生活環(huán)境，改善精神文明面貌。新型農(nóng)村社區(qū)的健康穩(wěn)定發(fā)展，能從本質上解決三農(nóng)問題，是高效有序促進城鄉(xiāng)一體化，消除城鄉(xiāng)差異不可或缺的方法和手段。

當前，中國的新型農(nóng)村社區(qū)建設正在如火如荼的進行，產(chǎn)生了巨大正面效應，但由于缺乏相對成熟的建設模式及成功經(jīng)驗，大部分建設都是采取摸著石頭過河的態(tài)度，新型農(nóng)村社區(qū)的建設過程荊棘密布，困難重重。通過對湖北省J縣D社區(qū)進行實證調(diào)研，在充分了解D社區(qū)生活條件及社會環(huán)境的基礎上，分析了制約新型農(nóng)村社區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)在原因，并就如何推動新型農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展進行了路徑探討。

1 D社區(qū)當前發(fā)展中存在的問題

D社區(qū)位于湖北省X市J縣境內(nèi)的長江沙洲上。1998年之前，該村還是個位于長江江心的孤洲，四面環(huán)水，沒有任何灌溉設施，只能以種植大麥、小麥、大豆維持生計，且若受到強降雨等自然災害的影響，收成會大大減少。該村無論是生產(chǎn)還是日常生活都非常落后，村民完全依靠渡輪、江舟作為來往交通工具。1998年該村莊遭遇特大洪水災害，經(jīng)濟上遭受了巨大的損失，在國家平垸行洪的號召和帶領下，全村約425戶村民遷移至干提上，并在那里建設新農(nóng)村。村民高效發(fā)展新農(nóng)業(yè)、完善村莊建設、不僅促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更提升了村民精神面貌，村容村貌煥然一新，一舉成為該縣首批新農(nóng)村社區(qū)建設示范單位。村莊取得的驕人成績有目共睹，但近兩年發(fā)展后勁不足，處于“不上不下”，“原地踱步”的尷尬境地。通過對該村村民及村干部的深度訪談及調(diào)查，發(fā)現(xiàn)制約該農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的問題主要有以下方面：

（1）資金投入不足，缺乏有效的融資渠道。資金不足是目前新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展過程中面臨的最大難題，政府普遍沒有建立扶持新型農(nóng)村社區(qū)建設的長效投入機制。在調(diào)查及訪談的過程中，幾乎100%的村民對于入住新型農(nóng)村社區(qū)后條件的改善表現(xiàn)出相當?shù)臐M意，他們表示喜歡居住并會長久居住在現(xiàn)在的農(nóng)村社區(qū)中。但在所有被訪村民中，對新型農(nóng)村社區(qū)專項經(jīng)費的投入這項中“比較少”和“不清楚”占到了83%，認為投入一般的占到了17%。村干部在談到籌資時，都“叫苦不迭”。新型農(nóng)村社區(qū)的建設是一項資金投入大且時間持久的過程，資金投入的多少直接決定了農(nóng)村社區(qū)基礎性服務能否良性運轉。特別是國家農(nóng)村稅費改革之后，農(nóng)村集體可支配收入銳減，對于類似D社區(qū)這樣的負債村來說，政府有限的投資對于農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展無疑是杯水車薪。資金來源渠道單一，有效的融資渠道缺失，農(nóng)民的信貸途徑不暢無疑成為了新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中的巨大阻礙。

（2）外在拉力不足，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。提高廣大農(nóng)民生活水平，增加農(nóng)民收入的關鍵途徑在于發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。新農(nóng)村建設前的D村農(nóng)耕環(huán)境差、灌溉溝渠設施缺失，村民活在一種“望天收”的生活困境里。在新農(nóng)村社區(qū)建設的初始階段，政府就非常重視基本設施的建設，并設立了相關的專項建設資金。據(jù)了解，僅2014年，新修電泵、灌溉等專項支出就達到了5100萬元。為什么農(nóng)業(yè)基礎設施愈加完備，經(jīng)濟收益卻不見持續(xù)增長？通過和村民的深度訪談，了解到該地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、消費仍然是以傳統(tǒng)的家庭為單位，沒有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支撐，外在拉力不足，農(nóng)產(chǎn)品有形市場明顯存在著發(fā)展不完善、規(guī)模小、輻射能力差等問題。農(nóng)民的收入顯然并沒有隨著不斷攀升的生活成本而持續(xù)增加，表現(xiàn)出明顯的后勁不足。因為缺乏產(chǎn)業(yè)及完善的農(nóng)產(chǎn)品流通制度的支撐而造成的外在拉力不足，勞動力有限，加之生活成本增加，客觀上促使了農(nóng)民不斷的向外候鳥式轉移，成為城市的“邊緣人”。

（3）重規(guī)劃輕管理，忽略了農(nóng)民的實際訴求。政策能否達到預期目標，不是政策制定者及政策執(zhí)行人員能夠完全決定的，而是在很大程度上取決于目標群體的態(tài)度。雖然新型農(nóng)村社區(qū)建設進行得如火如荼，但是不得不承認其中隱含的“政績導向”問題，一味復制城市社區(qū)建設藍圖，簡單地認為新型農(nóng)村社區(qū)就是將農(nóng)村居民“整合、集中”，將住所“樓房化”。D社區(qū)共425戶居民，一戶一獨棟，房前屋后統(tǒng)一栽花種樹，村干部為每戶居民配備了一個垃圾桶，并要求統(tǒng)一方位擺放；不僅如此，該村還專門設有農(nóng)家書屋、黨員電教室、網(wǎng)絡管理站、綜治工作站、蘆葦意楊協(xié)會、民兵連辦公室、新農(nóng)建辦公室等等，但大多數(shù)都是“徒有虛名”，重規(guī)劃輕管理，過度形象工程忽視了農(nóng)村居民的實際訴求。訪談過程中明顯發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民更關注農(nóng)用機械的存放、老宅的整改、農(nóng)業(yè)技能的指導和培訓等生活實際問題。沖動性建設帶來的是對農(nóng)民利益的忽視，直接影響了農(nóng)民參與社區(qū)建設的熱情。

（4）農(nóng)村黨員被閑置，村干部工資待遇低。2009年，胡錦濤總書記在山東省調(diào)研時指出：“農(nóng)村富不富，關鍵看支部；農(nóng)村強不強，要看‘領頭羊’”。基層黨組織是新農(nóng)村建設中的核心力量。實際的走訪調(diào)研中，一位村支書對我們抱怨：“作為一個村的干部，一年的工資不過一萬五千元，我也想把村子建設得更好，但工資太低，不得不分散大量精力到農(nóng)忙中”。村干部都是村民自己選擇出來帶領群眾奔小康的代表人物，當他們的個人利益都得不到滿足的時候，肯定會導致他們村務行政效率走低，工作熱情銳減；此外，還有幾個值得注意的現(xiàn)象，該社區(qū)的農(nóng)村黨員基本處于“閑置”狀態(tài)；上級委派的大學生村官也沒有發(fā)揮其應有的作用，由于缺乏監(jiān)管，呈現(xiàn)出職責“不到位”。 如果僅僅單純促進新農(nóng)村社區(qū)的實體建設，而農(nóng)村干部的領導效應、基層黨員的帶頭作用及大學生村官的精英優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮，必然會阻礙農(nóng)村社區(qū)的健康發(fā)展。

2 影響我國新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的深層原因

新制度經(jīng)濟學認為，制度是行為規(guī)則，它決定了社會主體在社會生活中可以選擇的行動方式；制度也是人們結成各種經(jīng)濟、社會、政治等的組織或體制，它決定著一切社會經(jīng)濟活動和各種經(jīng)濟關系的展開的框架。一切制度的根本都是保障利益關系的合理化，有效的制度模式可以為個體活動提供較大的利益激勵，同時保障個體行為選擇的自由性，從而達到資源高效配置的目標。對于新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展來說，有效的制度缺失或者供給不足都會使農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展放緩，真正削弱的是農(nóng)民主體的利益。

我國新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了傳統(tǒng)農(nóng)村社會中諸多制度的重大變遷，當前的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展明顯速度放緩，后勁不足。政府投資不足，缺乏有效的融資渠道；缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，外在拉力不足；過分注重整體規(guī)劃，忽視農(nóng)民的實際訴求；居民缺乏主動參與村務的熱情；村委工資待遇低，投入村建精力減少等等問題。導致這些問題發(fā)生的原因主要是因為相關制度的供求始終不均衡，制度供給缺口長期存在。

（1）不健全的金融提供制度。新型農(nóng)村社區(qū)的持續(xù)發(fā)展關鍵在于有充足的資金作支撐，無論是基礎設施建設還是公共服務設施建設都需要持續(xù)不斷的資金投入。農(nóng)村金融是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民生產(chǎn)、生活的有利保障和重要支撐，不健全的金融制度對于新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展抑制作用明顯。當前新型農(nóng)村社區(qū)的建設的資金主要包括國家財政補貼、村民自己上交、土地置換金、社區(qū)自籌等?？傮w上講，資金一直處于偏緊狀態(tài)，且國家財政的補貼一直占據(jù)著主導地位。農(nóng)村社區(qū)的資金來源存在著提供主體單一、依賴性強、缺乏有效融資渠道等方面的缺陷，這些缺陷對于那些沒有區(qū)域優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、政策優(yōu)勢的農(nóng)村社區(qū)來說，無疑阻滯了新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展。不僅如此，當前的農(nóng)村社區(qū)還存在著農(nóng)民信貸途徑不通暢的問題。在新型農(nóng)村社區(qū)的管理服務費及社區(qū)的配套投入費用日益增長，社區(qū)承擔能力有限的情況下如何健全金融制度，拓寬資金來源渠道，建立有效的融資渠道是當前農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的當務之急。

（2）欠缺的農(nóng)產(chǎn)品流通制度。建設新型農(nóng)村社區(qū)，就好比建一棟高樓大廈，無論高樓建的多高，都必須打好地基，方能筑好高樓。其中，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)在新農(nóng)村社區(qū)建設中充當著地基作用。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)為農(nóng)民就業(yè)奠定基礎；為增加農(nóng)民收入提供保障；為新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展創(chuàng)造潛力。在新型農(nóng)村社區(qū)推進的過程中，農(nóng)民雖然住進了小樓房，但是仍然有大批的勞動力向城鎮(zhèn)轉移，歸根結底是外部拉力不足，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。更重要的是，現(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品市場存在多方面問題，主要體現(xiàn)在發(fā)展不健全、規(guī)模小、輻射能力差、市場化程度低等多個方面；農(nóng)民缺乏有效組織，相對分散的進入市場，導致市場競爭力不足，缺乏應對風險的能力；且農(nóng)民因為獲取相關信息的渠道不通暢，更加劇了他們面對市場的風險。農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)育不充分、缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動、農(nóng)產(chǎn)品市場體系狹窄等問題制約了農(nóng)民收入增長，歸納起來就是欠缺農(nóng)產(chǎn)品流通制度，而這也必將為新型農(nóng)村社區(qū)未來的發(fā)展埋下巨大的隱患。

（3）錯位的公共產(chǎn)品供給制度。新型農(nóng)村社區(qū)的建設并沒有現(xiàn)有的模式可循，都是依照城市社區(qū)為藍本“依葫蘆畫瓢”。部分地方盲目追求政績及概念上的“社區(qū)”，盲目的將分散的農(nóng)民“集中化”，將住所“樓房化”。過度關注“面子工程”“政績工程”?！霸撚械臎]有，不需要的都有”就是當前農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品提供錯位最直接的寫照，這種錯位直接造成了農(nóng)村社會資源的浪費。新型農(nóng)村社區(qū)的建設實質上是一個制度變遷的過程，不僅需要正式制度的變遷，還需要意識形態(tài)、價值觀念等非正式制度的變遷。意識形態(tài)是非正式制度中的關鍵及核心問題，是相關制度完善和創(chuàng)新的思想基礎和前提條件，它能夠從道德上準確有效區(qū)分勞動分工、收入分配和當前社會制度相關結構。新農(nóng)村社區(qū)建設包括多方面內(nèi)容，不僅要改變產(chǎn)業(yè)結構、就業(yè)結構，而且要注重農(nóng)民生活方式及思想觀念的轉變。農(nóng)村社區(qū)建設往往都是政府主導，通過誘制性因素引導農(nóng)民加入到農(nóng)村社區(qū)的建設中。事實上，農(nóng)民對于新型農(nóng)村社區(qū)建設的觀念、思想認識都非常局限，不僅反映在了生活方式單調(diào)上，還反映在了對村務的冷漠上。這些錯位和缺位都會直接削弱農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動力。

（4）紊亂的基層行政管理制度。在農(nóng)村，無論是思想覺悟、政治素質還是理論水平，農(nóng)村黨員應該是農(nóng)村社區(qū)建設中的推動者，實際上卻并非如此，農(nóng)村基層基本上存在管理不當?shù)默F(xiàn)象，大多數(shù)黨員處于“閑置”狀態(tài)，并沒有充分發(fā)揮其在農(nóng)村社區(qū)建設中應有的作用；而基層管理者面對著財權向上集結而事權不斷下放的尷尬局面，特別是現(xiàn)有的工資水平低下，根據(jù)諾思的產(chǎn)權理論，在所有權沒有確定的情況下，如果私人成本超過了私人收益，人們是不愿意去從事這項活動的。換句話說就是，由于缺乏保障私人收益接近社會收益的有效制度，通常情況下，人們是不會去從事可能對社會有利而對自己無益的管理活動，會造成干部“無為”或“不為”的紊亂狀態(tài)，普遍采取“風險最小化邏輯”，盡可能地弱化自己的責任意識，突出地表現(xiàn)在了社區(qū)治理中“懶政”普遍，敷衍式行政常態(tài)化中；現(xiàn)實中，還存在村務監(jiān)督、政策宣傳、矛盾調(diào)解等職責由村干部“一肩扛”，大學生村官職責“不到位”等的問題。而這些問題都是由于基層行政管理缺乏規(guī)范及制度約束所造成的，必然會抑制農(nóng)村社區(qū)持續(xù)發(fā)展。

3 新型農(nóng)村社區(qū)實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的路徑探討

制度性障礙是導致我國新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展放緩的重要根源。要實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，就必須進行制度創(chuàng)新。

（1）深化金融體制改革，拓寬金融提供制度。建立多元的資金投入模式和良性的融資、信貸渠道，用金融杠桿作用帶動新型農(nóng)村社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。一是加大各級財政投入力度。設立確保新農(nóng)村社區(qū)建設穩(wěn)定發(fā)展專項基金，合理分配各級政府的相關投入比例，多形式多手段支持社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展，具體手段有以獎代補、政府貼息貸款、調(diào)低審批費用等多種形式；二是增加銀行機構信貸支持力度及額度。充分發(fā)揮中央財政政策的杠桿作用，完善政策性金融，引導商業(yè)性金融，改造合作性金融，發(fā)展非正規(guī)金融；三是吸納社會公益資金。完善社會公益及募捐機制，鼓勵個人或社會團體采取捐贈或其他公益性活動的形式支持新農(nóng)村建設。

（2）實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品流通制度。建立健全符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的農(nóng)產(chǎn)品流通制度，首要的就是完善當前的農(nóng)產(chǎn)品市場體系。首先提高農(nóng)民的組織化程度，把分散的以家庭為主的經(jīng)驗單位組織起來，形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；鰪娹r(nóng)產(chǎn)品進入市場的競爭力和抵御風險的能力，降低農(nóng)戶分散交易時面臨的市場風險和交易成本，同時以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營改變就業(yè)、經(jīng)濟等活力不足的現(xiàn)象；其次健全農(nóng)產(chǎn)品市場體系，規(guī)范管理，建立健全制度，一改農(nóng)產(chǎn)品有形市場發(fā)展落后、規(guī)模小、輻射能力不足等的問題；再次政府要建立起農(nóng)產(chǎn)品流通的宏觀調(diào)控機制，向農(nóng)民提供準確的價格信息、生產(chǎn)信息等等。

（3）重視非正式制度建設，完善公共服務供給制度。人的主觀意識形態(tài)通過自身價值觀和態(tài)度的方式影響著人們對于制度和制度行為的支持感及認同度。因此必須要大力培育先進文化和行為主體的意識形態(tài)。對政府而言，要合理轉換思維觀念，樹立一人為本的服務理念；對普通公民來說，要培養(yǎng)維護合法權利的意識，了解公共服務在個人生存與發(fā)展中的重要性，享有公共服務是自身合法權利。并要政府在建設非正式制度的同時，還需要完善公共服務供給制度。建立公共服務供給的決策機制、績效考核機制、公共監(jiān)督機制等，擺脫“政績工程”的影響，強化責任意識，完善公共服務決策的參與渠道和利益表達機制，使公民對公共服務的需求偏好能夠得到最大限度的滿足。

（4）建立激勵機制，健全明晰的基層行政管理制度。建立有效的激勵機制，健全明晰的基層行政管理制度，保持農(nóng)村干部對于社區(qū)事務的積極性。首先逐步推進村支部書記的職業(yè)化管理，將其工資待遇納入政府常規(guī)性財政支出體系，實現(xiàn)支書崗位的公職化，化解傳統(tǒng)的“無干頭、無盼頭、無落頭”的三無局面，解決農(nóng)村干部的后顧之憂，充分調(diào)動其積極性和創(chuàng)造力；其次，重視大學生村官的精英帶頭作用，建立以大學生村官為依托的農(nóng)村社區(qū)專業(yè)社工隊伍，加快大學生村官向社會工作專業(yè)人才轉化；再次，將崗位需求的設置規(guī)范化，用“以需定崗”取代傳統(tǒng)的“盲目設崗”，減少不必要的資源浪費。

4 結語

新型農(nóng)村社區(qū)的建設是一項需要付出長久努力的綜合性、系統(tǒng)性工程，不能一蹴而就。不能一味以“政績”為導向，追求“形象工程”，任何的“急功近利”“行事沖動”都會阻滯新型農(nóng)村社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村居民在新農(nóng)村社區(qū)建設中處于主體地位，也是新農(nóng)村社區(qū)建設最大受益者。因此，一切制度建立和完善的出發(fā)點都應該是滿足廣大農(nóng)民日益增長的生活需求，以制度保障農(nóng)民在新農(nóng)村社區(qū)中的主體性，以制度破除城鄉(xiāng)差異化下的隱形壁壘，以制度規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品的市場化等等，通過一系列制度的約束和保障，使農(nóng)民在新型農(nóng)村社區(qū)建設的進程中所產(chǎn)生的交易費用最小化，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，從而保證新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的欣欣向榮。

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