楊宏力

(山東大學 經(jīng)濟研究院，山東 濟南 250100;聊城大學 商學院，山東 聊城 252059)

·“農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式”專題討論(學術主持人:徐勇、鄧大才)·

農(nóng)村土地收益分配制度的經(jīng)濟學分析

楊宏力

(山東大學 經(jīng)濟研究院，山東 濟南 250100;聊城大學 商學院，山東 聊城 252059)

農(nóng)村土地收益分配關乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、農(nóng)民福祉和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，是農(nóng)村土地制度改革的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村土地收益分配制度即圍繞“農(nóng)有農(nóng)地”的要素收益在農(nóng)村土地利益相關者之間進行配置而作出的一系列安排。這一安排基于一定的制度環(huán)境，包括分配權利的配置、分配標準、分配形式、分配公平和保障機制等內(nèi)容。這一制度運行呈現(xiàn)出顯著的制度效應，可分為正效應和負效應，而以政治效應、經(jīng)濟效應、社會效應和制度協(xié)同效應為主要內(nèi)容的負效應是當前農(nóng)村土地收益分配關系緊張和農(nóng)村土地制度績效難以繼續(xù)提高的重要原因，也是優(yōu)化農(nóng)村土地收益分配制度的著力點。

農(nóng)村土地;農(nóng)村土地收益分配;制度安排;諾思悖論

農(nóng)村土地收益分配關乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、農(nóng)民福祉和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，是農(nóng)村土地制度改革的重要環(huán)節(jié)。近年來，因農(nóng)村土地收益分配落后于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展實踐而導致的土地收益分配關系緊張的問題越來越突出。黨的十八屆三中全會以及“中央深改組”第五次會議等就深化土地制度改革提出了明確的指導意見，實踐中各級政府也采取了很多措施，一定程度上緩解了土地收益分配矛盾。然而，在農(nóng)村土地收益分配制度運行中，多地農(nóng)民粗放耕種與無地農(nóng)民工大量涌現(xiàn)并存、集體經(jīng)營性建設用地粗放利用和建設用地指標緊張并存、老村“空心化”與占用耕地建新村并存、村級集體經(jīng)濟組織空殼化與農(nóng)民缺乏組織保障并存的局面并沒有從根本上改變。因此，系統(tǒng)地研究農(nóng)村土地收益分配制度，為農(nóng)村土地制度深化改革提供理論依據(jù)是擺在當前的一項重要課題。

一、農(nóng)村土地收益分配:內(nèi)涵界定與研究范圍

(一)農(nóng)村土地收益的內(nèi)涵界定

在學術研究和工作實踐中，由于對“農(nóng)村土地”一詞的理解不同，導致對農(nóng)村土地收益的內(nèi)涵界定也莫衷一是。本文在國家法律法規(guī)的框架下基于要素的視角理解“農(nóng)村土地”，依據(jù)產(chǎn)權歸屬將其定義為歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地即“農(nóng)有農(nóng)地”。如此，則農(nóng)村土地收益的內(nèi)涵可界定為:在要素的視域下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因?qū)Ω鞣N形式的“農(nóng)有農(nóng)地”擁有所有權、農(nóng)戶因?qū)Ω鞣N形式的“農(nóng)有農(nóng)地”擁有承包經(jīng)營或流轉(zhuǎn)權而獲得的相應收益，這些收益包括各種形式的“農(nóng)有農(nóng)地”在所有權轉(zhuǎn)移情況下的收益，也包括所有權未轉(zhuǎn)移情況下的收益;包括它們在用途不變情況下的收益，也包括在它們用途發(fā)生變更情況下的收益。

(二)農(nóng)村土地收益分配的研究范圍

農(nóng)地非農(nóng)化的收益分配問題是農(nóng)村土地收益分配研究的傳統(tǒng)領域，而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和多元化利益主體的出現(xiàn)，將農(nóng)村土地收益簡單理解為農(nóng)地非農(nóng)化的收益越來越不能滿足理論研究和農(nóng)村工作實踐的需要，擴大農(nóng)村土地收益分配的研究范圍成為一個亟待解決的問題。國內(nèi)相關研究的中心聚焦在考察農(nóng)地非農(nóng)化中土地增值收益的分配情況，但是，農(nóng)地非農(nóng)化中的補償費分配、土地所有權未轉(zhuǎn)移情況下的農(nóng)地使用權流轉(zhuǎn)收益分配、集體經(jīng)營產(chǎn)生的土地收益分配以及農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營一般性收益分配問題也是農(nóng)村土地收益分配制度的重要組成。而且，實踐中多數(shù)涉農(nóng)糾紛往往是這些領域的收益分配導致的。所以，應將對農(nóng)地收益分配的研究擴展至這些領域。土地收益分配的公平性問題在以往的研究中不乏成果，但這些研究基本集中于測度土地收益在政府、集體與農(nóng)戶之間的分配公平，關注政府對農(nóng)戶合法權益的侵犯。也有研究涉及到收益分配性別歧視的問題和“入贅男”、“嫁出女”、“掛靠戶”等特定農(nóng)民群體權益受損的問題。①鄭鵬程、于升:《對解決農(nóng)村土地征收補償收益分配糾紛的法律思考》，《重慶大學學報(社科版)》2010年第3期。但是，這些研究都屬于從法學角度對收益分配主體資格認定的討論。也有學者指出了農(nóng)戶之間在土地收益占有上存在起點、機會和標準的不平等問題，但分析的著力點是農(nóng)戶土地占有與土地收益獲得的對等關系，②戴建春:《土地收益平等是農(nóng)村土地公平的根基》，《改革與戰(zhàn)略》2012年第2期。并沒有涉及土地收益分配代際、代內(nèi)公平問題。這些研究重在考察農(nóng)業(yè)系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的資源配置公平性，較少思考農(nóng)村系統(tǒng)內(nèi)部的分配問題。事實上，農(nóng)村內(nèi)部由于土地導致的利益糾紛在農(nóng)村糾紛中所占的比例越來越高。因此，農(nóng)村系統(tǒng)內(nèi)部土地收益分配的橫向與縱向公平問題也應被納入研究范圍。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地收益分配的制度環(huán)境與制度安排

(一)農(nóng)村土地收益分配的制度環(huán)境

制度環(huán)境，是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規(guī)則。③戴維斯和諾思:《制度創(chuàng)新的理論》，《財產(chǎn)權利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年版。制度環(huán)境一般體現(xiàn)在一國憲法當中，并且一般不易被改變。特別是在一個既定的社會形態(tài)內(nèi)，它作為實現(xiàn)一定政治理想的工具，一般不易發(fā)生激變而只能發(fā)生曠日持久的漸變。④柳新元:《制度安排的實施機制與制度安排的績效》，《經(jīng)濟評論》2002年第4期。農(nóng)村土地收益分配的制度環(huán)境是關于農(nóng)村土地收益分配的一系列原則性規(guī)定和基本規(guī)范，主要體現(xiàn)在《中華人民共和國憲法》之中。在現(xiàn)行的憲法框架下，農(nóng)村土地收益分配制度的制度環(huán)境明確地或隱含地集中體現(xiàn)為如下幾個方面的規(guī)定。第一，關于收益分配的權利依據(jù)的規(guī)定，可以從政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民三個主體角度予以闡釋。對于政府來說，憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償，即只要是“為了公共利益需要”，政府是可以依靠政權力量拿走土地并相應獲得其中部分收益的。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言，按照憲法規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村土地的所有權主體，既然是所有權人，理所應當享有土地的相應收益。對于農(nóng)民主體，憲法明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，即事實上農(nóng)民也以這種中國特有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的租佃形式獲得了農(nóng)村土地的殘缺產(chǎn)權——承包經(jīng)營權。如此，憲法通過對政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民三大主體權利結構的構建締造了當前農(nóng)村土地收益分配的分肥格局。第二，關于收益分配原則的規(guī)定。憲法明確規(guī)定現(xiàn)階段我國實行按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，土地作為一種要素參與收益分配得到了權威確認。第三，關于土地權利流轉(zhuǎn)的規(guī)定。憲法明確禁止任何組織或者個人侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，但同時規(guī)定土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。這一規(guī)定封閉了除政府以外的其他主體通過所有權轉(zhuǎn)讓獲得收益的通道，但為其他主體憑借殘缺產(chǎn)權獲得收益留下了一個缺口。這些規(guī)定是擬定農(nóng)村土地收益分配相關細則的基礎規(guī)則。

(二)農(nóng)村土地收益分配的制度安排

農(nóng)村土地收益分配的制度安排和實施機制，是指圍繞農(nóng)村土地收益分配所制定的一些具體安排和為保證這些安排能夠順利實施而采取的一些具體措施。雖然關于土地收益的分配我國現(xiàn)行法律體系中并沒有具體的獨立的法律予以保障，但在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》等一系列涉農(nóng)涉地法律法規(guī)中關于農(nóng)民的土地權益還是有一些比較詳細的規(guī)定，這些法律法規(guī)和部門規(guī)章制度主要就農(nóng)村土地的權屬關系、經(jīng)營形式、主體的權利保障、國家征收征用行為、土地利益糾紛化解等做出了具體的可操作性安排。

1．關于農(nóng)村土地收益分配權的安排。農(nóng)村土地收益分配權主要就憑借土地而獲取收益的權利在政府、村集體和農(nóng)民之間的配置做出了相關規(guī)定，界定了政府在何種情況下可以獲得何種形式、多大比例的農(nóng)村土地收益，村集體有權在何種情況下獲得一定比例的土地收益，農(nóng)民因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和流轉(zhuǎn)收益權獲得補償?shù)臋嗬取?/p>

《土地管理法》等明確賦予政府為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用的權力，也賦予了政府可以征收耕地開墾費，收取土地閑置費等項權力。國家和地方政府的相關法律條文也明確保障了我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村土地所有權，并規(guī)定村集體經(jīng)濟組織有權獲得農(nóng)村土地收益的一定比例用于興辦公益事業(yè)或者進行公共設施、基礎設施建設。農(nóng)民享有土地收益的權利是由《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》和一系列地方性法規(guī)予以保障的。這些法律明確了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、承包土地的流轉(zhuǎn)權等權利，并賦予其相應的流轉(zhuǎn)收益權。同時，相關法律還對農(nóng)村集體經(jīng)營性土地和集體建設用地的相關收益分配做出了明確安排。

2．關于收益分配標準確定的安排。農(nóng)村土地收益分配標準是對農(nóng)民圍繞各種用途和經(jīng)營狀態(tài)的農(nóng)有土地的收益如何具體分配的相關規(guī)定。在現(xiàn)行法律法規(guī)中，集體所有未承包經(jīng)營的集體農(nóng)場、林場，集體經(jīng)營性建設用地，集體所有但尚未開發(fā)的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等經(jīng)營狀態(tài)的農(nóng)地的收益分配一般都規(guī)定由村集體討論決定，對于征收征用農(nóng)民承包經(jīng)營土地則制定了詳細的補償標準，主要包括以下內(nèi)容:第一，補償依據(jù)。目前從國家層面的法律到部門性規(guī)章再到地方性條例辦法都明確規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。第二，補償項目的內(nèi)容。目前大多數(shù)地方仍按照土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費三項加總的方法執(zhí)行。雖然有些地方在實施辦法中提出要考慮到被征地農(nóng)民的長遠生計問題，要考慮農(nóng)民的就業(yè)、社保等問題，要有適當?shù)膶胧珱]有具體的規(guī)定和保障措施，在實踐中往往執(zhí)行不到位。第三，補償標準的確定方法。產(chǎn)值倍數(shù)法是目前各地土地征收時采用的基本方法，而且在確定具體數(shù)額時區(qū)分不同地區(qū)的不同區(qū)片，一地一價。

3．關于分配形式的安排。關于分配形式，貨幣性收益雖最為多見卻不是唯一形式，除了現(xiàn)金補償外，農(nóng)民因土地而獲得的收益還包括就業(yè)機會、社會保障和融資優(yōu)惠、住房保障等。如《山東省土地征收管理辦法》第十八條明確規(guī)定:市、縣人民政府應當依法進行土地征收補償，并采取多種方式妥善安置被征收土地農(nóng)民的生產(chǎn)生活，確保被征收土地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。第二十四條規(guī)定:建立被征收土地農(nóng)民就業(yè)保障制度，將被征收土地農(nóng)民納入失業(yè)登記范圍和就業(yè)服務體系。市、縣人民政府應當從當?shù)氐耐恋爻鲎屖杖胫幸淮涡园才胚m當數(shù)額的資金，扶持被征收土地農(nóng)民就業(yè)。市、縣人民政府應當采取措施，向被征收土地的農(nóng)民免費提供勞動技能培訓;具備條件的，應當安排一定的公益崗位，扶持被征收土地的農(nóng)民就業(yè)。第二十五條規(guī)定:被征收土地農(nóng)民在貸款等方面享受城鎮(zhèn)失業(yè)居民的優(yōu)惠待遇。

4．關于分配保障措施的安排。一是如何保障分配的公平性?，F(xiàn)行法律條文中對有關分配公平性問題涉及甚少，往往采用“向仲裁機構申請仲裁或向法院起訴”、“由村集體經(jīng)濟組織討論解決”等語言表述。只有《農(nóng)村土地承包法》從性別公平的角度規(guī)定，農(nóng)村土地承包中應當保護婦女的合法權益。雖然只是對女性土地承包權的規(guī)定，卻暗含了對女性土地利益分配公平的維護意志。二是明確了分配的監(jiān)督機制。對于土地收益分配的監(jiān)督，多項法律條款對公共部門和公權人員的行為作出了明確規(guī)范，同時明確了多種違法違規(guī)行為應給予的處分。如《山東省土地征收管理辦法》明確規(guī)定:補償不得截留，補償?？顚Ｓ玫?，而違反相關規(guī)定的，依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。另外，相關法律和辦法還對涉及農(nóng)村土地事項的處理程序列明了具體步驟，并強調(diào)要尊重農(nóng)民意愿和接受農(nóng)民監(jiān)督。

三、現(xiàn)行農(nóng)村土地收益分配制度的負制度效應

制度效應不同于制度績效。制度效應指由制度的存在和作用所引致的一系列變化，偏重于對制度影響過程的考察;而制度績效指一種制度演進成型或被創(chuàng)設后最終產(chǎn)生的成效，集中體現(xiàn)了制度運行取得的社會經(jīng)濟政治文化等方面的綜合效果，表現(xiàn)為人們物質(zhì)精神生活水平的改善和提高，①楊雪冬:《究竟用什么標準衡量一種制度的有效性》，《北京日報》2014年3月10日。偏重于對制度影響結果的考察?，F(xiàn)行農(nóng)村土地收益分配制度的效應可分為正效應和負效應。正效應已被中國農(nóng)村土地制度變遷的研究者們在檢驗制度變遷的績效時予以了充分表述，如分配比例和形式的合理性變化帶來的收入分配效應增強了對于農(nóng)民的生產(chǎn)激勵并進而實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加的制度績效。但是，對于農(nóng)村土地收益分配制度的負效應至今缺乏系統(tǒng)研究。本文在此重點對現(xiàn)行農(nóng)村土地收益分配制度的負效應予以刻畫，這種負效應是當前農(nóng)村土地收益分配關系緊張和農(nóng)村土地制度績效難以繼續(xù)提高的重要原因。

(一)政治效應

第一，制度公平性飽受爭議。根據(jù)現(xiàn)行制度安排，土地的承包經(jīng)營權長期不變，這固然有利于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和效率提高，但由此造成的對公平性的沖擊也不能忽視。在這種制度安排下，農(nóng)村大量的嫁入婦女和新生兒無法承包經(jīng)營土地，也相應地失去了農(nóng)村土地的收益和相應保障。據(jù)筆者在山東省的調(diào)研，在40歲以下的農(nóng)村家庭中僅男戶主一人有承包地的情況非常普遍。而全國人大代表、河北省獻縣淮鎮(zhèn)中街村黨支部書記哈明江表示，現(xiàn)在沒有分到土地的人口已經(jīng)占到農(nóng)業(yè)總人口的45%，特別在一些非農(nóng)收入較低的地區(qū)，這種情況給這些家庭的生產(chǎn)生活造成了較大的影響。從代內(nèi)的角度來說，目前各地比較常見的做法是“嫁出女”其承包土地會被村集體收回，而嫁入村卻不能相應地給予其承包地，嫁出即意味著失去了土地保障，而男性農(nóng)民或嫁入本村的女性卻不會面臨這一問題。從代際的角度來說，新生農(nóng)村居民有權獲得土地承包經(jīng)營的權利也有權享有相應的保障，而現(xiàn)行土地制度安排剝奪了他們參與土地收益分配的這一權利。其實，在法律上土地小范圍調(diào)整這條路并沒有被完全堵死，如《農(nóng)村土地承包法》第二十八條便明確了集體經(jīng)濟組織依法預留的機動地、通過依法開墾等方式增加的土地和承包方依法、自愿交回的土地應當用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口?！渡綎|省土地征收管理辦法》第二十七條也規(guī)定:征收農(nóng)民集體所有的土地，具備調(diào)整土地條件的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以通過調(diào)整土地的方式進行安置，使被征收土地農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。但在實踐中，土地現(xiàn)狀長期不變被視為一種合法合理的存在。

第二，分配契約結構不完全。目前我國法律體系中關于農(nóng)村土地收益分配的相關規(guī)定從契約理論的角度看是一個不完全的契約，這種契約的不完全留下的“缺口”為政府行為侵犯私人利益留下了隱患。首先，我國多部法律賦予了政府征收征用農(nóng)民土地的權力，但何時可以征收征用，征收目的、征收標準等均只有大概的規(guī)定而沒有明確說明，這為政府為謀求高額的土地出讓收入而濫用征收征用權預留了后門。其次，相關法律和地方性的規(guī)章制度只對農(nóng)村土地征收征用的“事前”做出了大致的規(guī)定卻沒有對征收征用的“事后”提出相應的規(guī)范，如大部分的地方法規(guī)并沒有明確農(nóng)民因土地被征收征用造成的生產(chǎn)生活成本增加如何彌補等問題。雖然也有地方性規(guī)定如《山東省土地征收管理辦法》在第十八條、第二十一條、第二十三條明確了補償要考慮到農(nóng)民的長遠生計、就業(yè)和社會保障等內(nèi)容，但在實踐操作中這些內(nèi)容卻難以得到落實。再次，征收征用中政府的違約行為無法懲罰，如在實踐中多地出現(xiàn)過政府打著公共利益的旗號征地，之后卻將所征之地轉(zhuǎn)為商業(yè)用途的事例，但農(nóng)民卻無法追討因土地用途轉(zhuǎn)換而應得到的補償收益。

第三，權力－權利結構非均衡?，F(xiàn)行制度安排下，政府和農(nóng)戶獲得土地收益的權利并不對等:包括憲法在內(nèi)的法律賦予了政府征收征用農(nóng)民土地的權力，卻沒有賦予農(nóng)戶拒絕被征收征用的權利;賦予了政府單方確定補償標準的權力卻沒有賦予農(nóng)戶對等商榷的權利。雖然，這些法律也賦予了民眾監(jiān)督政府的權力和獲得土地補償?shù)臋嗬斵r(nóng)戶面對政府的征收征用行為無法說“不”的時候，這些看起來可以對抗合法暴力的權利已經(jīng)失去了實質(zhì)性意義。這種權力結構使得“諾思悖論”在土地征收征用過程中表露無遺:一方面政府出臺了多項法律規(guī)范采取了多項措施來保護農(nóng)民參與土地收益分配的權利不被侵犯，以平抑民眾對于政府與民爭利的不滿贏得民眾對政權的支持，另一方面，政府為獲得足夠的財政收入以保障公共支出又是農(nóng)民土地收益最大的侵害施加者，而且這種公利也只有在與私利的爭奪中才得以實現(xiàn)。

第四，村集體職能沖突。村集體所有農(nóng)民承包經(jīng)營制度安排下的農(nóng)村土地收益分配是一種雙向的委托代理結構:在與政府協(xié)商土地征收征用補償問題時村集體是農(nóng)民爭取補償最大化的代理人，同時，村集體在說服農(nóng)民接受政府條件盡快簽訂協(xié)議時又是政府的代理人。有委托代理關系必然出現(xiàn)委托代理問題，村集體有自己的利益訴求，往往實施偏離委托人利益最大化的行為:一方面村委班子要維護和政府的良好關系以爭取政府對自己工作的更多支持，因而會利用各種手段盡快征得農(nóng)民對于政府行為的支持，而且在分配農(nóng)民的土地補償時為充實村集體經(jīng)濟實力還常常截留農(nóng)民補償款;另一方面，村委班子要得到村民的擁護以便得以連任時也常常借口村民意見太大不好做工作向政府施加壓力以便獲得更多的土地補償。

第五，制度運轉(zhuǎn)存在利益輸送?，F(xiàn)行制度安排下由于權利界定不清，一部分農(nóng)村土地收益以“租”的形式流入了部分利益主體手中。根據(jù)筆者在調(diào)研中掌握的信息，一般有如下幾種情形:第一，目前仍有不少村集體擁有未分散承包給本村村民的集體農(nóng)場、林場和集體經(jīng)營性建設用地等，這些集體農(nóng)地由村集體自營的很少，大都由企業(yè)或個人租賃經(jīng)營，而產(chǎn)生的租賃收益歸村集體所得由村委支配，分發(fā)給村民的并不多見;第二，近幾年開展的新農(nóng)村建設中土地整理是一項主要內(nèi)容，在這一過程中村委班子主要成員及其親屬“近水樓臺先得月”可以獲得更多利益;第三，無論是房屋拆遷還是土地整理，農(nóng)村土地的狀態(tài)改變或流轉(zhuǎn)往往涉及到拆遷面積統(tǒng)計、土地面積統(tǒng)計、土地價值評估和資產(chǎn)評估事項，此中則常伴隨相關工作人員和村委成員的共謀與尋租。

(二)經(jīng)濟效應

第一，資源配置效率較低。當前的制度安排下，存在三個“并存”:即多地農(nóng)民粗放耕種與無地農(nóng)民工大量涌現(xiàn)并存、集體經(jīng)營性建設用地粗放利用和建設用地指標緊張并存，以及老村“空心化”與占用耕地建新村并存。一方面是承包地較多農(nóng)戶因顧慮或轉(zhuǎn)包收益過低粗放耕種較低的土地要素報酬率、大量集體經(jīng)營性建設用地長期閑置和破敗老村的逐步“空心化”閑置大量土地，另一方面，是無地青年農(nóng)民工被迫流入大城市帶來“留守兒童”等各種社會問題、各地建設用地指標緊張因而違規(guī)操作或高成本填海、造地和無宅基地農(nóng)民在老村周邊建設新房占用大量耕地。這些情況充分表明，無論是人力資源配置還是土地資源配置，在當前的制度安排下都是低效率的。

第二，制度運行的交易成本較高。為維護當前農(nóng)村土地收益分配制度，社會付出了較高的交易成本，集中體現(xiàn)在成本增加和資源虛耗:拆遷區(qū)農(nóng)民為獲得更多拆遷補償突擊建設大量幾無回收價值的劣質(zhì)房屋，浪費了大量的物質(zhì)和人力資源;拆遷方為加快拆遷進度不惜雇傭社會黑惡勢力暴力驅(qū)趕拆遷戶，導致群眾巨大的人身和財產(chǎn)損失;大量無宅基地農(nóng)民占用耕地建房，降低了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平;基層政府為平息因土地矛盾和糾紛引起的上訪不斷地“接訪”、“截訪”，財政經(jīng)費支出不斷上升，浪費了大量寶貴的行政資源。

第三，土地－勞動力資源錯配。目前我國活躍在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線的“386199部隊”已成為農(nóng)村勞動力結構的突出特征，青壯年勞動力不斷外流，與我國現(xiàn)行土地制度提供的激勵結構扭曲有直接關系。筆者在山東省莘縣、冠縣等地對影響農(nóng)民外出務工意愿的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，選擇“土地太少”項的年輕農(nóng)民比例高達82．3;交談中農(nóng)民表示，近些年經(jīng)濟形勢不好，外出務工的收入并不高，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)在已基本實現(xiàn)機械化作業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動強度大大降低，隨著農(nóng)產(chǎn)品價格逐步提高，務農(nóng)收入并不低，主要是土地太少，整體收入難以提高，在家賦閑無事才外出務工。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的角度來說，青壯年勞動力無疑是最適合的，而土地承包關系長期不變的現(xiàn)狀，使得這些農(nóng)村“80后”、“90后”勞動力因少地或無地而出走城市，可見土地與勞動力要素之間的配置并非最優(yōu)。

第四，博弈得益結構不合理?，F(xiàn)行制度安排下的農(nóng)村土地收益分配格局，政府、村集體和農(nóng)戶之間是一種典型的不完全信息非合作博弈，作為不同的利益主體，三者都追求自己的利益最大化。而權力配置又使得村集體和農(nóng)戶與政府爭利的行為對政府來說成為一種不可置信的威脅，因為征收征用土地的權力被配置給了政府，村集體和農(nóng)戶卻缺乏對政府行為硬的約束。這種制度安排下，甚至于農(nóng)戶在與村集體的利益博弈中也處于不利的地位。因為農(nóng)村土地的所有權被配置給了村集體，農(nóng)戶只有承包經(jīng)營權，所以在農(nóng)村工作實踐中政府與村集體和農(nóng)戶的土地收益分配往往只有(進攻，退卻)一種均衡，因而只能獲得較低博弈得益。除非農(nóng)村居民們利用媒體形成對政府的民意壓力或獲得高級別領導的支持而改變這種博弈結構。

(三)社會效應

第一，不公平循環(huán)效應。當前的農(nóng)村土地收益分配制度安排極易且已經(jīng)形成一種“不公平循環(huán)效應”，即由于收益分配權利安排導致的不公平與其他因素結合后產(chǎn)生了更大的不公平。突出的表現(xiàn)，是以年輕農(nóng)民為代表的群體由于沒有機會享有農(nóng)村土地分配指標而無法獲得因土地的耕種、租賃等帶來的收益，而且當這些土地及其附屬物因被拆遷而獲得巨額補償時，這一群體也與此無緣，并可能因無法獲得補償收益作為創(chuàng)業(yè)基礎而繼續(xù)貧困下去。阿瑪?shù)賮啞ど呢毨Ю碚摳嬖V我們，收入貧困只是最低層次的貧困，貧困和饑餓是“權利喪失”的結果，而在終極意義上，沒有獲得收入的能力才是深層次原因。①阿瑪?shù)賮啞ど?《貧困與饑荒—論權利與剝奪》，商務印書館2001年版。站在森的權利貧困理論角度看，由于農(nóng)村土地收益分配權利配置的不公，不是已經(jīng)導致了某些農(nóng)民群體的權利貧困且形成了循環(huán)的局面嗎?

第二，政府有錯推定效應。隨我國城鎮(zhèn)化進程提速、城市基礎設施逐步完善和棚戶區(qū)改造項目的加快推進，拆遷已經(jīng)成為各地基層政府工作的核心內(nèi)容之一;與此同時，因拆遷引發(fā)的矛盾糾紛呈高發(fā)態(tài)勢，與暴力拆遷和暴力抗拆相關的報道屢見于媒體。應當說，某些基層政府或開發(fā)商為利益算計暴力拆遷確為事實，但被拆遷戶坐地起價，勒索政府的情況也屢見不鮮。尤其是在各部委出臺多項規(guī)定整肅拆遷紀律、基層政府拆遷操作已經(jīng)比較規(guī)范之后，此類問題一旦出現(xiàn)，輿論仍然一邊倒地攻擊政府，這就是所謂的“政府有錯推定效應”。其原因，即在于當前土地收益分配安排下政府與民眾權利不對等，政府行為缺乏制度性約束，反而將政府置于不利境地。

第三，農(nóng)民身份固化效應。當前的收益分配制度下，農(nóng)村土地尚無法給農(nóng)民帶來“長遠收益”、“正當收益”和“合理收益”，導致土地對農(nóng)民產(chǎn)生了身份固化效應，有悖于農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的規(guī)律?！伴L遠收益”是指農(nóng)村土地的養(yǎng)老功能尚未剝離，土地換保障的相關安排尚沒有創(chuàng)設，無法打消農(nóng)民老無所養(yǎng)的顧慮;“正當收益”指當前的制度安排尚沒有正式賦予農(nóng)民以各種形式將土地流轉(zhuǎn)獲得收益的權利，無法打消農(nóng)民沒有合法性基礎面臨政策風險的顧慮;“合理收益”指當前在農(nóng)村雖然出現(xiàn)了一些土地流轉(zhuǎn)的平臺但缺乏權威規(guī)范且比較混亂，無法打消農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去獲得合理收益的顧慮。正是這些顧慮，限制了那些農(nóng)村能人脫離農(nóng)村，阻礙了土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，影響了現(xiàn)代農(nóng)場主和農(nóng)業(yè)企業(yè)家的生成。

(四)制度協(xié)同效應

第一，土地收益分配關系不暢成為深化農(nóng)村土地制度改革的阻滯。近年來，國家一直倡導大力推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，這無疑是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本出路和方向。但是，由于收益分配關系尚未理順，土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶存在顧慮，缺乏激勵，缺少平臺，致使土地流轉(zhuǎn)在很多地方并未成規(guī)模展開。筆者在山東省單縣調(diào)研得知，在當?shù)孛慨€土地出租給他人耕種的租賃費只有每年300元，原承包戶缺乏將承包地外包的積極性，缺少勞動力的農(nóng)戶也只好粗放式耕種。

第二，土地收益分配與農(nóng)村制度體系建設不協(xié)調(diào)。有一種觀點影響較深，即我國的二元經(jīng)濟結構、鄉(xiāng)村社會與市民社會的分裂等等能夠體現(xiàn)鄉(xiāng)村差別現(xiàn)象的原因，多是由目前的戶籍制度導致的，因此解決問題的對策就被歸結為改變戶籍制度、改革社保制度等。其實，制度是個生態(tài)系統(tǒng)，制度間是互動的關系。不能僅站在鄉(xiāng)村的外圍考慮其他制度對鄉(xiāng)村體系的影響，亦要系統(tǒng)地思考鄉(xiāng)村體系對外部制度的反饋。尤其要思考維系鄉(xiāng)村體系的核心制度——土地制度對其他制度的反饋。作為土地制度的重要組成，農(nóng)村土地收益分配制度不健全、不完善，導致農(nóng)民對未來的收益缺乏預期，因此緊抓手中土地不敢放手，影響了戶籍制度、現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化制度的深化改革。

(責任編輯:欒曉平)

F321．1

A

1003－4145［2015］07－0136－06

2015－04－20

楊宏力，男，山東大學經(jīng)濟研究院博士后，聊城大學商學院副教授。研究方向:制度經(jīng)濟學、區(qū)域經(jīng)濟學。

本文系國家社會科學基金項目“新中國勞動經(jīng)濟史”(編號:12BJL017)、山東省社科規(guī)劃基金項目“我國農(nóng)村土地收益分配的制度安排與路徑優(yōu)化研究”(編號:14CJJJ02)的階段性成果，并受山東省產(chǎn)業(yè)升級與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展軟科學研究基地資助。