騰延娟

（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

環(huán)境污染治理第三方法律主體地位分析

騰延娟

（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

十八屆三中全會(huì)報(bào)告中明確提出要推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，這被看作是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新。為了保障該制度的有效實(shí)施，必須理清環(huán)境污染治理第三方的法律地位，在目前“義務(wù)本位”的環(huán)境法律體系內(nèi)，環(huán)境污染治理第三方顯然只能是一個(gè)義務(wù)主體，它不僅要對(duì)排污企業(yè)承擔(dān)治理污染服務(wù)的民事義務(wù)，同時(shí)還要受到環(huán)境保護(hù)主管部門的行政監(jiān)管，其通過環(huán)境治理合同與排污企業(yè)結(jié)成契約關(guān)系，共同承擔(dān)治理污染的義務(wù)。第三方參與環(huán)境污染治理拓展了污染者負(fù)擔(dān)原則的內(nèi)涵，彌補(bǔ)了“三同時(shí)制度”的不足，豐富了公眾參與原則的內(nèi)容。同時(shí)，環(huán)境污染第三方治理制度的實(shí)施還需要有相應(yīng)的配套機(jī)制。

環(huán)境污染治理；污染者負(fù)擔(dān)原則；公眾參與原則；義務(wù)本位

2014年10月十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，提出了“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，這將推動(dòng)中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入一個(gè)新階段。環(huán)境法治既是依法治國(guó)領(lǐng)域的一個(gè)方面，也是整個(gè)依法治國(guó)當(dāng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)。實(shí)行環(huán)境法治，就是依照法律的規(guī)定，公平、公正、公開地管理環(huán)境保護(hù)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)工作的制度化和法律化。當(dāng)前，環(huán)境法治正面臨從單一的規(guī)則制定向全方位制度建設(shè)，從單一的治理主體向多元的治理主體，從單純注重局部轉(zhuǎn)向整體系統(tǒng)化考慮等方面的轉(zhuǎn)型，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的現(xiàn)代化和法治化。其中，市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境法治中地位和作用更是需要著重關(guān)注的問題。

一、問題的提出

“解決環(huán)境問題，需要理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，同樣也需要制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新是理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新的中間載體和重要抓手?！盵1]十八屆三中全會(huì)報(bào)告提出“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理?！边@被認(rèn)為是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新[2]。2014年兩會(huì)期間，環(huán)境商會(huì)提交《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的建議》的議案，建議“通過市場(chǎng)機(jī)制引入專業(yè)化第三方，可以使排污企業(yè)從自身并不擅長(zhǎng)的污染治理工作中解放出來，集中力量投入到激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中去。同時(shí)，也帶動(dòng)環(huán)境服務(wù)業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、金融業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境科技進(jìn)步，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和持續(xù)發(fā)展能力，形成國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)”[3]。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)2014年10月24日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出要“推行環(huán)境污染第三方治理，推進(jìn)政府向社會(huì)購(gòu)買環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)”。所謂工業(yè)污染采用第三方治理的模式，即排污企業(yè)以合同的形式通過付費(fèi)將產(chǎn)生的污染交由專業(yè)化環(huán)保公司治理。一方面排污企業(yè)由于采用專業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達(dá)標(biāo)排放率；另一方面政府執(zhí)法部門由于監(jiān)管對(duì)象集中可控而降低了執(zhí)法成本。

1979年的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》中規(guī)定了“誰污染誰治理”的原則，這項(xiàng)原則長(zhǎng)期被解讀為污染者負(fù)有治理污染的直接責(zé)任，“三同時(shí)制度”就是該原則的具體體現(xiàn)。1989年《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定了“三同時(shí)制度”，體現(xiàn)了該原則。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在“三同時(shí)制度”的基礎(chǔ)上在第五條“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！钡诹鶙l第三款“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。”更加明確地規(guī)定了污染企業(yè)的治理責(zé)任。那么環(huán)境污染治理的第三方何以具有治理污染的正當(dāng)性，環(huán)境污染治理第三方享有是否是一種權(quán)利，還是提供一種環(huán)境服務(wù)分擔(dān)排污企業(yè)的義務(wù)，其是否具有法律的正當(dāng)性，值得深究。

二、環(huán)境污染治理引入第三方的理論依據(jù)

哈丁的“公地悲劇”，囚徒困境博弈，以及奧爾森的“集體行動(dòng)的邏輯”都指出了“搭便車問題”，即“任何時(shí)候，一個(gè)人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動(dòng)力為共同的利益作貢獻(xiàn)，而只會(huì)選擇做一個(gè)搭便車者”[4]。尤其是在使用環(huán)境資源這樣的公共物品時(shí)，這種搭便車現(xiàn)象更為突出。因此，奧爾森認(rèn)為，“實(shí)際上，除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性地尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”[5]。這些理論或模型表明，建立在理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)基礎(chǔ)上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可能完全解決自然資源保護(hù)問題，這似乎為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供了理論根據(jù)。然而諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主奧斯特羅姆指出，“從一個(gè)外在的利維坦對(duì)避免公地悲劇式必不可免的假定出發(fā)，導(dǎo)致了對(duì)絕大多數(shù)自然資源系統(tǒng)實(shí)行中央政府控制的政策方案。”“但是，遵循集中控制的建議所實(shí)現(xiàn)的最優(yōu)均衡，是建立在信息準(zhǔn)確、監(jiān)督能力強(qiáng)、制裁可靠有效以及行政費(fèi)用為零這些假定的基礎(chǔ)上的”[4]。如果這些假定不滿足，比如政府信息的不完全，對(duì)過度使用資源者懲罰概率小于75%等，很難避免哈丁悲劇的出現(xiàn)。對(duì)環(huán)境保護(hù)來說，完全依靠政府管制和完全的市場(chǎng)私有化都不是唯一的方案。

環(huán)境問題是“世界問題復(fù)合體”，它涉及自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和技術(shù)等多種因素[1]，因此環(huán)境治理是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、需要多方參與的系統(tǒng)工程，尤其是環(huán)境污染的治理，更需要政府、社會(huì)和市場(chǎng)的各種機(jī)制的參與、配合。然而，“治理本身并不能成為其最終的目的，治理本身并無存在的理由”，“實(shí)施治理所具有的整個(gè)合理化在盡可能減少成本時(shí)力求取得最大效果”[6]。所以需要探討的命題并不是為什么要治理，而是如何以最低成本、最大效率來進(jìn)行治理。環(huán)境治理需要很好地將政府的管制與企業(yè)的積極治理結(jié)合起來。目前我國(guó)環(huán)境治理主要是政府職責(zé)，往往強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)境治理中的責(zé)任，依靠政府的力量來進(jìn)行環(huán)境治理。由于我國(guó)是一個(gè)單一制的國(guó)家，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡以及污染問題的復(fù)雜性導(dǎo)致政府治理的成本太高，監(jiān)管的難度太大，同時(shí)并不能保證資源配置的最優(yōu)化，需要建立一種機(jī)制能充分地保證有更多的社會(huì)資本進(jìn)入到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，補(bǔ)充政府監(jiān)管不到位的缺陷。因此環(huán)境治理中必須引入社會(huì)治理力量。

三、環(huán)境法的“義務(wù)本位”決定了環(huán)境污染治理第三方的主體地位

對(duì)于環(huán)境法的本位目前仍是一個(gè)尚存在爭(zhēng)議的問題，傳統(tǒng)法學(xué)主張“權(quán)利本位”，如果順應(yīng)傳統(tǒng)主流法學(xué)的觀點(diǎn)，環(huán)境法自然亦應(yīng)是“權(quán)利本位”的。然而，所謂“權(quán)利本位”還是“義務(wù)本位”之爭(zhēng)的關(guān)鍵就在于法律制度的設(shè)計(jì)是以“權(quán)利”還是“義務(wù)”為出發(fā)點(diǎn)。如果環(huán)境法律制度的設(shè)計(jì)以“義務(wù)”為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)的是人類、國(guó)家、政府、組織、個(gè)人等法律主體的義務(wù)，那么環(huán)境法自然就應(yīng)是“義務(wù)本位”，反之，則應(yīng)是“權(quán)利本位”。因此，對(duì)于環(huán)境法的本位不應(yīng)拘泥于傳統(tǒng)法學(xué)的邏輯推演，而應(yīng)從環(huán)境問題的本質(zhì)，環(huán)境法的價(jià)值、目的等環(huán)境法的應(yīng)然性和國(guó)際社會(huì)以及各國(guó)環(huán)境法律實(shí)踐等環(huán)境法的實(shí)然性來考查其本位。

（一）環(huán)境法“義務(wù)本位”的應(yīng)然性

1.環(huán)境問題的實(shí)質(zhì)決定了環(huán)境法“義務(wù)本位”

環(huán)境問題的爆發(fā)是不可避免的?！拔覀兊奈拿鳎还苁撬钠鹪催€是它的維持，都取決于這樣一件事情，它的準(zhǔn)確表述，就是在人類合作中不斷擴(kuò)展的秩序。這種擴(kuò)展秩序并不是人類的設(shè)計(jì)或意圖造成的結(jié)果，而是一個(gè)自發(fā)的產(chǎn)物……這些群體不知不覺地、遲疑不決地，甚至是痛苦地采用了這些做法，使他們共同擴(kuò)大了他們利用一切有價(jià)值的信息的機(jī)會(huì)，使他們能夠在大地上勞有所獲，繁衍生息，人丁興旺，物產(chǎn)豐盈”[7]，就是這種自發(fā)擴(kuò)展的秩序，使得人類毫不遲疑地、毫無約束地利用一切能給他帶來利益的物質(zhì)，包括自然。當(dāng)這種利用發(fā)展到一定程度超過了生態(tài)環(huán)境容量時(shí)，環(huán)境問題就出現(xiàn)了，因此可以說環(huán)境問題的產(chǎn)生是具有歷史必然性的。而已有的法律是建立在，并且是維護(hù)這種自發(fā)擴(kuò)展的秩序的，顯然不可能僅僅依靠它們來解決環(huán)境問題。所以環(huán)境問題解決必然呼喚一種新的法律的出現(xiàn)，環(huán)境法應(yīng)運(yùn)而生。

環(huán)境法的出現(xiàn)就是為了解決環(huán)境問題，環(huán)境問題的最終解決必須通過改變?nèi)藗兊纳罘绞?、生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式的路徑，這本身就是對(duì)人類自身最大限度追求財(cái)富的原始欲望的一種限制，是對(duì)人類道德的更高訴求。這種轉(zhuǎn)變、訴求和限制在環(huán)境問題日益嚴(yán)重的今天甚至需要以法的形式加以強(qiáng)制性規(guī)范；同時(shí)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、對(duì)其它生物物種的尊重歸結(jié)起來就是對(duì)人類增加義務(wù)。因此，環(huán)境法是其他部門法不能解決環(huán)境問題時(shí)出現(xiàn)的、具有自身特征的一個(gè)獨(dú)立的部門法，環(huán)境法有別于傳統(tǒng)法律，以“義務(wù)本位”為其邏輯起點(diǎn)是具有正當(dāng)性的。

2.環(huán)境法的價(jià)值和目的決定了環(huán)境法“義務(wù)本位”

環(huán)境與資源是人類社會(huì)賴以存在的基本物質(zhì)條件，它不僅僅是人類獲得更好的采光、呼吸更清潔的空氣、享受荒野美等這些奢侈性的權(quán)利，它更是保證人類生存環(huán)境的基本安全，如果沒有了這種安全，人類面臨的將是自身的毀滅。因此，環(huán)境資源法解決的不僅僅是被污染的空氣、水等問題，它終極關(guān)懷的是人類社會(huì)生存、發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)的安全，這種安全的保障不是通過權(quán)利的行使來實(shí)現(xiàn)，只能是一種義務(wù)的承擔(dān)。日本學(xué)者巖佐茂認(rèn)為，“在環(huán)境問題上，我們每個(gè)人既是環(huán)境破壞的加害者也是環(huán)境破壞的受害者”（也叫做“國(guó)民總責(zé)任論”）[8]。因此，環(huán)境問題的解決不能依靠環(huán)境破壞加害者行使權(quán)利來獲得解決，只能依靠作為環(huán)境破壞加害者的每個(gè)人承擔(dān)起各自的責(zé)任和義務(wù)來實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。因此，根據(jù)國(guó)民總責(zé)任論，環(huán)境法也應(yīng)該是“義務(wù)本位”的。

作為解決環(huán)境問題的一種法律應(yīng)對(duì)而出現(xiàn)的環(huán)境法，其法律目的就決定其法律定位必然是一種義務(wù)本位，通過義務(wù)的承擔(dān)來實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境，達(dá)到人與自然和諧相處的最終目的。

（二）環(huán)境法“義務(wù)本位”的實(shí)然性

1.國(guó)際層面的實(shí)踐

1972年，國(guó)際人類環(huán)境會(huì)議在瑞典斯德哥爾摩召開，183個(gè)國(guó)家和地區(qū)的代表團(tuán)參加，約5 000至8 000名代表出席，102位國(guó)家元首親自與會(huì)，這是一次人類環(huán)境與發(fā)展史上影響深遠(yuǎn)的盛會(huì)。會(huì)議上通過的《人類環(huán)境宣言》闡明了與會(huì)國(guó)和國(guó)際組織所取得的七點(diǎn)共同看法和二十六項(xiàng)原則，以鼓舞和指導(dǎo)世界各國(guó)人民保護(hù)和改善人類環(huán)境。《人類環(huán)境宣言》的第七點(diǎn)共識(shí)“為實(shí)現(xiàn)這一環(huán)境目標(biāo)，要求人民和團(tuán)體以及企業(yè)和各級(jí)機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，大家平等地從事共同的努力。各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)最大的責(zé)任?！痹瓌t一“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任”?！度祟惌h(huán)境宣言》的精神在其后的各國(guó)際條約、公約都得到了體現(xiàn)，尤其表現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)了各國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。

2.國(guó)外環(huán)境法實(shí)踐

在環(huán)境問題出現(xiàn)初期，美國(guó)、日本、歐洲等國(guó)都企圖借助民法的原則、規(guī)則來解決環(huán)境污染案件，但隨后的法律實(shí)踐證明了僅僅依靠傳統(tǒng)部門法在環(huán)境問題上的擴(kuò)展是不可能根本解決環(huán)境問題的。環(huán)境問題的出現(xiàn)是人與自然的緊張關(guān)系的表現(xiàn)，為探求人與自然和諧發(fā)展的路徑，必須有一種調(diào)整人與人之間涉及環(huán)境的社會(huì)關(guān)系的法，這種法應(yīng)該是一種全新的法，當(dāng)然其產(chǎn)生離不開傳統(tǒng)部門法的支撐，但卻不是其他傳統(tǒng)部門法的一種變通。

“無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都表明本國(guó)環(huán)境基本法的出臺(tái)受到了聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議及《人類環(huán)境宣言》的影響，或者是為了落實(shí)《人類環(huán)境宣言》中的義務(wù)”[9]。

“不同文化傳統(tǒng)的哲學(xué)家都認(rèn)為，我們是自然環(huán)境的受托人或財(cái)產(chǎn)管理人。我們有義務(wù)為了未來世代而保護(hù)地球并有權(quán)利取得地球的利益，這一基本命題已經(jīng)深深地植根于國(guó)際社會(huì)各種各樣的法律傳統(tǒng)之中。它們根植于普通法和民法傳統(tǒng)、伊斯蘭法、非洲習(xí)慣法以及亞洲無神論傳統(tǒng)?！盵10]

3.中國(guó)環(huán)境法實(shí)踐

不論是環(huán)境法的起源還是環(huán)境法的實(shí)踐，我國(guó)的環(huán)境法是以“義務(wù)”為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行法律體系與制度構(gòu)建的。2014年4月新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第一條立法目的明確規(guī)定“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！绷⒎康闹忻鞔_“可持續(xù)”發(fā)展的理念，可持續(xù)發(fā)展原則強(qiáng)調(diào)代內(nèi)公平和代際公平。不僅涉及當(dāng)代人，同時(shí)也涉及到后代人。按照“非人類中心主義”倫理觀，環(huán)境利益的分配不僅是人類種群內(nèi)的分配，還應(yīng)擴(kuò)展到種際間（人與動(dòng)物、植物）甚至非生命體等自然物。非人類中心主義的倫理觀雖然仍受到學(xué)者們的質(zhì)疑，然而不可否認(rèn)其合理性的一面。人類是自然中的一部分，人類自身的發(fā)展必須在自然生態(tài)系統(tǒng)的可容忍范圍內(nèi)發(fā)展，突破了生態(tài)系統(tǒng)的平衡，帶給人類的必然是毀滅。因此，環(huán)境法的價(jià)值，維護(hù)的秩序和追求的目的都決定了其制度的設(shè)計(jì)應(yīng)著重于環(huán)境法律主體的義務(wù)，應(yīng)以“義務(wù)本位”為其制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。

（三）環(huán)境污染治理第三方的義務(wù)主體地位

不管是應(yīng)然的環(huán)境法還是實(shí)然的環(huán)境法，都是義務(wù)本位的，因此在這種大的法律框架下，國(guó)家、社會(huì)、企業(yè)、各團(tuán)體、個(gè)人都承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。環(huán)境污染的治理顯然也是一種義務(wù)的承擔(dān)。而環(huán)境污染治理第三方對(duì)環(huán)境的治理不是一種權(quán)利的行使行為，而是通過一種契約關(guān)系成為環(huán)境污染治理主體。

四、環(huán)境污染治理第三方參與環(huán)境污染治理法律正當(dāng)性分析

（一）第三方參與環(huán)境污染治理是污染者負(fù)擔(dān)原則內(nèi)涵的拓展

污染者負(fù)擔(dān)原則是在1972年經(jīng)合組織理事會(huì)頒布的《關(guān)于環(huán)境政策國(guó)際層面指導(dǎo)原則的建議》中提出的,經(jīng)合組織將污染者負(fù)擔(dān)原則（或稱污染者付費(fèi)原則）作為該組織推動(dòng)國(guó)際自由貿(mào)易的核心指導(dǎo)原則之一，提出由污染者承擔(dān)治理的費(fèi)用?！霸摻ㄗh指出，提出污染者負(fù)擔(dān)原則的目的,在于指導(dǎo)分配預(yù)防和控制污染措施的費(fèi)用,以鼓勵(lì)稀缺環(huán)境資源的合理利用,避免國(guó)際貿(mào)易和投資的扭曲。污染者負(fù)擔(dān)原則意味著，污染者應(yīng)承擔(dān)由公共機(jī)構(gòu)決定實(shí)施的污染治理和控制措施的費(fèi)用，以確保一種可接受的環(huán)境狀態(tài)?！盵11]由于這項(xiàng)原則有利于環(huán)境污染的“外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和防治環(huán)境污染，所以很快得到了國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，并被許多國(guó)家確定為環(huán)境保護(hù)的一條基本原則。1992年，在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，183個(gè)國(guó)家、102位國(guó)家元首和政府首腦、70個(gè)國(guó)際組織就可持續(xù)發(fā)展的道路達(dá)成共識(shí)，正式通過了《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》（簡(jiǎn)稱《里約宣言》），宣言原則十三規(guī)定：“各國(guó)應(yīng)制定關(guān)于污染和其他環(huán)境損害的責(zé)任和賠償受害者的國(guó)家法律。”原則十六規(guī)定：“考慮到污染者原則上應(yīng)承擔(dān)排污費(fèi)用的觀點(diǎn)，國(guó)家當(dāng)局應(yīng)該努力促使內(nèi)部負(fù)擔(dān)環(huán)境費(fèi)用。”1979年的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》中規(guī)定了“誰污染誰治理”的原則，這項(xiàng)原則長(zhǎng)期被解讀為污染者負(fù)有治理污染的直接責(zé)任，“三同時(shí)制度”就是該原則的具體體現(xiàn)。1989年《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定了三同時(shí)制度，體現(xiàn)了該原則。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》保留了該原則和條款。

環(huán)境污染第三方治理實(shí)際上是將污染者的直接治理責(zé)任轉(zhuǎn)變成一種間接治理責(zé)任，這實(shí)際上也是拓展了“污染者負(fù)擔(dān)原則”的內(nèi)涵，污染者只需要承擔(dān)治理費(fèi)用，污染環(huán)境造成的損失及治理污染的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由排污者承擔(dān)，將其“外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化”，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家和社會(huì)。至于其是直接治理，還是委托他方處理，或與第三方簽訂治理合同，法律在所不問。國(guó)家與污染者之間是一種環(huán)境行政法律關(guān)系，而污染者與治理污染第三方之間是一種民事法律關(guān)系。這樣一種制度安排，不僅有利于環(huán)境污染的治理，更有利于責(zé)任的追究。

（二）“三同時(shí)制度”存在的不足呼喚環(huán)境污染第三方的介入

《中華人民共和國(guó)環(huán)境資源保護(hù)法》中規(guī)定的“三同時(shí)制度”是指：建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗(yàn)收合格后，該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或者使用。防治污染的設(shè)施不得擅自拆除或者閑置，確有必要拆除或者閑置的，必須征得所在地的環(huán)境保護(hù)行政主管部門同意。

“三同時(shí)制度”為我國(guó)獨(dú)創(chuàng)，是以控制新污染源的產(chǎn)生、實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主原則的重要途徑?！叭瑫r(shí)”的提法最早出現(xiàn)于1973年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的作為環(huán)境管理的行政規(guī)定《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行)》中，1979年試行的《環(huán)境保護(hù)法》將其確定為環(huán)境法的一項(xiàng)主要制度，此后的各種環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)也都體現(xiàn)了這項(xiàng)制度的要求。1998年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，“三同時(shí)”制度適用于以下開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目：新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目；技術(shù)改造項(xiàng)目；一切可能對(duì)環(huán)境造成污染和破壞的工程建設(shè)項(xiàng)目；確有經(jīng)濟(jì)效益的綜合利用項(xiàng)目。

“三同時(shí)制度”是我國(guó)首創(chuàng)的一項(xiàng)法律制度。在環(huán)境治理初期，環(huán)境污染的治理主要集中于點(diǎn)源控制，環(huán)境污染控制關(guān)注的是單個(gè)的點(diǎn)源污染的控制，要求每一個(gè)污染排放源都要有污染處理裝置的“三同時(shí)制度”是符合治理需求的，并確實(shí)起到了積極的作用。然而，也必須看到的是，三同時(shí)制度在實(shí)踐中卻出現(xiàn)一些不足，主要表現(xiàn)在：（1）污染處理設(shè)備驗(yàn)收不易操作。污染物處理設(shè)備及工藝具有專業(yè)性，非專業(yè)人士很難評(píng)估其設(shè)計(jì)是否合理以及建設(shè)是否達(dá)標(biāo)，因此造成目前我國(guó)防污治污設(shè)施達(dá)標(biāo)驗(yàn)收的實(shí)際效果較差，流于形式。（2）不利于污染的集中處理，增加了企業(yè)污染處理成本。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，有些先進(jìn)的污染治理技術(shù)需要很大的資金投入，而且設(shè)備運(yùn)行起來需要一定的污染物來供其處理，否則及其設(shè)備就處于“吃不飽”空轉(zhuǎn)的局面，造成極大的浪費(fèi)。例如重化工企業(yè)，污染強(qiáng)度很大，治理設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行的難度也確實(shí)很大，如果缺乏專業(yè)人員和管理，會(huì)影響污染物的處理，容易造成偷排現(xiàn)象的發(fā)生。（3）政府監(jiān)管成本較高。每一個(gè)點(diǎn)源污染都要有一套治污設(shè)備，環(huán)境行政主管部門要進(jìn)行審批、驗(yàn)收，監(jiān)管，增加了環(huán)境行政執(zhí)法成本。（4）責(zé)任追究難以實(shí)現(xiàn)。有些企業(yè)由于其污染治理成本大于其排污所受處罰，干脆閑置污染治理設(shè)備，或者偷排污染物，不僅造成監(jiān)管難度增大，而且也很難追究其責(zé)任。

目前環(huán)境污染防治已經(jīng)從末端控制轉(zhuǎn)向全程控制，由點(diǎn)源污染控制轉(zhuǎn)向面源控制，其污染治理理念也發(fā)生了重大變化，要求有更先進(jìn)的科技跟進(jìn)，要求有專業(yè)的治污人員的參與治理和管理，這些僅依靠排污企業(yè)是很難做到的，為了獲取利潤(rùn)，企業(yè)不可能將大量資本用于排污技術(shù)的研發(fā)，如果單靠政府對(duì)排污技術(shù)研究的資金投入，不僅增加政府的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也不能滿足市場(chǎng)的需要。污染治理第三方作為一個(gè)專門從事污染治理的組織機(jī)構(gòu)，能夠集中零散的資本，保證其充足的研發(fā)資本和專業(yè)的組織隊(duì)伍，可以克服“三同時(shí)制度”的不足。污染第三方治理制度可以看作是“三同時(shí)制度”的一種補(bǔ)充制度。

（三）第三方參與環(huán)境污染治理是公眾參與原則內(nèi)涵的豐富

首先，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系里環(huán)境保護(hù)法歸于行政法，這實(shí)際上也反映出目前我國(guó)的環(huán)境污染治理模式依據(jù)的是一種行政治理模式。環(huán)境治理的責(zé)任主體是政府，政府作為環(huán)境保護(hù)行政主管部門命令污染企業(yè)對(duì)其所造成的污染采取治理措施，也就是命令—控制型治理模式。這種控制方式著重于發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，由于政府的行政權(quán)力的強(qiáng)制性，這種方式短時(shí)期很容易達(dá)到比較好的效果。然而這種手段的弊端就在于：能不能取得效果以及效果的持續(xù)性依賴于各級(jí)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)重視的程度及其維持時(shí)間的長(zhǎng)短。由于行政區(qū)劃的存在更加重了這種不確定。

由于行政區(qū)劃的人為性導(dǎo)致行政權(quán)行使的區(qū)域化，各地方政府的行政權(quán)的效力范圍僅限于其管轄區(qū)域內(nèi)。各行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡會(huì)影響到政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，人們的生活較為富裕，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求比較高，當(dāng)?shù)卣畬?duì)環(huán)境的保護(hù)力度就較大；經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，政府更關(guān)注于提高人們的物質(zhì)生活水平，比較注重經(jīng)濟(jì)效益的提高，可能會(huì)以犧牲環(huán)境為代價(jià)來換取發(fā)展；一些資源型城市（或區(qū)域）其發(fā)展的動(dòng)力就是依靠自然資源的獲取，其生態(tài)環(huán)境的保護(hù)很難成為政府的一項(xiàng)自覺的責(zé)任。因此造成我國(guó)目前各省市之間環(huán)境保護(hù)的差異性。因此，政府監(jiān)管能力的有限性使得環(huán)境保護(hù)需要公眾的參與來推動(dòng)環(huán)境保護(hù)法律與政策的實(shí)施。

其次，行政法的命令—控制模式在我國(guó)環(huán)境保護(hù)初期確實(shí)達(dá)到了很好的效果，但同時(shí)也造成公眾對(duì)政府保護(hù)環(huán)境的依賴，抑制了公眾參與環(huán)境資源保護(hù)的積極性。公眾參與是環(huán)境資源法的一項(xiàng)基本原則，也是民主原則在環(huán)境資源法中的具體體現(xiàn)。環(huán)境資源的不可分割性，以及其與每個(gè)人生活生產(chǎn)的密切相關(guān)性決定了每個(gè)公民都具有保護(hù)環(huán)境資源的權(quán)利和義務(wù)。然而，這種依賴卻使得公眾怠于行使自己的權(quán)利、承擔(dān)自己的義務(wù)，出現(xiàn)的惡果是：當(dāng)環(huán)境資源出現(xiàn)問題時(shí)，公眾往往將責(zé)任歸結(jié)于政府，造成政府與公眾在環(huán)境污染事件上的沖突。

因此，污染治理第三方的介入實(shí)際給公眾提供了一種參與到環(huán)境污染治理的機(jī)制，緩解了政府、排污企業(yè)污染治理的壓力，更有利于發(fā)揮社會(huì)力量在環(huán)境污染治理中的作用。

五、環(huán)境污染第三方治理制度的配套機(jī)制

（一）價(jià)格管控機(jī)制

環(huán)境污染治理的成效如何不僅僅是企業(yè)個(gè)人的事物，由于環(huán)境的公共物品性，使得污染治理的效果直接關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的公共利益是否受損，因此，政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制下的環(huán)境污染治理企業(yè)的自由競(jìng)爭(zhēng)不能采取一種放任的態(tài)度，出于對(duì)公共利益的維護(hù)，必須加強(qiáng)對(duì)企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)的管控，而這種管控可以通過對(duì)工業(yè)污染治理價(jià)格的控制得以實(shí)現(xiàn)。

《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》規(guī)定我國(guó)實(shí)行政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)三種價(jià)格形式。如果采取市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，污染企業(yè)會(huì)為了降低自己的污染成本，會(huì)盡可能尋求出價(jià)低的治污企業(yè)，而治污企業(yè)為了獲取市場(chǎng)份額也會(huì)壓低自己的報(bào)價(jià)，很容易造成第三方治理市場(chǎng)低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致治污企業(yè)投資不到位、環(huán)保設(shè)施運(yùn)行不正常、排放不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象。而如果污染治理價(jià)格完全由政府定價(jià)，則具有強(qiáng)制性。服務(wù)價(jià)格不經(jīng)價(jià)格主管部門或者其他有權(quán)部門批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人都無權(quán)變動(dòng)。否則，屬于違法行為。窒息第三方治理市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，使污染治理企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新失去動(dòng)力，污染治理企業(yè)在可以穩(wěn)定獲得收益的情況下，是不會(huì)再投入大量的治污技術(shù)研發(fā)成本，最終整個(gè)市場(chǎng)失去活力。因此工業(yè)污染第三方治理市場(chǎng)價(jià)格采取政府指導(dǎo)價(jià)是較為合適的選擇。政府指導(dǎo)價(jià)是一種具有雙重定價(jià)主體的價(jià)格形式，由政府規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)及浮動(dòng)幅度，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者據(jù)此制定具體價(jià)格。針對(duì)不同類型的行業(yè)，依據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，按照行業(yè)污染治理的平均成本和運(yùn)營(yíng)企業(yè)的合理利潤(rùn)水平，由政府制定工業(yè)污染治理的基準(zhǔn)價(jià)和浮動(dòng)幅度，達(dá)到控制價(jià)格水平的目的。經(jīng)營(yíng)者可以在政府規(guī)定的基準(zhǔn)價(jià)和浮動(dòng)幅度內(nèi)靈活地制定調(diào)整價(jià)格。這樣一方面可以保證污染達(dá)標(biāo)排放，另一方面也可有效預(yù)防市場(chǎng)低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)。

1.經(jīng)濟(jì)刺激機(jī)制

污染治理第三方單獨(dú)投資規(guī)模較大的污染治理設(shè)施往往力不從心，尤其是當(dāng)治理周期比較長(zhǎng)時(shí)，啟動(dòng)資金的缺乏往往是污染治理第三方進(jìn)入市場(chǎng)的障礙，為此，政府應(yīng)給予資金、政策上的扶持?？梢栽O(shè)立專項(xiàng)基金來對(duì)這種企業(yè)、公司進(jìn)行低息或無息貸款，為企業(yè)提供研發(fā)資金無息貸款，但必須設(shè)立相應(yīng)的制度保證專款專用，如果企業(yè)違反規(guī)定挪用資金則取消其獲得貸款的資格，并將其列入信用黑名單。

2.污染治理企業(yè)的信息公開機(jī)制及責(zé)任追究制度

目前我國(guó)的信息公開主要是政府信息公開，隨著信息公開制度的完善，企業(yè)污染信息以及污染治理企業(yè)治理信息也應(yīng)該列入公開的范圍之內(nèi)，通過對(duì)企業(yè)污染排放物濃度的檢測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)治污企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成效定期進(jìn)行信息公開，對(duì)未能達(dá)標(biāo)排放的環(huán)保公司給予警告，并限期整改；對(duì)于未按期整改或惡意偷排的環(huán)保公司，給予行政制裁的同時(shí)要求對(duì)排污企業(yè)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

總之，污染第三方治理制度實(shí)施的初期，需要政府給予大量的支持，政府應(yīng)“與不同的利益相關(guān)者建立伙伴關(guān)系，并使環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)不僅被看作一個(gè)警察，而且被看作一個(gè)關(guān)于現(xiàn)代可持續(xù)技術(shù)和技能的來源，這些也是很重要的。除了必要的控制功能外，信息和技術(shù)的傳播、研究支持和擴(kuò)展服務(wù)，也是政策制度必不可少的?！盵12]

六、結(jié)語

《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》認(rèn)為經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，其核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。環(huán)境污染第三方治理制度顯然是順應(yīng)了改革的大潮，為了使該制度穩(wěn)定、有效地運(yùn)行，有必要明確其法律地位。理清污染治理企業(yè)與污染治理第三方之間的法律地位和法律關(guān)系，有利于明確彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有利于政府對(duì)其監(jiān)管職能的實(shí)施，建立起有序、健康的環(huán)境污染治理市場(chǎng)機(jī)制。污染治理第三方作為一個(gè)義務(wù)主體，不僅要對(duì)排污企業(yè)承擔(dān)治理污染服務(wù)的民事義務(wù)，同時(shí)還要受到環(huán)境保護(hù)主管部門的行政監(jiān)管。環(huán)境污染第三方治理制度是對(duì)目前已存在的“三同時(shí)制度”的一種補(bǔ)充和完善，有利于社會(huì)資本進(jìn)入到污染治理領(lǐng)域，同時(shí)通過擴(kuò)展了環(huán)境污染治理主體范圍，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了一種進(jìn)入路徑。

然而，污染治理畢竟只是環(huán)境治理的一個(gè)方面，大氣、水、森林、土地等等不僅是一種環(huán)境要素，更是一種資源要素，它們面臨的不僅是被污染的危險(xiǎn)，尤其是水、土壤等資源還面臨著耗竭的危險(xiǎn)。因此，環(huán)境治理不僅包括污染治理，還應(yīng)該包括資源保護(hù)，如何在環(huán)境資源治理中發(fā)揮社會(huì)資本的作用，引入第三方治理也許是更值得研究的課題。

[1]中國(guó)工程院環(huán)境保護(hù)部.中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究綜合報(bào)告卷（上）[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2011:200-202.

[2]中國(guó)環(huán)境報(bào).讓第三方在治污中發(fā)揮更大作用.http://www. qstheory.cn/st/stsp/201312/t20131206_299463.htm[2014-03-16].

[3]環(huán)境商會(huì).關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的建議.http://money. 163.com/14/0302/13/9MB7SJ6000252G50.html#from=relevant#-xwwzy_35_bottomnewskwd[2014-03-06].

[4][美]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)[M].余遜達(dá),陳旭東,譯.上海：上海譯文出版社，2012:8-13.

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[6]莫偉民.莫偉民講?？耓M].北京：北京大學(xué)出版社，2005: 20-21.

[7][英]F.A.哈耶克.致命的自負(fù)[M].馮克利、胡晉華,等,譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000:1.

[8][日]巖佐茂.環(huán)境的思想——環(huán)境保護(hù)與馬克思主義的結(jié)合處[M].韓立新,張桂權(quán),劉榮華,等,譯.北京：中央編譯出版社，2006:29.

[9]李摯萍.環(huán)境基本法的發(fā)展脈絡(luò)—從“人類環(huán)境會(huì)議”到“環(huán)境與發(fā)展會(huì)議”[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2012, (3):12.

[10][美]愛蒂絲·布朗·魏伊絲.公平地對(duì)待未來人類：國(guó)際法、共同遺產(chǎn)與世代間平衡[M].汪勁,王方,王鑫海,譯.北京：法律出版社,2000:17.

[11]柯堅(jiān).論污染者負(fù)擔(dān)原則的嬗變[J].法學(xué)評(píng)論，2010,(6):83.

[12][美]托馬斯·思德納.環(huán)境與自然資源管理的政策工具[M].張蔚文,黃祖輝,譯.上海:上海三聯(lián)書店上海人民出版社,2005:718.

(責(zé)任編輯：任屹立)

Third Party Legal Status of Environmental Pollution Governance

TENG Yan-juan
(Law school，Renmin university，Beijing 100872，China)

The Reports of the Third Plenum of18thCentral Committee clearly propose environmental pollution governance of third party,which is regarded as the major innovation of environmental management system.In order to guarantee the effective implementation of the system,we must clarify the legal status of environ mental pollution governance of third party.The current environ mental law system is based on compulsory standard,so the third party apparently can only be a compulsory subject.It should not only bear the Governance Pollution service civil obligations to the sewage enterprises,but also be supervised by the administrative department of environmental protection.Through the environmental governance contracts, environmental pollution governance of third party and sewage enterprises formed a contractual relationship, and shared governance pollution obligations.The third party participation in environmental pollution control extends the connotation of the principle of the pollution burden,makes up the inadequate of“three simultaneous system”,and enrich of the principle of public participation content.To implement third-party system of governance also needs to have appropriate support mechanisms.

environmental pollution control；polluter pays principle；the principle of public participation; compulsory standard

D922.683

A

1671-0304(2015)02-0089-07

2014-09-05

時(shí)間］2015-04-01 9:06

騰延娟（1972-），女，山東文登人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士生，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法研究。

URI：http://www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20150401.0906.005.html