張曉卯 上海市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局

自《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》頒布以來，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能從理順體制機(jī)制、建立規(guī)章制度入手，抓能耗統(tǒng)計(jì)、抓宣傳培訓(xùn)，各項(xiàng)工作有聲有色，目前已成為我國(guó)節(jié)能領(lǐng)域的重要組成部分,但在實(shí)際工作中，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能還存在著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、制度標(biāo)準(zhǔn)不全、工作實(shí)效不深等問題。反思這些問題，原因還在于公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理理論的缺失、實(shí)踐積淀的缺乏。為推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作，本文試就構(gòu)建公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理理論體系談?wù)勛约旱膶W(xué)習(xí)和思考。

1 公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理現(xiàn)狀

評(píng)估公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理現(xiàn)狀，必須對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理的發(fā)展過程作一梳理。從組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建立、能耗統(tǒng)計(jì)、措施落實(shí)、效果評(píng)價(jià)等諸多因素分析，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能可劃分為以下階段。

1.1 萌芽期

在2008年《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》頒布之前，全國(guó)各地的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理主體多元、內(nèi)容單一、基礎(chǔ)薄弱，節(jié)能工作強(qiáng)調(diào)行為節(jié)能，以“節(jié)水、節(jié)電、節(jié)油”等宣傳示范為主，節(jié)能技改缺少投入，工作處于零敲碎打狀態(tài)，可稱之為萌芽期。

1.2 初創(chuàng)期

《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》頒布后，特別是2011年國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局組建節(jié)能司，并進(jìn)行全國(guó)性的檢查考核，各地公共機(jī)構(gòu)在本級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，以能耗統(tǒng)計(jì)為切入，以能源審計(jì)、宣傳培訓(xùn)為抓手，行為節(jié)能、管理節(jié)能、技術(shù)節(jié)能齊頭并進(jìn)，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能開始進(jìn)入初創(chuàng)期。

1.3 成長(zhǎng)期

從2013年下半年開始，以《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》頒布為契機(jī)，在國(guó)管局、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部共同組織領(lǐng)導(dǎo)下，以全國(guó)第一批節(jié)約型公共機(jī)構(gòu)示范單位創(chuàng)建為標(biāo)志，全國(guó)各地公共機(jī)構(gòu)從組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)、節(jié)能技改、監(jiān)督考核等進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，公共機(jī)構(gòu)能耗統(tǒng)計(jì)規(guī)模、節(jié)能示范效果、社會(huì)影響作用等都得到了極大提升。機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、文化、體育等公共機(jī)構(gòu)節(jié)能主管部門齊抓共管、攜手并進(jìn)、依法節(jié)能的管理格局基本形成，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能處于“天時(shí)地利人和”的成長(zhǎng)期。

以上海公共機(jī)構(gòu)節(jié)能為例，2008年之前，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作還沒有明確的主管部門，能耗統(tǒng)計(jì)等工作無從談起。《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》頒布后，當(dāng)時(shí)的市政府機(jī)管局成立節(jié)能與服務(wù)監(jiān)管處，主要負(fù)責(zé)76 家市級(jí)機(jī)關(guān)的能耗統(tǒng)計(jì)和宣傳培訓(xùn)。2013年10月，市機(jī)管局組建公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理處，完善市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作聯(lián)席會(huì)議制度，能耗統(tǒng)計(jì)實(shí)現(xiàn)市級(jí)機(jī)關(guān)全覆蓋，并擴(kuò)展至市區(qū)兩級(jí)公共機(jī)構(gòu)，節(jié)能管理制度、標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺(tái)。至2014年底，納入能耗統(tǒng)計(jì)的公共機(jī)構(gòu)達(dá)6 300多家，能耗總量超過127萬(wàn)t標(biāo)煤， 20多個(gè)項(xiàng)目采用合同能源管理方式進(jìn)行節(jié)能技改。列入考核的122家市級(jí)機(jī)關(guān)能耗總量在“十二五”期間保持零增長(zhǎng)，并超額完成“十二五”單位建筑面積下降10%的目標(biāo)。上海公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理之路，印證了公共機(jī)構(gòu)節(jié)能從萌芽、初創(chuàng)、成長(zhǎng)的進(jìn)步歷史。

2 公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理困境

雖然公共機(jī)構(gòu)節(jié)能取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但要進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展的成熟期還有很長(zhǎng)的路要走。對(duì)照節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)、機(jī)關(guān)后勤事業(yè)發(fā)展、全社會(huì)生態(tài)文明建設(shè)三個(gè)緯度，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能還存在“理念、制度、技術(shù)”三個(gè)困境。

2.1 理念困境

根據(jù)《辭?！返慕忉專袄砟睢庇袃蓪右馑迹阂皇恰翱捶?、思想”；二是“觀念”。公共機(jī)構(gòu)節(jié)能理念困境主要表現(xiàn)在以下方面：

1）思想認(rèn)識(shí)不到位。有些人認(rèn)為公共機(jī)構(gòu)節(jié)能總量不大，宣傳宣傳、示范示范即可；有些人則認(rèn)為，公共機(jī)構(gòu)能耗費(fèi)用反正財(cái)政買單，“家大業(yè)大浪費(fèi)點(diǎn)沒啥”。雖然公共機(jī)構(gòu)從行為節(jié)能、管理節(jié)能、技術(shù)節(jié)能等方面做了不少工作，但綠色低碳的工作、生活理念還沒有完全形成，節(jié)能意識(shí)、節(jié)約氛圍、節(jié)儉習(xí)慣的養(yǎng)成還有一定差距。

2）理論準(zhǔn)備不充分。公共機(jī)構(gòu)節(jié)能既與房屋建設(shè)、物業(yè)管理相連，又與水資源節(jié)約、新能源推廣相關(guān)。節(jié)能性質(zhì)的公益性與管理要求的目的性，管理范圍的多樣性與服務(wù)對(duì)象的差異性，建筑業(yè)態(tài)的特殊性與保障要求的適應(yīng)性，導(dǎo)致對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能規(guī)律的把握、節(jié)能重點(diǎn)的突破，還沒有形成完整的理論體系。

3）工作思路不明晰。從公共建筑能源審計(jì)看，節(jié)能設(shè)計(jì)冗余普遍，多數(shù)物業(yè)公司沒有建立能源管理體系，能源工程師欠缺，還有一些物業(yè)設(shè)備設(shè)施臺(tái)帳不清，節(jié)能工作缺少前瞻性和連貫性，跟不上形勢(shì)發(fā)展的要求。

2.2 制度困境

所謂“制度”，即是大家必須共同遵守的工作規(guī)章和行動(dòng)指南?！皼]有規(guī)矩不成方圓”。公共機(jī)構(gòu)節(jié)能制度困境表現(xiàn)在以下方面。

（1）宏觀與微觀的對(duì)立。公共機(jī)構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域廣泛，氣候條件千差萬(wàn)別，高層建筑與多層建筑，用能特點(diǎn)截然不同，管理水平參差不齊；且隨著文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，剛性用能增長(zhǎng)與年度節(jié)能指標(biāo)下降的矛盾越來越突出，如何在制度安排上既符合國(guó)家的總體要求，又符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，難度較大。

（2）整體與局部的割裂。公共機(jī)構(gòu)節(jié)能是個(gè)系統(tǒng)工程，重點(diǎn)在建筑領(lǐng)域，建筑節(jié)能重點(diǎn)在門窗、墻體、空調(diào)、照明、機(jī)房等分項(xiàng)系統(tǒng)。如何從建筑節(jié)能設(shè)計(jì)評(píng)估上做好源頭控制，從物業(yè)節(jié)能管理上加強(qiáng)過程優(yōu)化，從資產(chǎn)回收利用管理上加強(qiáng)末端減排，均需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

（3）建設(shè)與管理的脫節(jié)。從近年來公共機(jī)構(gòu)節(jié)能監(jiān)察情況看，存在重制度建設(shè)輕制度管理、重制度宣傳輕制度落實(shí)狀況。因此，如何保證制度落地、措施落實(shí)、效果顯現(xiàn)，均需加強(qiáng)制度本身的指導(dǎo)性和操作性，并要加強(qiáng)制度宣貫和落地。

2.3 思路困境

公共機(jī)構(gòu)在思路上的困境主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）迷信技術(shù)。某些公共建筑在建筑設(shè)計(jì)、用能設(shè)備選型上追求“高大上”，不接地氣，建筑未投入使用即是耗能大戶。某些機(jī)關(guān)辦公樓的信息機(jī)房能耗占大樓建筑總能耗的40%以上，PUE（單位用能指標(biāo)）超過2.5，遠(yuǎn)超1.8的國(guó)家綠色機(jī)房標(biāo)準(zhǔn)。

（2）排斥技術(shù)。公共機(jī)構(gòu)在推廣節(jié)能新產(chǎn)品新技術(shù)新機(jī)制上碰到一些問題。如某機(jī)關(guān)辦公樓免費(fèi)推廣成熟、安全的廚房光降解油煙設(shè)備，但有些餐飲公司卻不愿使用。合同能源管理服務(wù)推廣應(yīng)用“雷聲大雨點(diǎn)小”，能耗分項(xiàng)計(jì)量與監(jiān)管平臺(tái)安裝有些人不歡迎不支持，困難不少。

（3）能力不足。公共機(jī)構(gòu)節(jié)能既有公共性又有管理性，涉及建筑設(shè)計(jì)、施工管理、物業(yè)管理、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、環(huán)境評(píng)估等，專業(yè)性、實(shí)踐性較強(qiáng)。如BA（自控系統(tǒng)）參數(shù)設(shè)置、空調(diào)風(fēng)管清洗、室內(nèi)空氣質(zhì)量控制，這既是服務(wù)問題，保障問題，也是節(jié)能管理問題，而相關(guān)從業(yè)人員在知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力儲(chǔ)備、經(jīng)驗(yàn)積累等方面差距較大，急需提高。

3 公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理思路與對(duì)策

針對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理的現(xiàn)狀和困境，我們應(yīng)以“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為目標(biāo)，以《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》、《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》、《上海市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理辦法》等法規(guī)規(guī)定為依據(jù)，分析內(nèi)在規(guī)律，整合各方資源，按照“做優(yōu)服務(wù)、做強(qiáng)保障、做實(shí)管理”的要求，構(gòu)建公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理理論大廈。

3.1 抓住一條主線（邏輯起點(diǎn)）

公共機(jī)構(gòu)節(jié)能不僅僅是節(jié)能降耗、降低行政成本，更關(guān)鍵是要通過綠色低碳的先進(jìn)理念率先垂范，新產(chǎn)品新技術(shù)新機(jī)制的推廣應(yīng)用，助推經(jīng)濟(jì)“綠色化”和節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)壯大；助推全社會(huì)節(jié)能意識(shí)、節(jié)約氛圍、節(jié)儉習(xí)慣的養(yǎng)成；助推生態(tài)文明建設(shè)。

3.2 平衡兩個(gè)輪子（價(jià)值判斷）

公共機(jī)構(gòu)節(jié)能作為公共管理的范疇，同樣面臨公平與效率之間的平衡。公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理應(yīng)引入“治理”理論（“治理”既區(qū)別于“統(tǒng)治”，又有別于“管理”）,在宏觀體制機(jī)制建立、制度標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)、節(jié)能示范引領(lǐng)等方面，借助“治理”理論，建立“國(guó)家、省市、區(qū)縣”多層級(jí)的上下互動(dòng)機(jī)制，理順本級(jí)發(fā)展改革、財(cái)政、建管、機(jī)關(guān)事務(wù)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等部門的橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮本系統(tǒng)內(nèi)各職能部門間的多維能動(dòng)作用，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，整合個(gè)體、家庭、社區(qū)、社會(huì)各方資源，形成良性互動(dòng)，切實(shí)將節(jié)能低碳的綠色發(fā)展理念深入人心，身體力行。

同時(shí)，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能應(yīng)在微觀操作上引入“建筑全生命周期理論”和“價(jià)值工程理論”。不管是新建建筑，還是既有建筑，在設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)、處置（拆除）等各階段，都應(yīng)按照上述理論推進(jìn)節(jié)能工作，確保建筑全生命周期內(nèi)的總能耗最低、碳排放最小、運(yùn)營(yíng)成本最省、節(jié)能投入產(chǎn)出的性價(jià)比最高。

3.3 發(fā)揮3種力量作用（管理思路）

公共機(jī)構(gòu)節(jié)能僅靠政府唱“獨(dú)角戲”就不可能完成任務(wù)，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府的缺陷，尤其是在節(jié)能技改方面，應(yīng)積極引入合同能源管理或PPP（公私合營(yíng)）模式，提升管理實(shí)效。還應(yīng)發(fā)揮全社會(huì)的力量，開放體制內(nèi)的循環(huán)，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的“失靈”，讓社會(huì)成為公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的重要推動(dòng)力量。通過履行好政府的行政管理職能，運(yùn)用好市場(chǎng)的效率優(yōu)先機(jī)制，發(fā)揮好社會(huì)的共同參與作用，“三駕馬車”并駕齊驅(qū)，以推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理發(fā)展。

3.4 把握4個(gè)流程（管理要素）

公共機(jī)構(gòu)節(jié)能應(yīng)運(yùn)用管理學(xué)的精髓，掌控好“計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制”四個(gè)環(huán)節(jié)。應(yīng)在謀劃節(jié)能戰(zhàn)略、制定節(jié)能規(guī)劃、計(jì)劃目標(biāo)分解上有效對(duì)接；在組織能耗統(tǒng)計(jì)、能源審計(jì)、節(jié)能技改、宣傳培訓(xùn)等實(shí)務(wù)上精心安排人力資源；在領(lǐng)導(dǎo)過程中做好政策溝通與激勵(lì)、效用評(píng)估等管理；同時(shí)運(yùn)用節(jié)能監(jiān)察、考核評(píng)價(jià)，做好有效的閉環(huán)控制。

3.5 運(yùn)用5項(xiàng)措施（管理工具）

強(qiáng)化“政策、法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)”的統(tǒng)籌應(yīng)用是推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理的最好保障。在政策引導(dǎo)上，要加強(qiáng)獎(jiǎng)優(yōu)罰懶的力度，如優(yōu)化專項(xiàng)資金安排、實(shí)施能源資源差別價(jià)格等。在法規(guī)執(zhí)行上，要嚴(yán)肅剛性約束、追加違法成本，如公開環(huán)境評(píng)估、能耗公示、目標(biāo)考核結(jié)果等。在制度設(shè)計(jì)上，要加快合同能源管理服務(wù)、政府購(gòu)買服務(wù)、第三方節(jié)能監(jiān)管、志愿者行動(dòng)等市場(chǎng)化、社會(huì)化服務(wù)創(chuàng)新。在技術(shù)應(yīng)用上，要拓展新技術(shù)新產(chǎn)品新機(jī)制的有序融合、綜合利用，提高技術(shù)應(yīng)用實(shí)效。在標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)上，要實(shí)行“量?jī)r(jià)”分離，加快“能耗定額、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”的制定，如對(duì)機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、文化設(shè)施等編制人均用能、單位建筑面積用能定額，根據(jù)用能定額編制能耗費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，并按照“定額包干，超費(fèi)用自理”的預(yù)算管理方式，進(jìn)行能耗、費(fèi)用的定量管理，推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)主動(dòng)節(jié)能。