馬 陸 亭（教育部（國家）教育發(fā)展研究中心高等教育研究室主任、研究員、博士生導師）

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當前現(xiàn)代大學制度建設(shè)的兩個著力點

馬 陸 亭
（教育部（國家）教育發(fā)展研究中心高等教育研究室主任、研究員、博士生導師）

近幾年來，黨中央逐步確立了全面依法治國的基本理念，明確要推進國家治理現(xiàn)代化。在高等教育領(lǐng)域，通過有針對性地“政府進一步簡政放權(quán)、大學章程制定、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善”等具體措施的推動，現(xiàn)代大學制度框架逐步明確。從目前的改革進展情況來看，政府與大學的關(guān)系、學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系正在成為亟待突破的關(guān)鍵。

一、高等教育治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是規(guī)范各方的權(quán)力邊界

改革開放以來，高等教育不斷地開展著宏觀管理體制改革和高校內(nèi)部管理體制改革，并事實上形成了“宏觀簡政放權(quán)、微觀激勵搞活”的大思路，方向無疑是正確的。但是，權(quán)力“一放就亂、一亂就收”一直困繞著我們，說明理念并沒有真正轉(zhuǎn)化為制度。

下放權(quán)力是計劃經(jīng)濟的改革思路，權(quán)力歸位是市場經(jīng)濟的改革思路。計劃經(jīng)濟時代的約束力太強，所以要激勵；而市場經(jīng)濟解放了舊的束縛，就需要建立起新的約束。所以，伴隨著國家體制從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，國家對高等教育管理制度的提法也從體制改革慢慢地演變?yōu)楝F(xiàn)代大學制度建設(shè)。也可以說，二者是一脈相承的，高等教育治理能力現(xiàn)代化的目標也指向真正建成現(xiàn)代大學制度。

因此，過去的管理體制改革重在放權(quán)、激發(fā)下屬的辦學活力，而目前的現(xiàn)代大學制度建設(shè)則重在規(guī)范、調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)。進一步地說，制度的作用既有激勵，又有約束。起源于計劃經(jīng)濟時期的管理體制改革，針對的是“上級”權(quán)力的過分集中，因此通過放權(quán)以激勵“下屬”是工作重點，上級政府對改革起主導作用；而發(fā)端于市場經(jīng)濟體制下的現(xiàn)代大學制度建設(shè)，重在治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范，激勵和約束并重，該誰的權(quán)就是誰的權(quán)，即把權(quán)力放進籠子，是一個由政府主導轉(zhuǎn)向?qū)W校自我建設(shè)的過程。經(jīng)此涅槃重生，大學將成為真正面向社會依法自主辦學的實體，只是目前改革仍在過程中。

二、在大學外部，探索新型政府對大學的契約式目標管理關(guān)系

建立“政府宏觀管理、學校自主辦學”的體制，是國家對高等教育管理的改革目標。多年來學界已為此做了不少努力，但仍未取得突破性進展，如政府目前依然在進行著簡政放權(quán)工作及前一段時間討論熱烈的“去行政化”議題。

筆者認為，我們長期形成的改革理念并沒有錯，那就是“宏觀有序、微觀搞活”。大學需要面向社會自主辦學，但它不能背離國家戰(zhàn)略和意志而憑空發(fā)展，政府也絕對不會放棄對大學的支持和行使自己的宏觀管理職責。各國都是這樣，甚至美國、英國等市場經(jīng)濟發(fā)達國家還在試圖強化政府的權(quán)力，只是大家還比較注重維護政府與大學間的權(quán)利邊界。另外，我們也需要認識到，政府是由部門組成的，籠統(tǒng)地說政府容易泛政治化。政府部門和大學機構(gòu)又各由人組成，人既有做好工作的一面，也有個人的實際利益，所以既需激勵又要約束。

中國共產(chǎn)黨“立黨為公、執(zhí)政為民”，完全以人民群眾的利益為己任；而教育也屬于崇高的事業(yè)，大學是提供準公共產(chǎn)品的機構(gòu)。以上說明政府部門和大學既具有獨立性——都是當今社會不可或缺的一類社會組織，又具有共同性——都是為公共利益服務(wù)的機構(gòu)，因此它們應(yīng)該以符合各自規(guī)律的方式運轉(zhuǎn)且不會產(chǎn)生根本沖突。目標管理其實就是政府由直接管理向間接管理的一種轉(zhuǎn)變。

所以，“宏觀有序、微觀搞活”是我們的治理原則，具體到高等教育就是“政府宏觀管理、學校自主辦學”，有效的治理模式應(yīng)該能綜合體現(xiàn)國家意志和學校愿景。而政府對大學以契約方式進行目標管理，就是能滿足雙方意愿的一種制度安排。該契約關(guān)系為行政契約，兼具行政的公務(wù)性和契約的合意性。

回顧歷史，早期歐洲大學的特許狀就具有契約的合意之義，日本國立大學的法人化改革、英國以評價為基礎(chǔ)的大學科研撥款、美國對公立大學的撥款公式設(shè)計、德國開展的基金會大學探索、法國政府對大學直接的合同管理等都是這種模式的例證。我國的“985工程”等若干重點建設(shè)項目其實已對這種模式進行了局部的探索，大學章程建設(shè)也有這種合意之義。國務(wù)院2015年11 月5日頒布的《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設(shè)總體方案》，明確提出了“堅持以一流為目標、堅持以績效為杠桿”等基本原則，并給出了具體的建設(shè)時間表，也體現(xiàn)的是一種目標管理方式。我們需要把局部探索推向整體。

三、在大學內(nèi)部，構(gòu)建以教授為主導的學者共同體治校模式

現(xiàn)代大學起源于中世紀歐洲大學。它們以當時社會通行的治理模式——行會模式進行運轉(zhuǎn)，即教授共同體模式，俗稱“教授治?！?。共同體表明利益、責任共擔，大家地位平等，共同說了算，爭議通過協(xié)商、表決機制解決。

隨著社會和高等教育的不斷發(fā)展，慢慢地大學規(guī)模大了，職能多了，學科分化了，組織結(jié)構(gòu)復雜了，教授數(shù)量也多了，管理問題凸顯。于是，大學出現(xiàn)了專職的校長和行政人員，政府、市場也開始介入，教授治校事實已不可行。因此，我們現(xiàn)在的提法是教授治學。

當然，這一提法也不是沒有爭議。例如，贊同“教授治?！闭哒J為：這是大學的本質(zhì)特征之一，教授治學不能替代教授治校；教授治學是天經(jīng)地義之事，本不用說，是廢話。反對者則認為：大學規(guī)模那么大，教授相互間不認識，怎么來治校？大學還要實行戰(zhàn)略管理，教授本身不懂，教授治校本身就是霧里看花說說而已。

筆者在此承認教授治校的不好操作性，但同時提出一個問題：“教授治?！保谴髮W自產(chǎn)生到數(shù)百年的存續(xù)過程中所具有的一個特征，如果慢慢地我們讓它沒了或偷梁換柱了，那么我們現(xiàn)在叫“大學”的這個機構(gòu)，還是不是真正意義上的“大學”？即出現(xiàn)了現(xiàn)代大學的合法性問題。大學本是舶來之物，我們的國外同行在遇到這種情況時是怎么處理的呢？一般是通過設(shè)置學術(shù)委員會、評議會、教授會等，盡力保持和維護學術(shù)與行政事務(wù)的邊界。

所以，大學的學術(shù)必須以教授共同體來主導?；貧w“教授治?！敝疽?，學術(shù)權(quán)力就是學者共同體特征通過什么樣的模式來實現(xiàn)。應(yīng)該承認，“教授治學”是一種路徑選擇，只不過是窄化了權(quán)力范圍的路徑選擇。還有其他的路徑選擇，如“教授治院”，即降低權(quán)力的層次。

在現(xiàn)代大學里，教授共同體可以有多種實現(xiàn)方式。他們互為補充，關(guān)鍵是需要我們依據(jù)國情、教情、校情去用心設(shè)計。筆者曾經(jīng)提出過一個方案：大學構(gòu)建以學院為基礎(chǔ)的聯(lián)邦制共同體，學院構(gòu)建以教授會為主導的教師共同體，校學術(shù)委員對學院學術(shù)決策予以指導和制衡。此處不再贅述。