●崔國富

中小學(xué)生校外教育亂象的治理困境與突破*

●崔國富

由于國家對于中小學(xué)生校外教育監(jiān)管政策不明晰，相關(guān)法律法規(guī)不完善，所涉及的行政管理部門太多且監(jiān)管職責(zé)不清等原因，導(dǎo)致中小學(xué)生校外教育亂象面臨治理困境。突破困境急需國家明晰相關(guān)政策，明確把中小學(xué)生校外教育服務(wù)納入政府監(jiān)管范圍，修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)，同時要建立有關(guān)行政管理部門聯(lián)合監(jiān)管與治理機制，確保對中小學(xué)生校外學(xué)習(xí)與教育服務(wù)活動進行切實有效的監(jiān)管，使之健康有序運行。

中小學(xué)生；校外教育；教育亂象；治理對策

近年來，中小學(xué)生校外教育形成了需求強烈、發(fā)展空間巨大的校外教育服務(wù)市場。然而，在一片繁榮景象的背后，中小學(xué)生校外教育領(lǐng)域卻存在著諸多亂象，造成“校內(nèi)減負、校外增負”的嚴峻局面，嚴重干擾和沖擊中小學(xué)校的素質(zhì)教育秩序，加重中小學(xué)生整體學(xué)習(xí)負擔(dān)進而危害學(xué)生身心健康，急需規(guī)范和治理。

一、中小學(xué)生校外教育服務(wù)亂象的表征

當(dāng)前，校外教育儼然已經(jīng)形成了一個與正規(guī)學(xué)校教育并行的“影子教育”系統(tǒng)。[1]根據(jù)我們對遼寧省沈陽市鐵西區(qū)和錦州市太和區(qū)、吉林省長春市綠園區(qū)、內(nèi)蒙古赤峰市紅山區(qū)等地中小學(xué)生校外教育服務(wù)情況調(diào)查，結(jié)合相關(guān)調(diào)查文獻，[2]目前中小學(xué)生校外教育服務(wù)亂象主要體現(xiàn)在如下幾方面：

第一，服務(wù)主體魚龍混雜。現(xiàn)有從事中小學(xué)生校外教育輔導(dǎo)和培訓(xùn)的校外教育服務(wù)主體主要包括兩大類：一類是校外教育服務(wù)機構(gòu)，主要包括有正規(guī)資質(zhì)即獲得教育主管部門審批核發(fā)辦學(xué)許可證的校外教育培訓(xùn)機構(gòu)；由人力資源和社會保障部門審批的職業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)；由工商行政部門審批的經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機構(gòu)和教育咨詢服務(wù)（中介）機構(gòu)；各地方的青少年富、少年兒童活動中心等公益性社會教育機構(gòu)；還有一些以“掛靠辦學(xué)”或“臨時分?！狈绞酱嬖诘男Ｍ饨逃嘤?xùn)機構(gòu)；此外，還存在著一些“三無”即無辦學(xué)資質(zhì)、無固定場所、無合格師資的“黑機構(gòu)”。另一類是校外教育服務(wù)個體，包括在職的中小學(xué)教師或高校教師、在?；虼龢I(yè)的大學(xué)生等，主要從事個別輔導(dǎo)類的有償家教，集體看管式的學(xué)后托管班、自習(xí)輔導(dǎo)室等。

第二，服務(wù)內(nèi)容注重應(yīng)試。中小學(xué)生校外教育服務(wù)內(nèi)容主要涉及中小學(xué)文化課教學(xué)輔導(dǎo)與補習(xí)、素質(zhì)拓展與提升以及體育、藝術(shù)類技能培訓(xùn)等，總體看應(yīng)試性特征非常明顯。調(diào)查顯示：70%以上的中小學(xué)生參加了外語、數(shù)學(xué)、語文三門課程的校外輔導(dǎo)與補習(xí)。另有10%左右的中學(xué)生參加物理、化學(xué)科目的校外教學(xué)與輔導(dǎo)；近5%的中學(xué)生參加了歷史地理課程的校外補習(xí)與輔導(dǎo)；此外有少數(shù)中小學(xué)生參加校外體育類和藝術(shù)類課程學(xué)習(xí)?？梢?，校外教育服務(wù)的內(nèi)容主要集中在中考、高考必考科目上。

第三，服務(wù)行為混亂無序。校外教育機構(gòu)或個體的教育服務(wù)行為主要包括招生、收費、師資聘用、課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容與時間安排等方面，總體看這些服務(wù)行為中存在一定程度的混亂現(xiàn)象。比如在招生上，很多校外教育培訓(xùn)機構(gòu)通過虛假宣傳，誘騙家長和學(xué)生；有的機構(gòu)還采取推薦學(xué)生抽取好處費等變相賄賂學(xué)校教師的方式，利用教師的權(quán)威影響延攬生源。再如師資聘用方面，多數(shù)校外教育服務(wù)機構(gòu)80%以上是兼職教師，其中又有80%左右沒有獲得教師資格證書，屬于違規(guī)聘用。

二、治理中小學(xué)生校外教育服務(wù)亂象面臨的困境

其一，監(jiān)管政策不明晰。目前，對于中小學(xué)生校外學(xué)習(xí)與教育服務(wù)活動而言，國家和各地方政府并沒有明確的政策宣示。比如中小學(xué)生校外教育服務(wù)的性質(zhì)界定問題，特別是對于校外教育服務(wù)的“營利性”問題，[3]難以厘清。因此，對于實際上大量存在的以營利為目的的中小學(xué)生校外教育服務(wù)機構(gòu)及其教育服務(wù)行為的監(jiān)管，《民辦教育促進法》并不完全適用。也就是說，對于這類中小學(xué)生校外教育服務(wù)機構(gòu)及其教育服務(wù)行為該如何監(jiān)管，教育行政部門作為業(yè)務(wù)主管部門并沒有明晰的政策依據(jù)。

其二，監(jiān)管法規(guī)不完善。由于上述有關(guān)中小學(xué)生校外教育政策模糊不清，致使目前我國尚沒有適用于規(guī)范約束中小學(xué)生校外教育機構(gòu)和個人及其教育服務(wù)行為的專門法規(guī)。根據(jù)我國《教育法》第三章第二十五條之規(guī)定：“任何組織或個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)?！钡牵谖覈摹睹褶k教育促進法》第七章第五十一條中又明確：“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中獲得合理回報?！焙苊黠@，“合理回報”是以“辦學(xué)結(jié)余”為前提的，而“辦學(xué)結(jié)余”一定是建立在“營利”基礎(chǔ)上的。不可否認，《民辦教育促進法》已經(jīng)意識到民辦校外教育機構(gòu)的營利問題，所以在第十章附則第六十六條中明確提出：“在工商行政部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦培訓(xùn)機構(gòu)的管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。”然而很遺憾，此管理辦法至今仍未出臺。

其三，監(jiān)管機制不健全。由于從事校外教育輔導(dǎo)培訓(xùn)的教育機構(gòu)審批部門較多，管理部門除了教育行政部門外，還涉及工商、稅務(wù)、人社、民政、公安、消防等多個部門，處于多頭管理的狀態(tài)。盡管存在部門間聯(lián)席會議等管理制度，但是由于主管部門不明晰或者主管部門與審批部門在監(jiān)管職責(zé)上分工不明確、權(quán)責(zé)不一致等原因，再加上相關(guān)法律法規(guī)不健全、不完善、不配套，實際上難以形成有效的治理與監(jiān)管機制，造成監(jiān)管缺失和難以依法有效監(jiān)管的現(xiàn)狀。調(diào)查顯示，19.1%的家長反映在孩子參加校外教育輔導(dǎo)、培訓(xùn)時，曾與校外教育機構(gòu)發(fā)生過矛盾和糾紛，其中8.3%的家長主要通過與教育培訓(xùn)機構(gòu)協(xié)商解決糾紛，而10.8%的家長則認為“沒人管，自認倒霉”。

綜上可知，正因為對中小學(xué)生校外教育服務(wù)的性質(zhì)、屬性和功能等政策界定不清晰，特別是相關(guān)法律法規(guī)不完善，監(jiān)管機制薄弱等問題，致使中小學(xué)生校外教育服務(wù)市場亂象叢生，教育行政部門也陷入難以依法依規(guī)進行積極有效監(jiān)管的困境。

三、突破上述困境的對策與建議

（一）明晰政策，把中小學(xué)生校外教育服務(wù)納入監(jiān)管范圍

近年來，政府教育行政主管部門已經(jīng)把中小學(xué)生校內(nèi)的課業(yè)負擔(dān)過重問題納入監(jiān)控與治理的重點范圍，先后多次發(fā)布“禁補令”。[4]但是由于這些規(guī)定和辦法主要聚焦在規(guī)范中小學(xué)校的辦學(xué)行為和嚴肅處理在職在崗教師有償補課等違規(guī)行為上，結(jié)果卻造成了“校內(nèi)減負、校外增負”的尷尬局面，中小學(xué)生校外學(xué)習(xí)輔導(dǎo)與補習(xí)教育活動日益火爆，催生了校外教育服務(wù)這一規(guī)模不斷擴張、地域不斷延展的龐大教育服務(wù)市場。[5]可見，減輕中小學(xué)生課業(yè)負擔(dān)僅僅加強管理和規(guī)范中小學(xué)校的辦學(xué)行為是遠遠不夠的。國家和地方政府應(yīng)該明晰相關(guān)政策，把中小學(xué)生校外學(xué)習(xí)活動與教育服務(wù)行為納入監(jiān)管和治理范圍，統(tǒng)籌考慮中小學(xué)生校內(nèi)、校外教育與學(xué)習(xí)負擔(dān)的總體情況，采取切實措施對中小學(xué)生校內(nèi)外學(xué)習(xí)負擔(dān)進行總量控制和有效監(jiān)管，這樣才能打破“校內(nèi)減負、校外增負”的怪圈，切實把中小學(xué)生過重的學(xué)習(xí)負擔(dān)真正減下來。同時，通過監(jiān)管和治理努力引導(dǎo)中小學(xué)生校外教育服務(wù)自覺扭轉(zhuǎn)應(yīng)試教育的局面，真正回歸素質(zhì)教育軌道，滿足中小學(xué)生多樣化的素質(zhì)教育需求，實現(xiàn)“生動活潑學(xué)習(xí)健康快樂成長”、“全面而有個性地發(fā)展”的教育目標。

（二）厘清監(jiān)管內(nèi)容，明晰相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)

對中小學(xué)生校外教育服務(wù)活動的監(jiān)管主要應(yīng)從如下幾個方面厘清監(jiān)管內(nèi)容與職責(zé)。

首先是服務(wù)主體監(jiān)管問題。現(xiàn)在從事中小學(xué)生校外教育服務(wù)的主體構(gòu)成極其復(fù)雜，主要包括機構(gòu)和個人兩大部分。其中，機構(gòu)部分又可分為企業(yè)類和非企業(yè)類兩種，此外還有工、青、婦等社會組織下屬公益性社會教育機構(gòu)也在從事中小學(xué)生校外教育服務(wù)活動；還有正在勃興的在線教育服務(wù)等網(wǎng)絡(luò)教育服務(wù)主體。如何對這些機構(gòu)類主體的辦學(xué)條件、從業(yè)資質(zhì)以及個體服務(wù)者的從業(yè)資格進行嚴格審批與有效監(jiān)管，顯然需要進一步厘清教育、民政、工商以及人力資源與社會保障部門等有關(guān)審批與登記部門各自的監(jiān)管責(zé)任，甚至有必要統(tǒng)一歸口審批、登記和監(jiān)管。其次是服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管問題。為迎合不同學(xué)生及其家長的多樣化學(xué)習(xí)與教育需求，中小學(xué)生校外教育服務(wù)內(nèi)容極其廣泛龐雜，包括文化知識課、體育類（含健美和武術(shù)等）、藝術(shù)類（含美術(shù)及音樂等）課程，還有職業(yè)資格證書培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)等服務(wù)內(nèi)容；而服務(wù)質(zhì)量更涉及師資和教育管理者的素質(zhì)與水平問題，屬于更加復(fù)雜的業(yè)務(wù)管理，主要應(yīng)由教育行政管理部門負責(zé)監(jiān)管為宜。再次是服務(wù)行為監(jiān)管問題。中小學(xué)生校外教育服務(wù)運營過程涉及招生行為（包括招生競爭及廣告宣傳等問題）、收費行為（包括政府指導(dǎo)價或協(xié)議價等）以及具體教育教學(xué)活動及其管理行為等，這些行為的監(jiān)管涉及教育、宣傳、工商、物價、稅務(wù)、公安、衛(wèi)生、消防等多個政府行政主管部門，相關(guān)管理部門應(yīng)各負其責(zé)，也更需要建立起協(xié)調(diào)多個相關(guān)部門的聯(lián)合監(jiān)管制度和機制才能實現(xiàn)有效監(jiān)管。

（三）完善相關(guān)法規(guī)，為有效監(jiān)管提供制度保障

首先要制定中小學(xué)生校外教育服務(wù)監(jiān)管的專門法規(guī)。鑒于校外教育服務(wù)監(jiān)管內(nèi)容如此復(fù)雜，現(xiàn)有法規(guī)又存在不完善、不配套等諸多問題，急需建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，為有效監(jiān)管中小學(xué)生校外教育服務(wù)提供完備的法規(guī)體系支撐?；诖?，我們建議修訂《教育法》和《民辦教育促進法》，把民辦非學(xué)歷教育機構(gòu)和個人的教育服務(wù)行為與民辦學(xué)校的學(xué)歷教育區(qū)別對待，承認民辦非學(xué)歷教育服務(wù)的商品屬性以及服務(wù)者的營利權(quán)利，把民辦非學(xué)歷教育包括中小學(xué)生校外教育服務(wù)全部納入“營利性”民辦教育服務(wù)范疇，采取市場調(diào)節(jié)、政府依法監(jiān)管的運行模式，制定并出臺《經(jīng)營性民辦非學(xué)歷教育服務(wù)管理辦法（條例）》，明確規(guī)定包括從事中小學(xué)生校外教育服務(wù)的民辦非學(xué)歷教育服務(wù)機構(gòu)一律歸口由教育行政部門審批，在工商行政管理部門登記注冊，教育服務(wù)活動接受教育行政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)管，經(jīng)營活動由工商行政部門管理，衛(wèi)生、安全等問題由公安、衛(wèi)生、消防等部門分別負責(zé)管理與監(jiān)督。

其次要修訂和完善相關(guān)教育法律法規(guī)體系。可考慮采取“分類管理”的辦法，[6]把正規(guī)學(xué)校教育中實施的學(xué)歷教育與校外非學(xué)歷教育服務(wù)分開，在修訂《教育法》的基礎(chǔ)上，制定《學(xué)校教育法》統(tǒng)一規(guī)范管理民辦、公辦等各類從事學(xué)歷教育的學(xué)校教育機構(gòu)及其活動；另外，制定一部規(guī)范和約束正規(guī)學(xué)校教育以外的非學(xué)歷校外教育機構(gòu)和個人及其教育服務(wù)行為的《校外教育法》，把滿足中小學(xué)生、大學(xué)生以及成年人校外學(xué)習(xí)需要的各種從事校外教育補習(xí)、輔導(dǎo)與培訓(xùn)的組織機構(gòu)和個人及其教育服務(wù)行為納入其監(jiān)管范圍，統(tǒng)一管理。對于從事學(xué)歷教育的各級各類學(xué)校教育嚴格按照《教育法》、《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》以及《高等教育法》等相關(guān)法律法規(guī)進行管理，突出基礎(chǔ)教育的公益性，堅持學(xué)歷教育的非營利性，由教育行政主管部門嚴格依法依規(guī)審批，并在民政部門登記注冊。對于從事非學(xué)歷教育的正規(guī)學(xué)校教育以外的一切教育服務(wù)活動都納入“校外教育服務(wù)”范疇，承認校外教育服務(wù)的商品屬性和服務(wù)者的營利權(quán)利，對其教育服務(wù)經(jīng)營活動依照企業(yè)或個體工商戶的模式進行管理；除了各級各類學(xué)校以及工、青、婦下屬的事業(yè)單位（如少年宮、婦女兒童活動中心、文化宮、圖書館、博物館等公益性社會組織）及其在職教育工作者以外，任何社會組織和個人均可申請設(shè)立校外教育服務(wù)機構(gòu)，由教育行政部門制定出臺審批管理辦法并嚴格依法依規(guī)審批，審批后要在工商行政部門登記注冊；從事有償家教性質(zhì)的校外教育服務(wù)活動的個人從業(yè)者可直接到教育行政部門備案或到工商行政部門登記即可。

（四）加強部門協(xié)調(diào)，建構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管與綜合治理體制機制

首先，建立監(jiān)管聯(lián)席會議制度和綜合行政執(zhí)法機制。由主管教育工作的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，協(xié)調(diào)教育行政部門以及工商、稅務(wù)、審計、公安、消防、城管等相關(guān)部門，建立中小學(xué)生校外教育機構(gòu)監(jiān)管聯(lián)席會議制度，形成以教育行政主管部門為主體的綜合行政執(zhí)法合作機制，依據(jù)中華人民共和國《教育法》、《義務(wù)教育法》、《民辦教育促進法》、《教師法》以及《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法》、《學(xué)生傷害事故處理辦法》等法律、法規(guī)，對中小學(xué)生校外教育機構(gòu)辦學(xué)行為和教育服務(wù)活動嚴格依法依規(guī)進行監(jiān)管。對于群眾舉報或教育行政部門檢查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)進行中小學(xué)生校外教育服務(wù)活動的機構(gòu)和個人，要依法依規(guī)嚴肅查處，保持綜合行政執(zhí)法活動的威懾力和強大的震懾作用。

其次，完善年檢制度和定期普查與不定期巡查制度?，F(xiàn)有校外教育機構(gòu)年檢和自查報告制度具有重要的現(xiàn)實意義，要繼續(xù)堅持并不斷完善。特別是教育主管部門要加強年檢時的現(xiàn)場檢查和日常的不定期巡查，對于辦學(xué)條件、師資隊伍、招生、收費以及教育教學(xué)活動存在的問題要主動發(fā)現(xiàn)并及時糾正，特別要堅決查處各種各樣違法違規(guī)的校外教育服務(wù)行為。針對當(dāng)前中小學(xué)生校外教育機構(gòu)魚龍混雜、良莠不齊的現(xiàn)狀，建議各地區(qū)教育行政主管部門要對本行政區(qū)域內(nèi)中小學(xué)生校外教育機構(gòu)進行一次徹底普查，分類處置，以此清理整頓中小學(xué)生校外教育服務(wù)市場秩序。對于無正當(dāng)資質(zhì)、無合格師資、無基本辦學(xué)條件的“三無”機構(gòu)要堅決依法依規(guī)查處和取締，絕不姑息遷就；對于各種超出辦學(xué)許可服務(wù)范圍而私自“越界”辦學(xué)的教育服務(wù)行為要及時制止；對于各種私自“掛靠”辦學(xué)、“分校”辦學(xué)等違規(guī)行為要及時清理，限期整改和補辦相關(guān)手續(xù)，否則一律予以關(guān)?；虺凡⑻幚?。

再次，加強對校外教育機構(gòu)教育服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)測評估。依據(jù)“管、辦、評”分離的原則，引入第三方專業(yè)評估機構(gòu)對校外教育機構(gòu)的辦學(xué)資質(zhì)、辦學(xué)條件、師資隊伍以及教育服務(wù)質(zhì)量和效果進行評估，并提交正式評估報告，作為教育主管部門監(jiān)管和采取相關(guān)處理措施的客觀依據(jù)。第三方專業(yè)評估機構(gòu)的評估要重點突出校外教育服務(wù)對中小學(xué)素質(zhì)教育以及學(xué)生學(xué)習(xí)負擔(dān)的影響情況，包括校外教育內(nèi)容、教育教學(xué)活動安排、教學(xué)方式方法等是否會加重中小學(xué)生整體學(xué)習(xí)負擔(dān)，可能會對中小學(xué)生身心發(fā)展造成哪些不良影響，是否有利于素質(zhì)教育的推行等進行科學(xué)評價與判斷，以便為教育主管部門科學(xué)決策和廣大家長理性選擇孩子校外教育服務(wù)提供參考。

最后，建立暢通高效的舉報查處機制。充分利用現(xiàn)有的市長（縣長）熱線電話、紀檢監(jiān)察部門的舉報電話以及質(zhì)量監(jiān)督部門的“3-15”投訴舉報電話等舉報查處機制，對于社會群眾和廣大家長等舉報投訴的有關(guān)中小學(xué)生校外機構(gòu)及其教育服務(wù)問題要及時協(xié)調(diào)教育行政主管部門轉(zhuǎn)接查處，并在規(guī)定時限內(nèi)向舉報人、投訴人反饋相關(guān)查處信息。教育主管部門也可以利用互聯(lián)網(wǎng)建立校外教育機構(gòu)服務(wù)與監(jiān)管信息平臺。在此平臺上，開通社會公眾網(wǎng)上舉報投訴窗口，快捷高效地呼應(yīng)廣大校外教育服務(wù)消費者維護自身正當(dāng)權(quán)益的合理訴求，及時查處舉報投訴者反映的違法違規(guī)的校外教育服務(wù)行為，并在網(wǎng)上及時向社會公開查處情況，爭取社會群眾的支持和監(jiān)督。

[1]范曉慧.“影子教育”的思考：多種視角[J].清華大學(xué)教育研究，2008,(12).

[2]鐘劍都.關(guān)注校外培訓(xùn)系列報道：調(diào)查篇1-6[N].中國教育報，2012-10-10-16（3）.

[3]王媛媛.民辦教育機構(gòu)營利問題研究[J].四川師范大學(xué)學(xué)報（社科版），2004，（1）.

[4]王小利.建國以來基礎(chǔ)教育“減負”政策的演變及思考[J].教育與考試，2009，（5）.

[5]陳全功.補習(xí)教育的地域延展及其社會效益分析[J].比較教育研究，2012，（3）.

[6]王善邁.民辦教育分類管理探討[J].教育研究，2011，（12）.

（責(zé)任編輯：劉丙元）

本文系全國教育科學(xué)規(guī)劃2012年教育部重點課題“中小學(xué)生校外學(xué)習(xí)與教育服務(wù)規(guī)范化管理研究”（課題編號：DFA120216）階段性成果。

崔國富/渤海大學(xué)教授，教育學(xué)博士，主要從事教育基本理論、教育管理與教育改革研究