周忠贛

（江西核工業(yè)測繪院江西南昌330038）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面臨的困境與對策

周忠贛

（江西核工業(yè)測繪院江西南昌330038）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)"三權(quán)"分置，加快推進土地有序流轉(zhuǎn)，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)具有積極而深遠的影響。文章分析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面臨的困境，并提出了相應(yīng)的對策，以供參考。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記

0　引言

為了進一步建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記辦證制度，不斷完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，依法賦予農(nóng)民充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展，解決農(nóng)村土地承包存在地塊不實、四至不清、面積不準(zhǔn)確等問題。依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、很多地區(qū)紛紛開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點工作，并取得了初步成效，重點解決了農(nóng)村土地承包中存在的賬實不符、事實不清、空間位置不明等突出問題。但在試點工作中也遇到了一些困難和問題，為了進一步推進試點工作，需要進一步研究農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的對策，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的全面開展打下基礎(chǔ)。

1　農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面臨的困境

（1）部分鄉(xiāng)村開展第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)工作時沒有簽訂土地承包合同，土地承包經(jīng)營權(quán)證書地塊填寫不全或不填寫，管理混亂。此外，現(xiàn)在許多農(nóng)民不在家，外出打工，在家的都是孩子和老人，給確權(quán)工作的權(quán)屬調(diào)查和確認帶來一定的困難。

（2）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)面對千家萬戶，需要一大批工作人員和專門工作機構(gòu)來運作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站卻面臨“三無”情況，即“無人員、無場所、無資金”，因此，登記工作力不從心。

（3）確權(quán)需要經(jīng)費保障。確權(quán)工作需要宣傳費、培訓(xùn)費、印刷費、聘請技術(shù)公司、軟件費和其他勞務(wù)費等費用。經(jīng)過調(diào)查摸底、制作宗地圖、信息錄入等工作流程，解決四至不清問題，還需要有人到現(xiàn)場勘測。這一些程序，都需要大量開支。

（4）登記承包地塊面積時，究竟應(yīng)該登記哪個面積。這里有四種情形：一是承包地塊面積不準(zhǔn)。有些地塊實測面積多于記載面積，有些地塊實測面積少于記載面積。二是承包地已合法或非法轉(zhuǎn)為宅基地或其他建設(shè)用地，轉(zhuǎn)用土地該如何確權(quán)登記頒證。三是有些農(nóng)戶將國有林場邊角地、集體所有荒地開墾為耕地，新開墾耕地是否應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記頒證。四是有些農(nóng)戶將祖?zhèn)鞣课莶鸪_墾成耕地是否應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記頒證。

（5）承包期“30年不變”與“長久不變”如何銜接。當(dāng)前耕地承包期限登記為30年，30年期滿后實行“長久不變”，到時會不會重新調(diào)地？到時如何變更登記承包期限？

（6）土地測繪機構(gòu)與政府農(nóng)經(jīng)部門如何協(xié)同工作。測量機構(gòu)有測量方面的專業(yè)知識，卻無力解決各種土地承包矛盾和糾紛，土地承包矛盾和糾紛的處理還得依靠農(nóng)經(jīng)部門，實際工作中出現(xiàn)了兩個機構(gòu)相互扯皮現(xiàn)象。

（7）有些地區(qū)的試點避重就輕，其超前探索與指導(dǎo)作用不大。有些試點縣為完成任務(wù)，采取回避或避重就輕的辦法，將遇到的矛盾和糾紛暫時擱置，等待上級部門出臺辦法后再統(tǒng)一處理。這種做法使試點意義大打折扣，其超前探索作用有限，指導(dǎo)意義不大。

2　農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的對策

（1）成立機構(gòu)，建立工作機制。成立鄉(xiāng)、村確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)組，并出臺鄉(xiāng)、村確權(quán)工作方案。

（2）宣傳與培訓(xùn)。加強宣傳與培訓(xùn)，提高各級干部的思想認識。中央、省級和縣級政府要通過廣播、電視、報紙等多種渠道和途徑，加大對農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證重要性、必要性、意義和目的的宣傳。要充分利用政府權(quán)威，澄清社會上有關(guān)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的各種片面或錯誤認識，將各級干部的思想統(tǒng)一到中央的正確決策上來。

（3）規(guī)范操作，解決問題?？h農(nóng)業(yè)部門負責(zé)政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的備案、登記、發(fā)放等具體工作。一是，在試點工作中，在農(nóng)民自愿的前提下，組織農(nóng)戶互換并地，解決承包地塊細碎化問題，互換并地工作和確權(quán)工作同時進行。二是，合理確定土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證完成期限。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證既要靠決心，更要有手段和經(jīng)費保證。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證必須堅持“進度服從質(zhì)量”原則，當(dāng)進度與質(zhì)量沖突時，應(yīng)堅持質(zhì)量優(yōu)先。

（4）保障和合理分配工作經(jīng)費。除堅持“確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，中央財政予以補助”總原則外，中央和省級政府要向社會公開統(tǒng)一的確權(quán)登記頒證經(jīng)費測算公式，確保工作經(jīng)費有保證，使縣鄉(xiāng)政府和干部不再糾結(jié)于“先干是否會吃虧”。鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的特殊性，其經(jīng)費分配既要保證實地測量經(jīng)費，也要保證矛盾和糾紛調(diào)處經(jīng)費。

（5）權(quán)屬調(diào)查及界址測繪。一是，權(quán)屬調(diào)查。在工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)測量已獲取的信息如田塊位置、形狀、面積等，由村主任現(xiàn)場指界（用戶之間的界線）并調(diào)查戶主姓名、四至等信息。權(quán)屬調(diào)查應(yīng)由本宗地土地使用者和相鄰宗地土地使用者現(xiàn)場共同指界，并在承包宗地界線現(xiàn)場勘查登記表上簽名蓋章。經(jīng)界址調(diào)查后認定的宗地權(quán)屬界址點須按規(guī)定標(biāo)定或埋設(shè)界址標(biāo)志物。調(diào)查內(nèi)容包括宗地編號，承包戶（單位）名稱，界址點位置、編號及權(quán)屬界線，宗地面積，相鄰承包戶。遇到有爭議調(diào)查現(xiàn)場不能處理時，按《中華人民共和國土地管理法》第十三條的規(guī)定處理。二是界址測繪。界址測繪有HiCORS-RTK測量、全站儀極坐標(biāo)測量、解析法等。一般確權(quán)工作的土地登記、地籍信息管理以及地籍信息系統(tǒng)建立，需要聘請專業(yè)的技術(shù)公司來做。三是，根據(jù)國土“二調(diào)”制作工作地圖。在確權(quán)試點工作開始階段，我們擬利用國土部門“二調(diào)”成果，但是二調(diào)圖的成圖比例尺較小，清晰度與精確度不夠高，無法完全利用。只能由村干部與群眾代表將全村土地按習(xí)慣分割成塊，根據(jù)工作底圖將地塊逐一繪制標(biāo)明農(nóng)戶名，不能確定的要找農(nóng)戶核對，制作地籍草圖。四是，入戶和實地丈量。因“二調(diào)”圖部分不清晰，全部重新航拍底圖與實測法費用又太高，通過與國土部門和技術(shù)公司多次召開座談會研討交流，最終確定了針對影像不清晰、界址點線精度不高的區(qū)域采用無人機進行局部航飛的方法來重新制作工作底圖。這樣從根本上解決了技術(shù)難題，也大量的節(jié)省了時間和成本。

（6）成果審核公示。經(jīng)現(xiàn)場勘查定界后，由縣工作組與鎮(zhèn)、村委會、村民小組三級工作小組依據(jù)《承包宗地界線現(xiàn)場勘查登記表》填寫《勘查定界承包宗地登記表》用于第二榜公示，《勘查定界承包宗地登記表》填寫一式四份，一份張貼公示、三份備案存檔。將現(xiàn)場勘查核實的主要內(nèi)容進行公示，包括：承包戶姓名、住址、承包宗地類型、面積、坐落位置、地塊名稱、勘查四至平面圖等。公示期間有異議的，以書面形式向鎮(zhèn)人民政府報告。公示確認后，輸出圖、表、證書，并開展數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。

3　結(jié)束語

目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作落實不好，使用者的權(quán)利就無法確定，土地抵押就無法實現(xiàn)。下一步，確權(quán)試點工作全面鋪開，一是需要各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立工作組，并加強基層農(nóng)經(jīng)站力量，解決人力不足問題。二是確權(quán)工作需要經(jīng)費過多，縣財政無力承擔(dān)，建議省委省政府進一步明確土地確權(quán)登記工作省、市、縣財政投入比例，也可以把此項工作列入民生工程，由省財政承擔(dān)大頭，市、縣財政配套解決所需經(jīng)費問題，以保證確權(quán)登記工作能順利進行，任務(wù)能得到落實。

[1]程安生.扎實推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作[N].大連日報，2014－06－05(B3).

[2]楊明杏，董慧麗，夏志強.對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證的思考[J].政策，2013 (10).

[3]葉劍平，豐雷，蔣妍，等.2008年中國農(nóng)村使用權(quán)調(diào)查研究-17省份調(diào)查結(jié)果及政策建議[J].管理世界，2010(1).

DF453[文獻碼]B

1000-405X（2015）-7-425-2