吳俊培 趙 斌

(武漢大學(xué)，湖北 430072)

作為深化國(guó)有資本管理體制改革的重要舉措，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算已在中央政府層面全面展開，地方政府層面也已進(jìn)行全面試點(diǎn)。特別是新《預(yù)算法》從法律角度明確規(guī)定，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是各級(jí)政府預(yù)算的四個(gè)構(gòu)成部分之一之后，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在優(yōu)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)、管理、監(jiān)督以及完善中國(guó)預(yù)算體系中將發(fā)揮日益重要的作用。

一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的界定

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，最早起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的資本預(yù)算。但由于我國(guó)國(guó)有資本在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重、所處的地位以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制與西方國(guó)家有所不同，從而導(dǎo)致我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是具有中國(guó)特色的國(guó)家管理方式，是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，使國(guó)有資本既堅(jiān)持公有制，又符合市場(chǎng)化要求的政府預(yù)算。這些特色也是理論界對(duì)我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算存在不同理解和表述的原因之一。鄧子基(2006)認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)政府授權(quán)，以國(guó)有資產(chǎn)出資人身份依法取得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出的專門預(yù)算。陳林(2014)指出國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)對(duì)國(guó)有資本收支活動(dòng)進(jìn)行價(jià)值管理和分配的工具，反映了國(guó)有資本所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的收益分配關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是探索對(duì)國(guó)有資本的有效管理方式。2007年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》(以下簡(jiǎn)稱《試行意見》)中明確指出，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算。新《預(yù)算法》則定義為對(duì)國(guó)有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算。上述對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算界定的主要不同之處在于對(duì)預(yù)算主體的表述不同，但都認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是對(duì)國(guó)有資本的收益與支出進(jìn)行安排的預(yù)算，預(yù)算主體依據(jù)的是國(guó)有資本所有權(quán)而非政治權(quán)。筆者認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度定義。因?yàn)閲?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算屬于資本預(yù)算，建立在財(cái)產(chǎn)所有權(quán)而非政治權(quán)基礎(chǔ)之上，主要目的在于國(guó)有資本的保值增值，并不以提供公共商品為直接目的，因而不屬于公共經(jīng)濟(jì)的范疇。因此，中國(guó)特色的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府代表國(guó)民以國(guó)有資本出資人身份依據(jù)所有權(quán)取得經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本收入，依法安排支出的預(yù)算，是以既保證公有制又保證市場(chǎng)資源配置為目標(biāo)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理方法。

二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的地位和作用

根據(jù)財(cái)政部《2013年全國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決算情況》的報(bào)告，2013年全國(guó)非金融類國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額104.1萬(wàn)億元。面對(duì)如此龐大的國(guó)有資產(chǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)我們?nèi)狈τ行У念A(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督。后來(lái)即便有了相關(guān)的預(yù)算制度，但也是與經(jīng)常性預(yù)算相混合。這種做法混淆了政府作為社會(huì)管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者所具有的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，使政府對(duì)國(guó)有資本的管理和監(jiān)督效果大打折扣，不利于準(zhǔn)確評(píng)估公共財(cái)政預(yù)算收支與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支的經(jīng)濟(jì)效率，也不利于國(guó)有資本的保值增值以及宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮?！对囆幸庖姟分赋?，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，完善國(guó)有企業(yè)收入分配制度，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，集中解決國(guó)有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機(jī)制性問(wèn)題，具有重要意義。新《預(yù)算法》中則明確規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。因此，中國(guó)作為國(guó)有資產(chǎn)數(shù)額最大與國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重最大的“兩大”國(guó)家，①文宗瑜、劉微：“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算如何與公共收支預(yù)算對(duì)接”，《財(cái)政研究》，2008年第1期。從預(yù)算體系宏觀層面來(lái)看，如果說(shuō)一般公共預(yù)算是公共經(jīng)濟(jì)的核心，那么獨(dú)立完整的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革和構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，促成了中國(guó)復(fù)式預(yù)算編制體系、執(zhí)行體系、監(jiān)管體系、評(píng)價(jià)體系的形成和完善。

關(guān)于四類預(yù)算之間具體的分工與合作，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算也具有重要的地位和作用。首先，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算部分資金調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算，用于彌補(bǔ)公共預(yù)算缺口?！对囆幸庖姟泛托隆额A(yù)算法》中均規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。2014年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于2014年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的說(shuō)明》以及同年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》更是特別指出應(yīng)加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的力度。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，自2010年以來(lái)，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算逐步加大調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算力度，用于社會(huì)保障等民生領(lǐng)域，而且所占比例逐年提高，具體數(shù)額由2010年的10億元提高到2014年的184億元。其次，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、支付國(guó)企改革成本中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，大大減輕了公共財(cái)政預(yù)算的壓力。中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出分為資本性支出、費(fèi)用性支出和其他支出。其中，費(fèi)用性支出主要用于彌補(bǔ)企業(yè)改革成本。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的發(fā)展歷程與國(guó)有企業(yè)的改革進(jìn)程密切相關(guān)，其預(yù)算支出解決了部分國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中所面臨的“債務(wù)包袱”、“人員包袱”、“廠辦大集體”等“社會(huì)包袱”。②邴志剛：“建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算：籌措國(guó)有企業(yè)改革成本”，《財(cái)政研究》，2006年第1期。第三，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的獨(dú)立和完善對(duì)于促進(jìn)政府預(yù)算資金收支的規(guī)范和透明具有重要意義。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與經(jīng)常性預(yù)算相分離，有利于厘清政府作為政權(quán)行使者和國(guó)有資本所有者所分別行使的政治權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，有利于劃分“公共財(cái)政”和“國(guó)有資產(chǎn)(資本)財(cái)政”③葉振鵬、張馨：《雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1995年。之間的界限，從而有利于界定和評(píng)價(jià)政府各類預(yù)算的職責(zé)和實(shí)施效果，明確各類預(yù)算收入的來(lái)源及支出方向。

三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算現(xiàn)存問(wèn)題分析

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為資本預(yù)算，應(yīng)我國(guó)政府建立復(fù)式預(yù)算的要求而產(chǎn)生。伴隨著國(guó)有企業(yè)以及預(yù)算體制的改革，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算經(jīng)歷了建設(shè)性預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算四個(gè)發(fā)展階段?，F(xiàn)行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度始于2003年國(guó)務(wù)院國(guó)資委的成立，歷經(jīng)十余年的發(fā)展，各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章和制度不斷完善，但也仍然存在許多問(wèn)題。由于各地國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在編制、管理和監(jiān)督等方面均存在較大差異，因此主要針對(duì)中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議進(jìn)行分析，涉及中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的覆蓋范圍、預(yù)算收支情況、與一般公共預(yù)算之間的關(guān)系以及在國(guó)有資本市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)改革方面所起的作用。

(一)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算覆蓋范圍問(wèn)題

中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算覆蓋的國(guó)有企業(yè)范圍及資產(chǎn)總額不斷增加，但仍有待進(jìn)一步提高。中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施之初，根據(jù)2007年財(cái)政部發(fā)布的《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)試行辦法》，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試行范圍只包括國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)和中國(guó)煙草總公司。此后，納入中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍的企業(yè)名單逐年增加。根據(jù)財(cái)政部公布的《關(guān)于2014年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的說(shuō)明》，2014年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制范圍包括國(guó)資委、教育部、工信部、農(nóng)業(yè)部等部門或民間團(tuán)體組織所屬企業(yè)及中國(guó)煙草總公司、中國(guó)郵政集團(tuán)公司，共計(jì)一級(jí)企業(yè)799戶。根據(jù)2013年12月份企業(yè)財(cái)務(wù)快報(bào)，已納入中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制范圍的中央企業(yè)資產(chǎn)總額422667.86億元，占全部中央國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額的87.5%。但相對(duì)于5000家左右的中央國(guó)有企業(yè)，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算涉及企業(yè)范圍還比較窄，尤其是資金實(shí)力雄厚、盈利豐厚的金融類國(guó)有企業(yè)仍未納入其預(yù)算范圍。為了營(yíng)造社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保證中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的完整性和權(quán)威性，緩解經(jīng)濟(jì)下行背景下政府預(yù)算支出的壓力，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)將所有經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本均納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍之內(nèi)。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入增幅顯著，國(guó)有資本收益上繳比例逐年提高，但上升空間仍然較大，收益上繳比例的差別化對(duì)待政策有待加強(qiáng)。2007年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入139.9億元，到2014年已增加到1578.03億元，漲幅超過(guò)10倍。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入包括國(guó)有企業(yè)應(yīng)交利潤(rùn)、國(guó)有股股利股息、國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、企業(yè)清算收入等，其中利潤(rùn)上繳為最主要收入，2010年—2014年均占預(yù)算收入總量的95%以上。中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施之初，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳比例分為10%、5%、暫緩3年上交或者免交三個(gè)等級(jí)，并且財(cái)政部2007年發(fā)布的《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》規(guī)定，2007年作為試點(diǎn)，企業(yè)稅后利潤(rùn)按標(biāo)準(zhǔn)減半收取。2014年，利潤(rùn)上繳比例最高已提高到針對(duì)煙草企業(yè)征收的25%，資源型企業(yè)也已提高到20%。但該利潤(rùn)上繳比例依然偏低，提升空間仍較大。首先，提高國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳比例是增加預(yù)算收入，緩解支出壓力，提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的完整性、權(quán)威性，有效發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作用的關(guān)鍵措施之一。其次，根據(jù)目前國(guó)際通行慣例，上市公司股東分紅的比例為稅后可分配利潤(rùn)30%到40%之間，英國(guó)盈利較好的企業(yè)上繳盈利相當(dāng)于其稅后利潤(rùn)的70%—80%。大多數(shù)國(guó)家國(guó)有企業(yè)的分紅占凈利潤(rùn)的比例平均在30%—50%之間，有些特殊情況下甚至高達(dá)70%。①數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)審計(jì)署官方網(wǎng)站：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992576/3319985.html因此，相對(duì)于世界平均水平以及其他國(guó)家的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳比例偏低。第三，從1994年開始到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度實(shí)施之前，由于當(dāng)時(shí)我國(guó)大部分國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力低，自身改革也需承擔(dān)很大的成本，因此只需向政府交納稅收，其他利潤(rùn)收入可自行支配。但經(jīng)過(guò)二十余年的發(fā)展和變革，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況得到明顯改善，資金實(shí)力、盈利能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等方面均得到顯著提升。因此具備提高國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳比例的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第四，社會(huì)輿論導(dǎo)向增強(qiáng)了收入上繳比例的動(dòng)力。部分大中型國(guó)有企業(yè)依靠壟斷地位使得利潤(rùn)總額和資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，企業(yè)員工福利待遇優(yōu)厚。相比之下，社會(huì)民生成本逐年加大，政府民生支出缺口突出，社會(huì)不公平程度有進(jìn)一步加深的趨勢(shì)。因此社會(huì)輿論中有提高國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳比例，讓民眾更多的享有國(guó)有資本收益的呼聲。

在提升國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益整體上繳比例的同時(shí)，也應(yīng)強(qiáng)化針對(duì)不同類型的國(guó)有企業(yè)差別化對(duì)待的政策，分類別、分階段的逐步提高。筆者認(rèn)為，可以將國(guó)有企業(yè)按照市場(chǎng)壟斷程度進(jìn)行分類，企業(yè)壟斷程度越高，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)程度越低，則利潤(rùn)上繳比例就越高。重點(diǎn)提高資源類國(guó)有企業(yè)中盈利能力、壟斷程度較高的國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上繳比例，在未來(lái)十年內(nèi)可考慮將征收比例逐步提高到40%左右。對(duì)于那些市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)程度非常高的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，政府可考慮對(duì)其進(jìn)行股份制改造，使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入收取方式從利潤(rùn)上繳的方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化的股息股利方式，這不僅能促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革，而且有助于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算充分利用市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)。另外，為了避免擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算覆蓋企業(yè)范圍和提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益上繳比例兩項(xiàng)措施并舉所帶來(lái)的問(wèn)題，對(duì)于那些小微型企業(yè)，國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)企業(yè)，如高科技產(chǎn)業(yè)、軍工產(chǎn)業(yè)、文化教育產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等以及符合國(guó)家戰(zhàn)略安全的企業(yè)，如糧棉油戰(zhàn)略儲(chǔ)備企業(yè)，政府需在企業(yè)利潤(rùn)上繳方面給予一定的優(yōu)惠。這樣既可以促進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的全面性和完整性，保證提高收益上繳比例措施的順利實(shí)施，又有利于國(guó)家針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)所實(shí)行的宏觀調(diào)控政策及國(guó)有資本的保值增值。

(二)預(yù)算支出非民生傾向和績(jī)效問(wèn)題

中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出增幅顯著，支出方向日趨合理，但預(yù)算支出的非民生傾向偏高，支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不完善。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出按照當(dāng)年預(yù)算收入規(guī)模安排，不列赤字。因此，預(yù)算支出伴隨著預(yù)算收入的顯著增加而同等增加。2014年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出安排1578.03億元，其中資本性支出1150.83億元，占比達(dá)72.9%，用于向新設(shè)企業(yè)注入國(guó)有資本金，向現(xiàn)有企業(yè)增加資本性投入，向公司制企業(yè)認(rèn)購(gòu)股權(quán)、股份等方面。①財(cái)政部《關(guān)于2014年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的說(shuō)明》。這說(shuō)明絕大部分國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入最終還是以各種名目返還給了中央企業(yè)，體現(xiàn)了“取之于國(guó)企，用之于國(guó)企”的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出原則，與全民所有的國(guó)有資本收益“取之于民，用之于民”的性質(zhì)存在沖突，降低了國(guó)有資本收益全民共享的程度。2010年，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算才提交全國(guó)人大審批，相比于公共財(cái)政預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的管理和監(jiān)督明顯滯后。由于當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作還未全面開展，重審批而輕監(jiān)督，所以導(dǎo)致后續(xù)支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)不完善，甚至缺位。同時(shí)，由于大部分預(yù)算支出用于國(guó)有企業(yè)自身的建設(shè)，政府對(duì)其信息的掌握有限，委托—代理問(wèn)題使得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目的評(píng)價(jià)和考核存在較大的信息障礙，難以全面展開。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)進(jìn)一步向民生領(lǐng)域傾斜，更好的貫徹國(guó)有資本收益“取之于民，用之于民”的原則。財(cái)政部、國(guó)資委等部門應(yīng)加大力度督促國(guó)有企業(yè)披露相關(guān)信息，重點(diǎn)關(guān)注資本性支出用于各國(guó)有企業(yè)支出項(xiàng)目之后的進(jìn)展情況，在此基礎(chǔ)上建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系。

(三)與一般公共預(yù)算銜接問(wèn)題

中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算之間的聯(lián)系日益緊密，但國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相對(duì)于一般公共預(yù)算的獨(dú)立性，尤其是二者預(yù)算資金之間的界限需進(jìn)一步加強(qiáng)。近年來(lái)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部數(shù)次發(fā)文強(qiáng)調(diào)需加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的力度，五年來(lái)調(diào)入金額增加了近20倍。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。2014年的上繳比例是11.7%，與中央的目標(biāo)之間還存在較大差距。從國(guó)有企業(yè)全民所有的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，國(guó)有資本收益應(yīng)當(dāng)由全民共享，國(guó)有企業(yè)有義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)責(zé)任。從客觀事實(shí)上來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)近年來(lái)經(jīng)營(yíng)改革的成功離不開公共財(cái)政的大力支持，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期公共財(cái)政為國(guó)企改革支付了大量的改革成本，因此在當(dāng)前公共財(cái)政收不抵支的環(huán)境下，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入有必要加大調(diào)入公共預(yù)算的力度，緩解其支出壓力。同時(shí)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目的設(shè)置與一般公共預(yù)算之間相互緊密銜接，尤其是用于支付國(guó)企改革成本的費(fèi)用性支出具備一定的公共預(yù)算功能，這為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益調(diào)入公共預(yù)算提供了制度支持。

但是我們也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算之間在性質(zhì)、收入來(lái)源、目標(biāo)機(jī)制、編制方法、監(jiān)督管理方式、績(jī)效考核等方面均存在很大差別，所以我們?cè)趶?qiáng)化兩者之間的聯(lián)系時(shí)需明確這些區(qū)別。當(dāng)前政府相關(guān)文件只是規(guī)定了需強(qiáng)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌和銜接，增加資金調(diào)入規(guī)模，或提出一個(gè)分階段的調(diào)入比例目標(biāo)，對(duì)于具體的年度指標(biāo)及具體操作流程均沒有細(xì)化規(guī)定。筆者認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為獨(dú)立的預(yù)算，其預(yù)算收支必須符合法律的規(guī)定，特別是對(duì)于日益龐大的調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的這筆資金來(lái)說(shuō)更需如此，不能僅僅是根據(jù)政府的一紙文件規(guī)定就決定了這筆動(dòng)輒數(shù)十?dāng)?shù)百億預(yù)算資金的支出去向。這種政策的隨意性容易引起部門之間的利益沖突和博弈，增加政策制定成本，降低預(yù)算支出效率。鑒于當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施經(jīng)驗(yàn)不足，很多方面仍處于嘗試階段，各項(xiàng)規(guī)定難以賦予法律效力的事實(shí)，國(guó)務(wù)院或財(cái)政部需通過(guò)政府行政法規(guī)的方式確定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般預(yù)算的具體步驟、頻次及規(guī)模等。比如關(guān)于資金調(diào)入規(guī)模及比例，可以確定一個(gè)與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入增長(zhǎng)率或一般公共預(yù)算收支缺口相匹配的年度綜合增長(zhǎng)率范圍，這樣既可以在制度層面強(qiáng)化二者之間的聯(lián)系，劃清二者之間的界限，有效避免政策的隨意性，加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的規(guī)范性，又有利于十八屆三中全會(huì)《決定》做出的2020年調(diào)入比例提到30%的量化目標(biāo)的完成。等到條件成熟之后，需在吸取前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善《預(yù)算法》中關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算關(guān)系的規(guī)定，將通過(guò)試驗(yàn)得出的好的做法以法律的形式確定下來(lái)，在法律層面清楚界定兩類預(yù)算之間的聯(lián)系和邊界。

另外，為了突出一般公共預(yù)算支出與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出各自的針對(duì)性，在具體的預(yù)算編制上，需將現(xiàn)行一般公共預(yù)算中專門用于國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的支出納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，一般公共預(yù)算則逐步取消專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施的特殊扶持政策，更加突出公共性和無(wú)差別原則，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

(四)國(guó)有資本市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)問(wèn)題

中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在促進(jìn)國(guó)有資本的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方面發(fā)揮了重要的作用，是國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革的推動(dòng)力量和保障機(jī)制，但國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在促進(jìn)國(guó)有企業(yè)公平的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面還亟待加強(qiáng)。王景升(2010)認(rèn)為，國(guó)有資本通常指由政府直接出資形成的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。按照此定義，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化改革等同于國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革。①當(dāng)然，有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)可分為廣義和狹義兩類，廣義的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)包括企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資源等，狹義的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)即指企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)。由于這里討論的是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化，所以使用狹義的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)范圍更合適。改革開放以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)歷了放權(quán)讓利、政企分開、股份制改造等三個(gè)階段。我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算經(jīng)歷建設(shè)性預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的演化歷程正好與國(guó)有企業(yè)的股份制改革時(shí)間段相吻合。這說(shuō)明了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算一路伴隨著我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化改革。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資本既保持公有制又保證市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的管理方法。十六大報(bào)告指出，要建立中央和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的國(guó)有資產(chǎn)新型管理體制。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算就是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表全民履行國(guó)有資產(chǎn)所有者職能的體現(xiàn)，它通過(guò)由各級(jí)人民代表大會(huì)審批和監(jiān)管的預(yù)算管理機(jī)制，保證了國(guó)有資本的公有制性質(zhì)。不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)有企業(yè)按照國(guó)家計(jì)劃指令進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍內(nèi)的國(guó)有企業(yè)擁有充分的市場(chǎng)自主權(quán)。國(guó)有企業(yè)可以以市場(chǎng)主體的身份參與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)以稅后利潤(rùn)方式、國(guó)有控股參股企業(yè)以股利股息收入方式、國(guó)有獨(dú)資或控股參股企業(yè)以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入或清算收入等方式向政府部門上繳國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益，尤其是后三種方式，完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資產(chǎn)所有者收取經(jīng)營(yíng)收入方式的要求。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍內(nèi)的國(guó)有企業(yè)需編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目計(jì)劃，該計(jì)劃需要對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行分析，包括項(xiàng)目籌資方案、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面，這也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下市場(chǎng)主體安排支出的要求。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支安排符合國(guó)有企業(yè)自身市場(chǎng)化發(fā)展的需求，為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化改革提供了條件。另外，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為政府籌措國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革成本最為重要的方式之一，為國(guó)有資本市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的改革提供了物質(zhì)保障。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算雖然為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化改革提供了條件，但其關(guān)于預(yù)算收支的規(guī)定卻為國(guó)有企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供了不公平的環(huán)境。首先，當(dāng)前納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍內(nèi)的很大一部分企業(yè)或多或少擁有一定程度的政府所賦予的壟斷地位。壟斷就意味著不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，特別是非自然形成的壟斷對(duì)于國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)中的良性、健康發(fā)展是不利的。政府可以采取向壟斷型國(guó)有企業(yè)收取壟斷利潤(rùn)的方式來(lái)對(duì)企業(yè)的壟斷地位加以限制。根據(jù)完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論，最為理想的利潤(rùn)收取比例就是使得企業(yè)的邊際收益等于邊際成本，這在實(shí)際操作中往往缺乏可行性。但我國(guó)當(dāng)前的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳比例相對(duì)于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論中的理想比例來(lái)說(shuō)很低，給壟斷型國(guó)有企業(yè)留下了龐大的壟斷利潤(rùn)，不利于國(guó)有企業(yè)公平的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。其次，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算給國(guó)有企業(yè)注入資金，私有制企業(yè)缺乏相應(yīng)的資金扶持，這給公、私企業(yè)制造了不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和稅收環(huán)境。2014年，有超過(guò)1100億元的中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出以資本性支出的形式注入到了國(guó)有企業(yè)，占總預(yù)算支出的比例超過(guò)70%。這些資金雖然來(lái)自于國(guó)有企業(yè)自身，絕大部分以利潤(rùn)上繳的方式收取，但這部分資金所承擔(dān)的稅負(fù)明顯低于私有制企業(yè)所承擔(dān)的稅負(fù)。這筆龐大的預(yù)算資金“一上一下”，最終所導(dǎo)致的結(jié)果就是接受資金注入的國(guó)有企業(yè)得到了資金扶持和明顯低于市場(chǎng)稅率的稅負(fù)。

陳艷利(2008)指出，作為國(guó)有資本財(cái)務(wù)監(jiān)管方式與手段之一，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度是實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部資源合理配置的重要機(jī)制，對(duì)于提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平、強(qiáng)化內(nèi)部控制和提高管理效率而言不可或缺。這些都是國(guó)有企業(yè)成功實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)所必備的素質(zhì)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算雖然從外部環(huán)境和內(nèi)部控制兩方面促進(jìn)了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化進(jìn)程，但是國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是國(guó)有企業(yè)公平的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而不是建立在政府一系列不公平的偏袒政策基礎(chǔ)之上。為此，政府需根據(jù)國(guó)有企業(yè)的壟斷程度而提高企業(yè)利潤(rùn)上繳比例，壓縮企業(yè)的超額壟斷利潤(rùn)，讓國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)率回歸到市場(chǎng)理性水平。對(duì)于當(dāng)前一些以國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全或戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)為名而獲取大量壟斷利潤(rùn)的行業(yè)企業(yè)，政府應(yīng)對(duì)其進(jìn)行充分考證，市場(chǎng)能成功經(jīng)營(yíng)的行業(yè)應(yīng)放開，交給市場(chǎng)去解決。對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出所導(dǎo)致的稅負(fù)不公問(wèn)題，首先在預(yù)算收入征繳上，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入征收部門與稅收征收部門應(yīng)相互協(xié)商配合，取消針對(duì)國(guó)有企業(yè)的偏袒性稅收優(yōu)惠，可考慮結(jié)合國(guó)有企業(yè)歷年所接受的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算注資情況，在一定范圍內(nèi)差別化征收國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益。企業(yè)注入資金接受越多，則收益上繳比例應(yīng)越高，國(guó)家基于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整考慮的政策性扶持資金除外。其次，在預(yù)算支出的審批和分配方面，應(yīng)首先考慮社會(huì)效益，其次才是經(jīng)濟(jì)效益。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金注入國(guó)有企業(yè)，并不是純粹的市場(chǎng)投資，其中一部分是出于非市場(chǎng)因素考慮。政府可以利用其對(duì)這些資本性支出的影響，在對(duì)國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目計(jì)劃的審批中加大社會(huì)效益的權(quán)重，用外部效應(yīng)間接壓縮國(guó)有企業(yè)的壟斷利潤(rùn)，減少回流到國(guó)有企業(yè)的預(yù)算支出對(duì)市場(chǎng)公平所帶來(lái)的負(fù)面影響，給國(guó)有企業(yè)營(yíng)造一個(gè)更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主體之爭(zhēng)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的地位之爭(zhēng)等廣受關(guān)注的問(wèn)題已在法律層面予以解決。未來(lái)關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的研究將更多的關(guān)注預(yù)算的具體編制、審批、監(jiān)管、評(píng)價(jià)工作，一般公共預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算既獨(dú)立又相互銜接的關(guān)系以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與國(guó)有資本市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的關(guān)系等方面。本文結(jié)合新《預(yù)算法》和政府相關(guān)文件的規(guī)定，從預(yù)算主體、預(yù)算收支根據(jù)、預(yù)算目標(biāo)三個(gè)維度對(duì)中國(guó)特色國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行了定義，進(jìn)而從預(yù)算體系、四類預(yù)算的分工合作兩個(gè)方面，評(píng)價(jià)了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的地位和作用。本文就國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算受較高關(guān)注度方面的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題及完善建議進(jìn)行分析，涉及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的覆蓋范圍、預(yù)算收支情況、與一般公共預(yù)算之間的關(guān)系以及在國(guó)有資本市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)改革方面所起的作用?；窘Y(jié)論是實(shí)施近十年來(lái)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在這些方面均有所改善，但進(jìn)一步提升的空間依然很大。作為政府推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化改革，推動(dòng)預(yù)算體系規(guī)范化，擴(kuò)大預(yù)算收入來(lái)源以緩解公共財(cái)政壓力，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控職能，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，特別是在當(dāng)前覆蓋范圍更廣的地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)如火如荼地展開的大背景下，針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的相關(guān)研究將關(guān)注并綜合不同地區(qū)管理模式的優(yōu)點(diǎn)，研究手法也將更加具體、務(wù)實(shí)。

〔1〕 鄧子基.論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算.經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2006年第12期.

〔2〕 文宗瑜.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算如何與公共收支預(yù)算對(duì)接.財(cái)政研究，2008年第1期.

〔3〕 陳艷利.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的構(gòu)建：體系框架與難點(diǎn)解析.財(cái)政研究，2008年第10期.

〔4〕 邴志剛.建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算：籌措國(guó)有企業(yè)改革成本.財(cái)政研究，2006年第1期.

〔5〕“公共財(cái)政框架下的省域國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算研究”課題組.近年來(lái)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算研究進(jìn)展綜述.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2009年第8期.

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