內(nèi)容提要：客觀可靠的政府償債能力評(píng)價(jià)有賴于對(duì)政府財(cái)務(wù)狀況的準(zhǔn)確分析，政府資產(chǎn)負(fù)債表提供的存量信息不可忽缺，尤其對(duì)于擁有大量公有經(jīng)濟(jì)資源的我國(guó)地方政府更具有重要意義。本文對(duì)我國(guó)地方政府各類資產(chǎn)的特點(diǎn)及其與償債能力的相關(guān)程度進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上提出了可納入地方政府償債能力評(píng)價(jià)體系的資產(chǎn)類指標(biāo)、負(fù)債類指標(biāo)和資產(chǎn)負(fù)債比率類指標(biāo)，以及使用方法的建議。

〔收稿日期〕2015-08-02

〔作者簡(jiǎn)介〕陳穗紅，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究員，博士生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域?yàn)樨?cái)政理論和政策、預(yù)算管理和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度；石英華，研究員，博士，財(cái)政與國(guó)家治理研究中心副主任，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策、公共預(yù)算、政府會(huì)計(jì)和區(qū)域財(cái)政；韓曉明，管理學(xué)博士，研究生部教學(xué)研究中心副主任，研究員，碩士生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域?yàn)闀?huì)計(jì)理論、會(huì)計(jì)研究方法和政府會(huì)計(jì)。

建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是中共十八屆三中全會(huì)提出的全面深化財(cái)稅改革的重要任務(wù)之一，新預(yù)算法也對(duì)這項(xiàng)改革給予了法律認(rèn)可。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的價(jià)值在于信息披露和應(yīng)用，在這項(xiàng)改革的制度建設(shè)過(guò)程中，不僅需要建立健全政府會(huì)計(jì)核算體系、政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系、政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開(kāi)機(jī)制，還需要建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系 ①。政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息的用途非常廣泛，目前最為現(xiàn)實(shí)和迫切的應(yīng)用無(wú)疑來(lái)自地方政府信用評(píng)級(jí)的需求。因此，本文作為對(duì)我國(guó)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告信息分析和應(yīng)用問(wèn)題的初步探索，將集中研究和探討政府財(cái)務(wù)報(bào)告中的資產(chǎn)負(fù)債表信息在地方政府償債能力評(píng)價(jià)中的分析應(yīng)用問(wèn)題。

一、政府資產(chǎn)與負(fù)債信息在政府償債能力評(píng)價(jià)中的意義和作用

我國(guó)地方政府舉債制度的改革，要求地方政府從過(guò)去借助融資平臺(tái)等隱形方式舉債轉(zhuǎn)向公開(kāi)透明地在資本市場(chǎng)上發(fā)行債券，為了解決債券發(fā)行者和投資人之間的信息不對(duì)稱，保障政府債券順利發(fā)行和資本市場(chǎng)健康運(yùn)行，地方政府信用評(píng)級(jí)制度將是不可缺少的基礎(chǔ)條件。地方政府信用評(píng)級(jí)的根本目的在于評(píng)價(jià)地方政府的償債能力和償債愿望，揭示地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)的大小。而客觀可靠的政府償債能力評(píng)價(jià)有賴于對(duì)政府財(cái)務(wù)狀況的準(zhǔn)確分析，政府資產(chǎn)負(fù)債表信息在正確反映政府財(cái)務(wù)狀況方面有著不可替代的作用。

首先，政府資產(chǎn)負(fù)債表信息提供了政府預(yù)算所不能提供的存量信息。經(jīng)濟(jì)流量是反映一定時(shí)期內(nèi)所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變化的價(jià)值數(shù)量，如政府預(yù)算收支反映的是一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)的全部收入和支出情況。經(jīng)濟(jì)存量是前期經(jīng)濟(jì)交易和經(jīng)濟(jì)流量的積累，一段時(shí)期的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變化的價(jià)值數(shù)量形成了某一時(shí)點(diǎn)上的經(jīng)濟(jì)存量，如某一時(shí)點(diǎn)政府擁有的資產(chǎn)、負(fù)債和權(quán)益(凈資產(chǎn))的數(shù)量，即為政府的財(cái)務(wù)存量信息。政府財(cái)務(wù)存量信息不僅包括了財(cái)政年度內(nèi)的變化，還反映了政府以往年度經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的累積財(cái)務(wù)成果(包括“家底”和“欠債”)。因此政府的財(cái)務(wù)存量信息有助于更加全面地反映地方政府的財(cái)務(wù)狀況，有利于信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)政府財(cái)政持續(xù)性和穩(wěn)定性進(jìn)行全面分析，科學(xué)地評(píng)估和預(yù)測(cè)政府的償債能力和可能發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況。

其次，政府資產(chǎn)負(fù)債表信息對(duì)于評(píng)判擁有大量公有經(jīng)濟(jì)資源的政府償債能力更為重要。依照憲法，生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制是我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)；國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。我國(guó)地方政府實(shí)際擁有的資產(chǎn)中不僅包括支撐政務(wù)運(yùn)行所必要的政府非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和提供公共服務(wù)所需的公共基礎(chǔ)設(shè)施性資產(chǎn)，而且還包含數(shù)額巨大的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和國(guó)有資源性資產(chǎn)。這些資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)可以按照現(xiàn)行法律制度框架的規(guī)定，通過(guò)各種途徑進(jìn)行交易，資產(chǎn)既有變現(xiàn)可能，也有實(shí)現(xiàn)途徑，地方政府有可能通過(guò)有效手段獲得基于這些資產(chǎn)的現(xiàn)金流入。這些公共資源、公有資產(chǎn)的短期可變現(xiàn)能力差異很大，但它們均代表了一定時(shí)期政府動(dòng)用資源的能力、籌集資金的能力、運(yùn)營(yíng)收益能力。在我國(guó)的特定經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境中，忽視政府掌握的公有經(jīng)濟(jì)資源的因素，將會(huì)大大影響到地方政府信用評(píng)級(jí)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。在進(jìn)行地方政府償債能力評(píng)估時(shí)，資產(chǎn)、負(fù)債指標(biāo)是不可或缺的重要部分。而且不僅要使用資產(chǎn)負(fù)債表表內(nèi)的信息，還要關(guān)注資產(chǎn)負(fù)債表表外的存量信息，充分考慮土地、礦山、油氣資源、林地等公共資源、對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資權(quán)益等存量指標(biāo)的影響。

二、我國(guó)地方政府資產(chǎn)特點(diǎn)及其與償債能力的相關(guān)性

(一)我國(guó)地方政府資產(chǎn)的構(gòu)成與特點(diǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的中央和各級(jí)地方政府是國(guó)有資源的所有者代表，代表國(guó)家行使所有者職能，管理著數(shù)額龐大、種類多樣的國(guó)有資源。這些資源中，一部分符合會(huì)計(jì)意義上的資產(chǎn)定義，能夠納入政府資產(chǎn)負(fù)債表；另外一部分，包括國(guó)有土地、自然資源、文物文化資產(chǎn)等，由于不符合會(huì)計(jì)的資產(chǎn)定義 ①，或存在會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量方面的困難，未能納入政府會(huì)計(jì)的資產(chǎn)范疇，需要以資產(chǎn)負(fù)債表表外信息的形式納入政府財(cái)務(wù)報(bào)告。地方政府擁有或管理的資產(chǎn)按流動(dòng)性程度不同，分為流動(dòng)資產(chǎn)和長(zhǎng)期資產(chǎn)(非流動(dòng)資產(chǎn))。流動(dòng)資產(chǎn)是可以在短期內(nèi)變現(xiàn)的資產(chǎn)，主要包括貨幣資金、借出款項(xiàng)、應(yīng)收利息、應(yīng)收股利、應(yīng)收稅款、應(yīng)收非稅款，以及部分存貨。長(zhǎng)期資產(chǎn)(非流動(dòng)資產(chǎn))是短期內(nèi)不能變現(xiàn)的資產(chǎn)，主要包括國(guó)有股權(quán)投資、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、土地使用權(quán)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、物資儲(chǔ)備、文物文化資產(chǎn)、自然資源等。地方政府擁有和管理的資產(chǎn)還可按其單位屬性區(qū)分為行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)。地方政府管理的數(shù)額龐大的資產(chǎn)處于不斷的變化中：一方面，地方政府每年通過(guò)財(cái)政投資建設(shè)的各類項(xiàng)目和設(shè)施會(huì)不斷新增各類公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，行政事業(yè)單位的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)會(huì)隨著政府采購(gòu)呈現(xiàn)不斷更新擴(kuò)大的趨勢(shì)，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)也會(huì)隨著經(jīng)營(yíng)成果的積累而增長(zhǎng)；另一方面，地方政府也會(huì)通過(guò)對(duì)各類資產(chǎn)的處置而將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為當(dāng)期的現(xiàn)金流。詳細(xì)考察這些資產(chǎn)的變化情況對(duì)于分析地方政府財(cái)務(wù)狀況，特別是償債能力具有重要意義。

我國(guó)地方政府的資產(chǎn)具有以下特點(diǎn)：

1.構(gòu)成復(fù)雜。我國(guó)地方政府擁有的資產(chǎn)種類很多，除了一般政府通常擁有的行政性資產(chǎn)以外，還有大量與公有經(jīng)濟(jì)有關(guān)的資產(chǎn)和政府掌控的公共資源類資產(chǎn)。2.對(duì)未來(lái)財(cái)政收支影響大。由于我國(guó)地方政府資產(chǎn)中包括大量的公有經(jīng)濟(jì)資源，因此政府資產(chǎn)中可變現(xiàn)部分的比例較大，有可能在未來(lái)的期間內(nèi)形成大量的現(xiàn)金流入。3.區(qū)域性差異明顯。地方政府擁有的資產(chǎn)具有明顯的區(qū)域特色，自然資源、土地、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)等各類資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)在各地區(qū)間差異極大，資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、流動(dòng)性以及管理水平也各不相同。4.內(nèi)容寬泛，界定困難。地方政府管理的資產(chǎn)數(shù)額龐大、種類多樣，實(shí)際掌握的資產(chǎn)與會(huì)計(jì)能夠確認(rèn)、計(jì)量的資產(chǎn)之間存在較大的差異。即使從政府會(huì)計(jì)的角度看，資產(chǎn)包括的內(nèi)容也往往難以明確界定，諸如文物文化資產(chǎn)、國(guó)防資產(chǎn)、自然資源等在會(huì)計(jì)報(bào)表中是否反映、如何反映一直存在爭(zhēng)議，因此，這些資產(chǎn)的信息能否取得以及在地方政府償債能力分析時(shí)如何運(yùn)用是十分復(fù)雜的。

(二)地方政府各類資產(chǎn)與地方政府償債能力的相關(guān)性

地方政府管理的各類資產(chǎn)與地方政府償債能力的相關(guān)性存在差異，因而對(duì)地方政府償債能力的影響各不相同。為了選擇地方政府償債能力分析時(shí)適用的資產(chǎn)指標(biāo)，本文依據(jù)各類資產(chǎn)的功能、變現(xiàn)可能性和流動(dòng)性特點(diǎn)，按照其與地方政府償債能力相關(guān)性的緊密程度，將地方政府管理的資產(chǎn)分為三大類：相關(guān)性較強(qiáng)的資產(chǎn)、相關(guān)性中等的資產(chǎn)和相關(guān)性較小的資產(chǎn)。其中，相關(guān)性較強(qiáng)的資產(chǎn)因其具有較強(qiáng)的變現(xiàn)可能性和流動(dòng)性，對(duì)地方政府償債能力的支撐度較強(qiáng)，因而是在地方政府償債能力分析中應(yīng)予重點(diǎn)考慮的因素。

第一類，相關(guān)性較強(qiáng)的資產(chǎn)。主要包括流動(dòng)資產(chǎn)、國(guó)有股權(quán)投資、可處置土地使用權(quán)。這類資產(chǎn)的特點(diǎn)是主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能，易于通過(guò)市場(chǎng)出售變現(xiàn)，對(duì)地方政府償債能力分析影響較大。1.流動(dòng)資產(chǎn)是可以在短期內(nèi)變現(xiàn)的資產(chǎn)，主要包括貨幣資金、借出款項(xiàng)、應(yīng)收利息、應(yīng)收股利、應(yīng)收稅款、應(yīng)收非稅款，以及部分存貨。由于流動(dòng)資產(chǎn)能夠在一定程度上反映當(dāng)年的財(cái)政收支盈虧的影響，并且體現(xiàn)政府的流動(dòng)性狀況，對(duì)短期內(nèi)的償債支付能力影響較大，在分析政府流動(dòng)負(fù)債的償還能力時(shí)具有獨(dú)特的意義。2.國(guó)有股權(quán)投資是指地方政府管理的對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的投資，通過(guò)各級(jí)國(guó)資部門(mén)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)控制。國(guó)有股權(quán)投資體現(xiàn)了地方政府擁有的強(qiáng)大的金融實(shí)力，會(huì)對(duì)地方政府償債能力分析產(chǎn)生重大影響。從產(chǎn)權(quán)角度看，適當(dāng)?shù)販p持國(guó)有資產(chǎn)，包括減持上市公司股份，既不會(huì)改變所有制的性質(zhì)，也不會(huì)威脅國(guó)家金融經(jīng)濟(jì)的安全。因此，在進(jìn)行地方政府償債能力分析時(shí)，應(yīng)當(dāng)在遵循國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理的大框架下，合理分析地方政府的國(guó)有股權(quán)投資的價(jià)值及其可轉(zhuǎn)讓邊界，以及可能的變現(xiàn)方式。3.可處置土地使用權(quán)。是指根據(jù)現(xiàn)行法律制度，地方政府代表國(guó)家行使土地所有者權(quán)利，在一定期限內(nèi)，完成一定程序后可進(jìn)行處置的土地使用權(quán)存量，具體的處置方式包括出租和出售?？商幹猛恋厥褂脵?quán)由于能夠在未來(lái)帶來(lái)數(shù)額較大的現(xiàn)金流，會(huì)對(duì)地方政府償債能力帶來(lái)較大影響。在土地國(guó)有的背景下，土地資源存量對(duì)于地方政府償債能力有較強(qiáng)支撐作用，但是并非全部國(guó)有土地資源存量都可作為償債能力分析的考慮因素，應(yīng)把什么樣的國(guó)有土地資源納入償債能力分析內(nèi)容，是一個(gè)值得探索的問(wèn)題。我們認(rèn)為可考慮以下標(biāo)準(zhǔn)：(1)符合國(guó)家有關(guān)土地出讓的法律法規(guī)要求；(2)在償債能力分析的覆蓋期間內(nèi)有產(chǎn)生現(xiàn)金流的可能；(3)在土地出讓之前已經(jīng)產(chǎn)生了和土地直接相關(guān)的負(fù)債(為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)而發(fā)生的債務(wù))。在實(shí)踐中，其范圍可確定為完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、進(jìn)入土地儲(chǔ)備中心管理的儲(chǔ)備地塊。這部分土地通常稱為“熟地”，即已經(jīng)完成征收、拆遷、補(bǔ)償、安置等工作，并達(dá)到“五通一平”或“七通一平”的地塊。這些地塊已經(jīng)發(fā)生了土地開(kāi)發(fā)整理的成本，在很多地方這部分成本就是依靠各種形式的融資舉債支付的。這部分土地也已具備向市場(chǎng)供應(yīng)或轉(zhuǎn)讓的條件，將在近期按照市場(chǎng)供需情況和城市統(tǒng)一規(guī)劃把土地使用權(quán)以招拍掛的形式轉(zhuǎn)讓給用地單位。且土地儲(chǔ)備中心對(duì)于收儲(chǔ)土地的合法性已經(jīng)過(guò)必要的審查。

第二類，相關(guān)性中等的資產(chǎn)。主要包括物資儲(chǔ)備、在建工程和公共基礎(chǔ)設(shè)施。這類資產(chǎn)的特點(diǎn)是兼具支持政府運(yùn)營(yíng)、提供公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用途，可以通過(guò)政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)或資產(chǎn)證券化等特定途徑變現(xiàn)，對(duì)地方政府償債能力分析影響中等。1.在建工程。是指地方政府尚未完工的固定資產(chǎn)建造、基建工程、安裝工程等。這些工程的特點(diǎn)是資金投入量大、建設(shè)周期長(zhǎng)，資料通常易于取得，且較為全面準(zhǔn)確。其中，形成公共基礎(chǔ)設(shè)施的部分，地方政府在必要時(shí)可以通過(guò)引入社會(huì)資金，運(yùn)用PPP等模式實(shí)現(xiàn)大量資金的變現(xiàn)回收，從而會(huì)對(duì)地方政府償債能力分析產(chǎn)生積極影響，但同時(shí)，引入社會(huì)資金的過(guò)程也可能會(huì)伴隨地方政府負(fù)債的增加(如擔(dān)保性負(fù)債)。因此，在進(jìn)行地方政府償債能力分析時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合分析在建工程的雙向相關(guān)性。2.公共基礎(chǔ)設(shè)施。是指地方政府用于直接向社會(huì)提供相關(guān)公共服務(wù)的固定資產(chǎn)，包括各種交通設(shè)施、水利設(shè)施、城市的公交、電力、通信、供水、供暖、供氣、排水、環(huán)衛(wèi)等市政設(shè)施。這些公共基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)行能夠帶來(lái)較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，因此，雖然變現(xiàn)有難度(不宜變現(xiàn)或不能變現(xiàn))，但這類資產(chǎn)可以為地方政府償還債務(wù)提供一定程度的保障。例如，世界銀行就發(fā)布過(guò)關(guān)于不同基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性系數(shù)，為基礎(chǔ)設(shè)施的變現(xiàn)提供參考標(biāo)準(zhǔn) ①。特別是，如果依托此類資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)證券化操作，能夠在短期內(nèi)為地方政府提供大量的現(xiàn)金流入，對(duì)地方政府償債能力產(chǎn)生積極影響。因此，在進(jìn)行地方政府償債能力分析時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的價(jià)值及其可能的變現(xiàn)方式，考慮將其納入分析體系。

第三類，相關(guān)性較小的資產(chǎn)。主要包括行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)、文物文化資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)和自然資源。這類資產(chǎn)的特點(diǎn)是主要發(fā)揮政府管理職能，不宜變現(xiàn)，流動(dòng)性較低，因此，與償債能力的相關(guān)性較小。1.非經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)。地方政府擁有的非經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)主要是行政事業(yè)單位擁有的房屋、建筑物、設(shè)備等資產(chǎn)。這些非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，多數(shù)構(gòu)成各部門(mén)、機(jī)構(gòu)行使各類行政職能和公共服務(wù)職能的基礎(chǔ)性條件，總體上不宜變現(xiàn)，對(duì)地方政府償債能力影響較小，可以不納入分析體系。但部分閑置固定資產(chǎn)，可以通過(guò)出租和出售等途徑實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流入。還有一些地方政府通過(guò)資產(chǎn)置換方式，出賣(mài)原有的非經(jīng)營(yíng)性建筑設(shè)施以獲得資金用于新建筑或新項(xiàng)目的投資，如果數(shù)額巨大，或差價(jià)巨大，也有可能會(huì)對(duì)政府的財(cái)務(wù)狀況產(chǎn)生重要影響。因此在進(jìn)行地方政府償債能力分析過(guò)程中，需要根據(jù)具體情況進(jìn)行分析。2.物資儲(chǔ)備。物資儲(chǔ)備是地方政府擁有或管理的，關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境穩(wěn)定的戰(zhàn)略原料、生產(chǎn)設(shè)備、主要農(nóng)產(chǎn)品、醫(yī)藥器材等物資的儲(chǔ)備，具體包括應(yīng)急物資儲(chǔ)備、重要商品儲(chǔ)備、國(guó)防戰(zhàn)略儲(chǔ)備等。地方物資儲(chǔ)備日常必須保持基本的種類和數(shù)量，基本種類、數(shù)量之外的那部分物資儲(chǔ)備，有可能通過(guò)輪換的方式變現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流入，但因數(shù)量比重較小，與地方政府償債能力相關(guān)性不大。3.文物文化資產(chǎn)。是指用于展覽、教育、研究或銷售等目的歷史文物、藝術(shù)品以及其他有文化或歷史價(jià)值并作長(zhǎng)期或永久保存的典藏等。地方政府擁有的文物文化資產(chǎn)具有巨大的歷史文化價(jià)值，是政府層面保護(hù)文物文化的體現(xiàn)，總體上不應(yīng)變現(xiàn)。雖然這類資產(chǎn)可以通過(guò)展覽等方式實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流入，但通?，F(xiàn)金流入額小于所發(fā)生的費(fèi)用，因此，在進(jìn)行地方政府償債能力分析過(guò)程中，文物文化資產(chǎn)的影響較小，可以不納入分析體系。4.無(wú)形資產(chǎn)。無(wú)形資產(chǎn)指政府擁有的不具有實(shí)物形態(tài)的非貨幣性長(zhǎng)期資產(chǎn)，包括專利權(quán)、非專利技術(shù)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)等。通常，地方政府擁有的無(wú)形資產(chǎn)較少，與地方政府償債能力相關(guān)性較低，進(jìn)行地方政府償債能力分析時(shí)可以不納入分析體系。5.自然資源。與國(guó)有土地相類似的其他自然資源性資產(chǎn)，如各種生物資源、農(nóng)業(yè)資源、森林資源、國(guó)土資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、氣候氣象和水資源等，也是地方政府能夠掌控的重要資源。地方政府管理的自然資源種類多樣、數(shù)額巨大，政府既可以通過(guò)資源的開(kāi)采、出售實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流入，也可以通過(guò)相關(guān)稅收實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流入，對(duì)政府的財(cái)務(wù)狀況和償債能力產(chǎn)生影響。但是，政府對(duì)這些自然資源性資產(chǎn)的處置和對(duì)土地的處置是不同的，其收入一般包含在每期的財(cái)政收入(或稅收)中，所占比重一般不會(huì)很大。因此，這部分資源性資產(chǎn)對(duì)地方政府償債能力分析并沒(méi)有直接的重大影響，可以不列入地方政府償債能力分析體系。

三、地方政府償債能力評(píng)價(jià)中資產(chǎn)負(fù)債表信息的分析指標(biāo)和應(yīng)用方法

在我國(guó)地方政府償債能力評(píng)價(jià)中，資產(chǎn)負(fù)債表信息的分析應(yīng)用問(wèn)題主要是分析指標(biāo)的選擇和使用方法。在這方面我們可以向企業(yè)和國(guó)外借鑒有關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，但是仍然必須注意到政府與企業(yè)在職能上和資產(chǎn)負(fù)債內(nèi)容上的差異，地方政府與主權(quán)國(guó)家資產(chǎn)和負(fù)債的差異，以及我國(guó)地方政府與西方國(guó)家地方政府資產(chǎn)與負(fù)債的差異。

(一)分析地方政府償債能力的資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)選擇原則

在商業(yè)領(lǐng)域，使用資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)評(píng)價(jià)一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體償債能力的方法由來(lái)已久。資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)由于其存量性質(zhì)和對(duì)稱性特質(zhì)，在評(píng)價(jià)企業(yè)償債能力方面的有效性已經(jīng)得到實(shí)踐的驗(yàn)證。地方政府作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，可以借鑒企業(yè)經(jīng)驗(yàn)，使用資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)評(píng)價(jià)償債能力。但地方政府又是一個(gè)公共機(jī)構(gòu)，其職能內(nèi)容和資產(chǎn)負(fù)債構(gòu)成與企業(yè)存在很多差異。在選擇用于評(píng)價(jià)地方政府償債能力的資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)時(shí)應(yīng)遵循以下原則：

1.相關(guān)性原則。在評(píng)價(jià)企業(yè)償債能力時(shí)，通常是以全部有產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)為基礎(chǔ)考察對(duì)全部負(fù)債的償付能力。但在評(píng)價(jià)地方政府償債能力時(shí)，資產(chǎn)、負(fù)債在內(nèi)容上具有不對(duì)稱性，即地方政府資產(chǎn)的特性決定了其中有相當(dāng)大的一部分實(shí)際上是不能全部用于償債的，因此只有一部分資產(chǎn)可以納入評(píng)價(jià)體系，但負(fù)債則要全部納入評(píng)價(jià)體系，否則就會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果的正確性和有效性。因此，在選擇地方政府償債能力評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，必須從相關(guān)性原則出發(fā)，對(duì)于那些難以動(dòng)用變現(xiàn)獲得現(xiàn)金流的資產(chǎn)要予以剔除。

2.相對(duì)穩(wěn)定性原則。地方政府償債能力的評(píng)價(jià)結(jié)果有可能會(huì)對(duì)地方政府的融資能力和融資成本產(chǎn)生影響，因此評(píng)價(jià)過(guò)程和結(jié)果會(huì)受到地方政府的密切關(guān)注，甚至一定程度的干預(yù)。所以，指標(biāo)的選擇應(yīng)當(dāng)盡可能排除人為干擾，具有一定的穩(wěn)定性，不宜隨意變動(dòng)。另一方面，由于不同地區(qū)自然資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、市場(chǎng)化程度等因素存在較大差異，形式上整齊劃一的指標(biāo)可能會(huì)在客觀上產(chǎn)生不公平的結(jié)果，又需要進(jìn)行必要的調(diào)整，指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具備靈活調(diào)整的空間。如何掌握好二者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性和靈活性的均衡，是選擇資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮的問(wèn)題。

3.數(shù)據(jù)可得性原則。進(jìn)行地方政府償債能力評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以可得數(shù)據(jù)為依據(jù)。在目前尚在試編政府資產(chǎn)負(fù)債表的情況下，應(yīng)著重使用資產(chǎn)負(fù)債表的表內(nèi)項(xiàng)目數(shù)據(jù)。隨著政府資產(chǎn)負(fù)債表和政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系的日臻完善，可以逐步將政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表附注的數(shù)據(jù)納入評(píng)價(jià)體系。之后，可以進(jìn)一步根據(jù)有關(guān)信息采用模型方法(如現(xiàn)金流量折現(xiàn)模型)估計(jì)得出相關(guān)數(shù)據(jù)。

(二)資產(chǎn)負(fù)債表信息分析的指標(biāo)分類

根據(jù)我國(guó)地方政府資產(chǎn)與負(fù)債的內(nèi)容與特點(diǎn)，進(jìn)行地方政府償債能力評(píng)價(jià)時(shí)對(duì)可以使用的資產(chǎn)負(fù)債表信息通過(guò)3大類指標(biāo)進(jìn)行分析：資產(chǎn)類指標(biāo)、負(fù)債類指標(biāo)和資產(chǎn)負(fù)債比率指標(biāo)。

根據(jù)地方政府各類資產(chǎn)和負(fù)債的特點(diǎn)，建議可納入地方政府償債能力評(píng)價(jià)體系的資產(chǎn)類指標(biāo)包括流動(dòng)資產(chǎn)總額、國(guó)有股權(quán)投資、可處置土地使用權(quán)、物資儲(chǔ)備、在建工程和公共基礎(chǔ)設(shè)施。負(fù)債類指標(biāo)包括：1年內(nèi)到期的長(zhǎng)期借款和政府債券、其他短期負(fù)債、長(zhǎng)期借款、長(zhǎng)期應(yīng)付政府債券、預(yù)計(jì)負(fù)債和長(zhǎng)期應(yīng)付款。

資產(chǎn)類和負(fù)債類指標(biāo)屬于絕對(duì)量指標(biāo)，使用這些指標(biāo)有助于對(duì)地方政府償債能力進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析，但是它們只能夠反映資產(chǎn)或負(fù)債單方面的情況，不能夠反映資產(chǎn)與負(fù)債的對(duì)比狀況，也不能滿足對(duì)不同政府主體評(píng)價(jià)的橫向可比性要求。因此，在進(jìn)行地方政府償債能力評(píng)價(jià)時(shí)，有必要采用具有可比性的相對(duì)性指標(biāo)。這些指標(biāo)是通過(guò)將不同范圍的資產(chǎn)、負(fù)債類指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比得到的。建議可用于地方政府償債能力評(píng)價(jià)體系的資產(chǎn)負(fù)債比率類指標(biāo)包括：流動(dòng)比率、速動(dòng)比率、資產(chǎn)負(fù)債率和地方政府有效資產(chǎn)負(fù)債率。

1.流動(dòng)比率。流動(dòng)比率=流動(dòng)資產(chǎn)總額/短期負(fù)債合計(jì)×100%。這一指標(biāo)主要反映地方政府的即期償債能力，用以衡量地方政府流動(dòng)資產(chǎn)在短期債務(wù)到期以前，可用于償還負(fù)債的能力。一般情況下該指標(biāo)數(shù)值越高反映償債能力越強(qiáng)。

2.速動(dòng)比率。速動(dòng)比率=扣除存貨的流動(dòng)資產(chǎn)總額/短期負(fù)債合計(jì)×100%。這一指標(biāo)也是用以反映地方政府即期償債能力的，與流動(dòng)比率相比，這一指標(biāo)在流動(dòng)資產(chǎn)中扣除了存貨部分，用以衡量地方政府流動(dòng)資產(chǎn)中可以立即變現(xiàn)用于償還流動(dòng)負(fù)債的能力。由于地方政府的存貨資產(chǎn)多為政府運(yùn)營(yíng)或公共服務(wù)所必需，變現(xiàn)的可能性比企業(yè)小，因此在衡量地方政府即期償債能力時(shí)，速動(dòng)比率較之流動(dòng)比率更為準(zhǔn)確。一般情況下該指標(biāo)數(shù)值越高反映償債能力越強(qiáng)。

但是，由于財(cái)政資金的使用受到政府預(yù)算的嚴(yán)格約束，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行滯后時(shí)，也可能出現(xiàn)流動(dòng)比率或速動(dòng)比率居高不下的情況，此時(shí)并不一定代表政府即期償債能力的真實(shí)提高。因此在使用此類指標(biāo)評(píng)價(jià)地方政府償債能力時(shí)必須關(guān)注流動(dòng)資產(chǎn)變動(dòng)的原因。

3.資產(chǎn)負(fù)債率。資產(chǎn)負(fù)債率=負(fù)債總額/資產(chǎn)總額×100%。本指標(biāo)是反映政府財(cái)務(wù)狀況的綜合性指標(biāo)。由于該指標(biāo)中使用了資產(chǎn)總額，而地方政府的資產(chǎn)總額中有相當(dāng)一部分?jǐn)?shù)量并不能變現(xiàn)用于償債，因此它并不適合直接用于評(píng)價(jià)地方政府的償債能力。但是由于該指標(biāo)是綜合反映政府財(cái)務(wù)狀況的核心指標(biāo)，政府的財(cái)務(wù)狀況對(duì)未來(lái)的財(cái)務(wù)流量和存量都有重要影響，也會(huì)間接地反映地方政府的償債能力，因此可作為參考性指標(biāo)。一般情況下，該指標(biāo)數(shù)值越低反映財(cái)務(wù)狀況越好。

4.地方政府有效資產(chǎn)負(fù)債率。雖然企業(yè)的各類資產(chǎn)變現(xiàn)能力也有著顯著的區(qū)別，資產(chǎn)在破產(chǎn)拍賣(mài)時(shí)的售價(jià)會(huì)比賬面價(jià)值低很多，但在使用資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)評(píng)價(jià)企業(yè)償債能力時(shí)仍然可以假設(shè)其全部資產(chǎn)都可用以償債的。政府與企業(yè)組織有相近之處，它們都要努力取得稀缺的資源，產(chǎn)出盡可能多的產(chǎn)品或服務(wù)，以滿足社會(huì)不斷增長(zhǎng)的需求，它們也應(yīng)當(dāng)采用相似的方法對(duì)其資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行管理。但是和企業(yè)相比，地方政府的資產(chǎn)中有更多的部分是不能變現(xiàn)償債的，如專用于各種公共服務(wù)的資產(chǎn)，或者因政府持久運(yùn)營(yíng)需要的資產(chǎn)是不可變賣(mài)的，甚至財(cái)政收入中也有非常大的比重是有剛性支出用途的，因此全部政府資產(chǎn)都可用以償債的假設(shè)是難以成立的，各地政府的資產(chǎn)構(gòu)成也有著極大的差別。如何使資產(chǎn)負(fù)債率這一指標(biāo)在衡量地方政府償債能力中具有實(shí)際有效性？我們的建議是從地方政府資產(chǎn)總額中剔除不可用于償債的部分，根據(jù)我國(guó)地方政府實(shí)際情況，用負(fù)債總額與可償債資產(chǎn)(主要是流動(dòng)資產(chǎn)、國(guó)有股權(quán)投資和可處置土地使用權(quán)估值)相比，從而比一般資產(chǎn)負(fù)債率能夠更有效地反映地方政府的實(shí)際償債能力。為了與資產(chǎn)負(fù)債率相區(qū)別，我們賦予其“地方政府有效資產(chǎn)負(fù)債率”的名稱。地方政府有效資產(chǎn)負(fù)債率=負(fù)債總額/可償債資產(chǎn)(流動(dòng)資產(chǎn)+國(guó)有股權(quán)投資+可處置土地使用權(quán)估值)。一般情況下，該指標(biāo)的數(shù)值越低反映償債能力越強(qiáng)。這一指標(biāo)可用于不同地區(qū)之間的比較。

(三)資產(chǎn)負(fù)債表信息指標(biāo)的使用方法

上述資產(chǎn)負(fù)債表信息指標(biāo)在地方政府償債能力評(píng)價(jià)中有著十分重要的意義，但是，我們建議在現(xiàn)行條件下，這些指標(biāo)要與財(cái)政收支類指標(biāo)結(jié)合使用，并根據(jù)各個(gè)指標(biāo)的特性制定不同層次的使用方案。

1.與財(cái)政收支類指標(biāo)結(jié)合使用。目前在地方政府債務(wù)評(píng)價(jià)中大量使用的財(cái)政收支類指標(biāo)(包括絕對(duì)量指標(biāo)和相對(duì)量指標(biāo))雖然存在不夠全面的缺陷，但仍然具有一定的合理性，并具有數(shù)據(jù)可獲得性方面的明顯優(yōu)勢(shì)。因此在使用政府資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)時(shí)，并不絕對(duì)排斥財(cái)政收支類指標(biāo)的使用，而是應(yīng)當(dāng)和財(cái)政收支類指標(biāo)相結(jié)合。因?yàn)樨?cái)政收支類指標(biāo)和資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)之間存在密切關(guān)系，結(jié)合使用可以從不同的角度來(lái)更加準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)地方政府的償債能力。特別是在我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表試編初期，受到數(shù)據(jù)可獲得性和準(zhǔn)確性的制約，資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)和財(cái)政收支類指標(biāo)結(jié)合使用有助于保障分析的客觀性和全面性。

2.按照資產(chǎn)負(fù)債表信息指標(biāo)的重要性分級(jí)使用。在上述資產(chǎn)負(fù)債表信息指標(biāo)體系中，由于各種資產(chǎn)負(fù)債與地方政府償債能力的相關(guān)性程度不同，在地方政府償債能力評(píng)價(jià)中的用途不同，因此各指標(biāo)在反映地方政府償債能力方面的重要性是有區(qū)別的。我們建議在考慮實(shí)際使用方案時(shí)，可以根據(jù)其重要性的不同，分為核心指標(biāo)、重要指標(biāo)和參考指標(biāo)。(1)核心指標(biāo)。速動(dòng)比率和地方政府有效資產(chǎn)負(fù)債率這兩個(gè)相對(duì)指標(biāo)最適于從總體上反映地方政府的償債能力，速動(dòng)比率主要用于反映短期償債能力，有效資產(chǎn)負(fù)債率主要用于反映長(zhǎng)期償債能力，且二者都可用于不同地區(qū)政府間的比較，因此建議將其列為核心指標(biāo)。核心指標(biāo)不僅意義重要而且用途廣泛，可以用于各級(jí)政府對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模調(diào)控政策的分析，也可用于金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府借款信貸風(fēng)險(xiǎn)的分析，以及信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府信用水平的分析和評(píng)價(jià)。(2)重要指標(biāo)?？鄢尕浀牧鲃?dòng)資產(chǎn)總額、國(guó)有股權(quán)投資、可處置土地使用權(quán)、1年內(nèi)到期的長(zhǎng)期借款和政府債券、長(zhǎng)期借款和長(zhǎng)期應(yīng)付政府債券。這些指標(biāo)屬于資產(chǎn)和負(fù)債的絕對(duì)量指標(biāo)，在反映地方政府資產(chǎn)和負(fù)債的主要構(gòu)成方面具有重要的作用，可用于分析影響地方政府償債能力和政府財(cái)務(wù)狀況的主要具體因素，也可用于對(duì)不同地方政府間償債能力差異具體因素的比較分析。(3)參考指標(biāo)。包括流動(dòng)資產(chǎn)總額、在建工程、公共基礎(chǔ)設(shè)施、其他短期負(fù)債、預(yù)計(jì)負(fù)債、長(zhǎng)期應(yīng)付款、流動(dòng)比率和資產(chǎn)負(fù)債率。這些指標(biāo)在核心指標(biāo)和重要指標(biāo)以外提供了與地方政府償債能力相關(guān)的更為寬泛的信息，可以在需要時(shí)作為補(bǔ)充，也可以適應(yīng)一些地區(qū)特殊情況分析的需要。

上述內(nèi)容是我們對(duì)地方政府償債能力評(píng)價(jià)中，政府資產(chǎn)負(fù)債表信息分析和應(yīng)用問(wèn)題的一些初步探索。在當(dāng)前政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)過(guò)程中，政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息分析和應(yīng)用的研究刻不容緩，它不僅涉及到未來(lái)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的使用價(jià)值，也有利于推動(dòng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)更加合理化。因此，我們希望能籍此拙文引起對(duì)此問(wèn)題的更多關(guān)注和交流。