薛匡勇

(南京政治學(xué)院信息管理系，上海，200433)

突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理是指檔案系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過程中，為有效降低突發(fā)事件對(duì)于檔案的危害，達(dá)到確保檔案完整、安全與有效利用等目的，基于對(duì)突發(fā)事件原因、過程等分析，進(jìn)行優(yōu)化決策，有效集成相關(guān)資源所采取的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制活動(dòng)。鑒于突發(fā)事件的復(fù)雜性，突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為提高應(yīng)變能力、優(yōu)化處置成效，我們必須從體制、機(jī)制、法制等多維度進(jìn)行深入研究，加強(qiáng)檔案應(yīng)急管理體系建設(shè)，從而為突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作提供理論支持與制度保障。其中，突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機(jī)制是檔案應(yīng)急管理體系的重要組成部分，是檔案應(yīng)急管理工作的核心和關(guān)鍵之一。

1 機(jī)制

何謂“機(jī)制”？從字面上看，這似乎是十分清晰的一個(gè)概念，但在現(xiàn)有的不同學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，“機(jī)制”一詞的使用并未統(tǒng)一，機(jī)制往往與制度、體制、規(guī)律、規(guī)則等術(shù)語混用。事實(shí)上，“機(jī)制”一詞，與制度、體制、規(guī)律、規(guī)則等概念是存在些微差別的。

1.1 機(jī)制的含義

機(jī)制往往由問題所引起，并由問題環(huán)境中某些具有確定關(guān)系的特定元素組成，以模型（或指標(biāo)體系）的形式來揭示（或引導(dǎo)）事物（或事件）的規(guī)律，并以此設(shè)定一套流程來實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的解決方案。或者說，機(jī)制是指有機(jī)體各部分在構(gòu)造、功能及特性等方面相互聯(lián)系、相互作用的過程和方式。

1.2 機(jī)制的構(gòu)成

機(jī)制一般離不開主體、客體等相關(guān)要素。其中：

機(jī)制的主體是指在該機(jī)制中占主導(dǎo)地位的參與方，諸如，設(shè)計(jì)主體、監(jiān)督主體、執(zhí)行主體等。

機(jī)制的客體是指在機(jī)制中承受主體所施加作用的參與方?？腕w在通常情況下為具有自由選擇權(quán)利的人，以及受主體意志操縱的事物或事件。

1.3 機(jī)制的外在表現(xiàn)

機(jī)制的外在表現(xiàn)具體由規(guī)則、規(guī)律和流程等組成。其中：規(guī)則是機(jī)制的框架，規(guī)律是機(jī)制的靈魂，流程是機(jī)制各模塊的橋梁。

換言之，“機(jī)制”一詞也可以理解為是由“機(jī)理”、“制約”兩層含義所組成的一個(gè)復(fù)合概念，或者說，機(jī)制是加入現(xiàn)實(shí)制約后的機(jī)理，具有可操作性。但機(jī)制并不等同于制度，不需要細(xì)化至指令、條例，而是將圍繞目標(biāo)設(shè)立的流程明確化。

基于以上認(rèn)識(shí)，我們可以認(rèn)為：管理機(jī)制是一種人為創(chuàng)生的規(guī)律，可以經(jīng)由人的主觀和主動(dòng)的設(shè)計(jì)而由無到有，以模型（或規(guī)則）的形式來揭示事物（或事件）的規(guī)律，并以此設(shè)定一套流程來實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的解決方案。

2 突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機(jī)制

在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法規(guī)中，有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理的范圍一般涉及突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等整個(gè)活動(dòng)過程。而《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》中有關(guān)檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理的內(nèi)容主要包括：突發(fā)事件防范和應(yīng)急處置責(zé)任、突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案、突發(fā)事件應(yīng)急處置的培訓(xùn)與教育、突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警、突發(fā)事件報(bào)告與應(yīng)急處置等。

我們認(rèn)為，突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作是我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的重要組成部分，因此，檔案應(yīng)急管理工作的內(nèi)容與我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的范疇大致相當(dāng)，但檔案與檔案工作的特殊性，在某種程度上決定了突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機(jī)制具有自身的特點(diǎn)，既要立足于突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制的核心內(nèi)涵與基本框架，更要體現(xiàn)檔案工作的個(gè)性特點(diǎn)。

突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機(jī)制是指檔案系統(tǒng)為預(yù)防和處置突發(fā)事件而建立的各種制度化、程序化的應(yīng)急管理流程、措施與方法的統(tǒng)稱，具體規(guī)定在發(fā)生危及檔案安全的突發(fā)事件情況下，所應(yīng)采取的一系列用以確保檔案安全的應(yīng)急處置措施。

其中，突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機(jī)制的主體為我國(guó)檔案行政管理部門，突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機(jī)制的客體涉及：檔案館藏、檔案館舍、檔案管理設(shè)備、檔案工作人員等內(nèi)容。

3 突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機(jī)制的具體內(nèi)容

基于檔案、檔案工作特殊性以及檔案應(yīng)急管理自身特點(diǎn)的檔案應(yīng)急管理機(jī)制，其內(nèi)容主要包括：監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急決策與指揮、搶救修復(fù)與重建、評(píng)估與獎(jiǎng)懲、專家參與、區(qū)域合作等，上述六個(gè)方面的內(nèi)容構(gòu)成一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的體系，且相互之間存在著密切的邏輯關(guān)系，任何單個(gè)或多個(gè)機(jī)制都難以獨(dú)立擔(dān)負(fù)起檔案應(yīng)急管理的使命。

3.1 監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制是指檔案行政管理部門通過觀察、監(jiān)測(cè)、信息采集與分析等方式，識(shí)別和獲取突發(fā)事件的跡象或征兆，并對(duì)其發(fā)生、發(fā)展的趨勢(shì)作出評(píng)估、推測(cè)，并對(duì)即將發(fā)生或者可能發(fā)生的突發(fā)事件發(fā)布警報(bào)，給出參考性的對(duì)策建議，以提高檔案應(yīng)急管理工作效率的一系列活動(dòng)。監(jiān)測(cè)預(yù)警是及時(shí)做好應(yīng)急準(zhǔn)備、有效處理突發(fā)事件、減少檔案損失的前提。

3.1.1 監(jiān)測(cè)機(jī)制

監(jiān)測(cè)機(jī)制是指借助一定的儀器設(shè)備，對(duì)檔案工作領(lǐng)域中可能誘發(fā)災(zāi)害的某些特定要素(指標(biāo))實(shí)施的不間斷、實(shí)時(shí)的觀察、測(cè)定，以便找出某些敏感性指標(biāo)的異常變化，及時(shí)了解其活動(dòng)、變化規(guī)律和趨勢(shì)的管理活動(dòng)。

隨著檔案安防體系建設(shè)的深入，檔案監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的日益完善，有關(guān)檔案資源變動(dòng)情況、檔案館建筑情況、檔案庫房中溫濕度與空氣質(zhì)量、檔案病蟲害、檔案館周邊環(huán)境等要素都是可以監(jiān)測(cè)的；如果能與氣象部門、地質(zhì)部門、水文水資源勘測(cè)部門等建立穩(wěn)定的聯(lián)系，那么，暴雨、山體滑坡、洪水等要素也是可以監(jiān)測(cè)的。

3.1.2 預(yù)警分析機(jī)制

預(yù)警分析機(jī)制是指在匯集檔案部門日常監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及相關(guān)部門各類預(yù)警信息的基礎(chǔ)上，由各級(jí)檔案行政管理部門、各級(jí)國(guó)家檔案館、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)檔案部門指定專門機(jī)構(gòu)或人員適時(shí)對(duì)相關(guān)的跡象或征兆進(jìn)行分析研究，并作出突發(fā)事件發(fā)生可能性的判斷活動(dòng)。

3.1.3 應(yīng)急報(bào)告機(jī)制

應(yīng)急報(bào)告機(jī)制是指發(fā)生突發(fā)事件后，相關(guān)檔案行政管理部門能夠在第一時(shí)間從現(xiàn)場(chǎng)第一響應(yīng)人員那里及時(shí)、準(zhǔn)確、全面獲得突發(fā)事件信息及其研判情況，確定所報(bào)突發(fā)事件真實(shí)性規(guī)程的機(jī)制。

建立、完善監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，應(yīng)在檔案工作人員中樹立強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)與憂患意識(shí)，根據(jù)檔案與檔案工作的特點(diǎn)理順監(jiān)測(cè)預(yù)警工作的內(nèi)外關(guān)系，打破信息封鎖、條塊(部門)分割、地區(qū)封閉、各自為政等行政習(xí)慣，加強(qiáng)跨部門、跨地區(qū)的信息交流與合作，根據(jù)檔案工作內(nèi)部條件與外部環(huán)境的變化情況及時(shí)預(yù)警，將問題消滅在萌芽狀態(tài)，確保檔案安全。

3.2 應(yīng)急決策與指揮機(jī)制

應(yīng)急決策與指揮工作在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中居于核心地位，體現(xiàn)著檔案行政管理部門的決策水平和應(yīng)變能力。

應(yīng)急決策與指揮機(jī)制是指各級(jí)檔案應(yīng)急管理主體，根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)與特點(diǎn)，通過組織、決策、命令等行動(dòng)來處理緊急事務(wù)的制度。

3.2.1 應(yīng)急決策機(jī)制

應(yīng)急決策是指應(yīng)急管理主體在突發(fā)事件面前，在極短的時(shí)間內(nèi)，搜集、整理有關(guān)的信息，明確問題與目標(biāo)，應(yīng)用決策理論擬定各種可行方案，經(jīng)分析評(píng)價(jià)后選擇一個(gè)滿意的方案，組織實(shí)施并不斷跟蹤檢驗(yàn)，及時(shí)糾正決策過程中的失誤，直至問題徹底解決的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。應(yīng)急決策具有動(dòng)態(tài)性、時(shí)效性、多主體性、多階段性、多目標(biāo)性、復(fù)雜性等諸多特點(diǎn)。

應(yīng)急決策機(jī)制主要表現(xiàn)為一種權(quán)力自上而下的流動(dòng)形式，在事態(tài)緊急的突發(fā)事件面前，檔案應(yīng)急管理主體能否在第一時(shí)間對(duì)事件作出準(zhǔn)確的反應(yīng)，往往決定著應(yīng)對(duì)的成敗。為此，應(yīng)建立單一的決策指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌決策智力，強(qiáng)化應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，防止多元決策所可能導(dǎo)致的互不協(xié)調(diào)以及各自為陣。

3.2.2 指揮協(xié)調(diào)機(jī)制

檔案與檔案工作的特殊性決定了檔案應(yīng)急管理必然會(huì)涉及到各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、各級(jí)檔案行政管理部門、檔案管理部門、檔案形成單位等多個(gè)相關(guān)主體，要實(shí)現(xiàn)同一目的，需要統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作，這是整個(gè)檔案應(yīng)急管理體系有效運(yùn)行的客觀要求。

指揮協(xié)調(diào)機(jī)制表現(xiàn)為檔案應(yīng)急管理主體在領(lǐng)導(dǎo)、指揮相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的應(yīng)急工作時(shí)，要依照預(yù)案的規(guī)定，全面協(xié)調(diào)各機(jī)關(guān)、各部門、各單位的力量和資源，明確檔案應(yīng)急管理的職責(zé)、內(nèi)容、規(guī)模、方式、空間和時(shí)間順序，從而在檔案應(yīng)急管理工作中建立相互信任、相互合作、相互配合的良好關(guān)系，確保檔案安全。

3.2.3 應(yīng)急執(zhí)行機(jī)制

應(yīng)急執(zhí)行機(jī)制可由內(nèi)容廣泛的法律機(jī)制與非法律機(jī)制組成。檔案應(yīng)急管理需要建立現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急崗位的說明制度和運(yùn)行機(jī)制，確定不同應(yīng)急功能團(tuán)隊(duì)的職責(zé)、權(quán)限等行動(dòng)規(guī)范，不同應(yīng)急功能團(tuán)隊(duì)之間的行動(dòng)順序和配合關(guān)系，以及規(guī)定應(yīng)急行動(dòng)的終止和撤離條件，避免不同機(jī)關(guān)、部門、單位及人員之間的互相扯皮、互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生。

建立、完善應(yīng)急決策和指揮機(jī)制，必須在遵循我國(guó)檔案工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理原則及發(fā)揮現(xiàn)有管理體制優(yōu)勢(shì)的前提下，建設(shè)縱向垂直協(xié)調(diào)、橫向相互溝通、資源充分共享、指揮調(diào)度靈敏、組織機(jī)構(gòu)完備的突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理體制，建立一個(gè)“職能明確、組織健全、運(yùn)行靈活、統(tǒng)一高效”的覆蓋全國(guó)的多層級(jí)應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)專門機(jī)構(gòu)，明確賦予其應(yīng)急權(quán)，提高檔案應(yīng)急管理主體的應(yīng)急決策能力，并使檔案應(yīng)急主體逐步承擔(dān)起：“負(fù)責(zé)全國(guó)檔案突發(fā)事件預(yù)防和處置的方針、政策、決策指揮、總體協(xié)調(diào)”等使命。

3.3 搶救修復(fù)與重建機(jī)制

發(fā)生突發(fā)事件后，檔案應(yīng)急管理工作的核心在于及時(shí)搶救、盡可能修復(fù)受損檔案；重建受損檔案館建筑。

3.3.1 檔案搶救機(jī)制

在突發(fā)事件發(fā)生后，檔案往往會(huì)處于被掩埋、被水浸以及蟲蝕、霉?fàn)€變質(zhì)等境地。從理論上講，最為理想的狀態(tài)是在第一時(shí)間把檔案從廢墟中搶救出來，但檔案的特殊性、惡劣的環(huán)境因素、搶險(xiǎn)設(shè)備的因素，都會(huì)在一定程度上制約或影響檔案搶救工作的進(jìn)程。

檔案搶救機(jī)制是指在檔案可挽救性評(píng)估的前提下，確保受災(zāi)檔案得以及時(shí)搶救，將其及時(shí)轉(zhuǎn)運(yùn)出災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)，并根據(jù)檔案的受損情況予以有針對(duì)性的處置。

不同類型的突發(fā)事件所引發(fā)的可能后果都是各不相同的，因此，我們要不斷完善檔案搶救機(jī)制，以檔案保護(hù)技術(shù)學(xué)界的最新研究成果為指導(dǎo)，針對(duì)受災(zāi)檔案的具體特點(diǎn)，選用適當(dāng)?shù)姆椒ê图夹g(shù)手段搶救受災(zāi)檔案，努力將突發(fā)事件對(duì)于檔案的損害降到最小。

3.3.2 檔案修復(fù)機(jī)制

檔案修復(fù)機(jī)制是指在檔案可恢復(fù)性評(píng)估的前提下，由專業(yè)人員根據(jù)檔案的受損情況采取相應(yīng)的技術(shù)與方法予以有針對(duì)性的處置，以維護(hù)檔案的安全。

檔案修復(fù)工作應(yīng)以最大限度延長(zhǎng)檔案壽命原則、最大限度地保持檔案歷史原貌原則、最小干預(yù)原則、可逆性原則為指導(dǎo)，采用科學(xué)、規(guī)范、切實(shí)可行的修復(fù)方法，以加強(qiáng)檔案載體的機(jī)械性能，延長(zhǎng)檔案的壽命。

受損檔案的修復(fù)應(yīng)由具有檔案修復(fù)資質(zhì)的專業(yè)人員、選用檔案修復(fù)專用的設(shè)備工具、遵循檔案修復(fù)工作的操作規(guī)范，按操作流程進(jìn)行修復(fù)工作，以確保修復(fù)檔案的質(zhì)量。

3.3.3 檔案館建筑重建機(jī)制

在突發(fā)事件發(fā)生后，許多檔案館建筑遭受滅頂之災(zāi)，失去正常的使用價(jià)值，有待重建。

檔案館建筑重建機(jī)制是指立足于檔案館建筑的可恢復(fù)性評(píng)估，對(duì)無法修復(fù)的檔案館建筑，在“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧”思想指導(dǎo)下，以《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《防震減災(zāi)法》《檔案館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《檔案館建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《建筑工程抗震設(shè)防分類標(biāo)準(zhǔn)》《中國(guó)地震烈度區(qū)劃圖》等為依據(jù)，以防災(zāi)理念為指導(dǎo)，科學(xué)論證、慎重選址、優(yōu)化設(shè)計(jì)、規(guī)范建設(shè)，確保重建工作的合理性、合法性、科學(xué)性和安全性。

3.4 評(píng)估獎(jiǎng)懲機(jī)制

在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的整個(gè)活動(dòng)過程中，檔案應(yīng)急管理工作是否有序、是否高效，在很大程度上取決于評(píng)估機(jī)制是否健全、獎(jiǎng)懲機(jī)制是否有效。

3.4.1 評(píng)估機(jī)制

幾個(gè)方面的專項(xiàng)斗爭(zhēng)和專項(xiàng)行動(dòng)仍在深入開展中，一段時(shí)間內(nèi)仍是全社會(huì)的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。成果是顯著的、振奮人心的，而工作方法、工作作風(fēng)等精神層面也在悄然變化。優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)的回歸雖然多是潛在的，但其價(jià)值同樣應(yīng)被關(guān)注。此類無形的東西，其可貴之處怎樣評(píng)估都不會(huì)過分。

評(píng)估機(jī)制是指檔案管理評(píng)估主體根據(jù)檔案安全管理的客觀要求，定期或不定期地圍繞突發(fā)事件、突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理主體能力、突發(fā)事件應(yīng)急管理承災(zāi)載體等，對(duì)整個(gè)突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展、演化情況以及檔案應(yīng)急管理的效率效果進(jìn)行多角度的評(píng)估，避免檔案應(yīng)急管理工作陷于無序、盲目狀態(tài)，減少檔案應(yīng)急管理工作的失誤。

3.4.2 獎(jiǎng)懲機(jī)制

獎(jiǎng)懲機(jī)制是指檔案行政管理部門依據(jù)事先制定的檔案應(yīng)急管理工作獎(jiǎng)懲辦法，對(duì)在檔案應(yīng)急管理工作表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人及時(shí)予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)應(yīng)對(duì)不力的單位和個(gè)人及時(shí)予以批評(píng)教育的一系列措施與方法。

3.5 專家參與機(jī)制

檔案的特殊性以及檔案工作視野下突發(fā)事件所具有的：事件突發(fā)性、事件持續(xù)性、后果破壞性、應(yīng)對(duì)復(fù)雜性等特性，決定了檔案應(yīng)急管理工作具有自身的特點(diǎn)，單憑檔案行政管理部門、檔案管理部門自身的力量，單單具有充足的人力、物力，還不一定能應(yīng)對(duì)，需要外在力量的支持與援助，需要專家的參與，為檔案應(yīng)急管理提供“智囊”與智力支持，以免在重大決策中出現(xiàn)技術(shù)性失誤。

專家參與機(jī)制是指建立與完善檔案應(yīng)急管理專家參與制度，建立多種形式的決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)，推進(jìn)檔案應(yīng)急管理決策的科學(xué)化，確保檔案的安全。

專家的專業(yè)視角和研究成果，可以為檔案應(yīng)急管理決策注入理性的思維，在一定程度上避免在決策中出現(xiàn)技術(shù)性失誤。

專家參與機(jī)制建設(shè)應(yīng)具體明確專家的職責(zé)范圍，遴選專家的基本條件，專家的組織模式，專家發(fā)揮作用的渠道等內(nèi)容。

由于技術(shù)是現(xiàn)代應(yīng)急管理的重要手段，因此，檔案行政管理部門要重視科學(xué)技術(shù)的支撐能力建設(shè)，充分發(fā)揮科研院所、高等院校相關(guān)專家的作用，通過引進(jìn)、創(chuàng)新和組織聯(lián)合攻關(guān)等形式，加強(qiáng)檔案應(yīng)急管理關(guān)鍵技術(shù)的研究，并及時(shí)將相關(guān)研究成果應(yīng)用到檔案應(yīng)急管理工作實(shí)踐之中。

3.6 區(qū)域合作機(jī)制

區(qū)域合作機(jī)制是指在檔案應(yīng)急管理工作領(lǐng)域，跳出傳統(tǒng)行政區(qū)劃分割的局限，根據(jù)突發(fā)事件的類型與特點(diǎn)，在相鄰地區(qū)或非相鄰地區(qū)間、相鄰國(guó)家或非相鄰國(guó)家間、以及國(guó)際間的檔案管理機(jī)構(gòu)，開展全方位的合作，圍繞突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作建立、健全合作的協(xié)調(diào)機(jī)制與互助機(jī)制，在開拓突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理工作思路和視野的同時(shí)，為突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作尋求科學(xué)的理論、寶貴的經(jīng)驗(yàn)、適用的技術(shù)及其方法。

總之，明確突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)涵及其構(gòu)成，加強(qiáng)突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)，對(duì)于建設(shè)檔案應(yīng)急管理體系，開展檔案應(yīng)急管理工作，提高檔案應(yīng)急管理能力等具有積極的意義。

［1］宋英華.突發(fā)事件應(yīng)急管理導(dǎo)論［M］．北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

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