內容提要：自中共中央十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”寫入全面深化改革總目標以來，學術界便掀起了對現(xiàn)代國家治理理論的研究熱潮。本文主要從現(xiàn)代國家治理的概念、目標、原則、途徑以及評價體系方面對已有研究成果進行了梳理，為更多學者尋找新的研究主題，開拓新的研究領域提供參考借鑒。

〔收稿日期〕2015-03-31

〔作者簡介〕孫文平，講師，博士研究生，研究方向為公共經(jīng)濟管理；朱為群，教授，博士生導師，研究方向為稅收理論與政策；曾軍平，副教授，碩士生導師，研究方向為財政理論。

一、現(xiàn)代國家治理的概念

（一）治理的概念

“治理”一詞源于國外，其英文是“governance”。西方政治學家和管理學家之所以提出這個概念，主張用它替代統(tǒng)治，是因為他們在社會資源的配置中既看到了市場缺陷，又看到了政府失靈。治理理論的主要創(chuàng)始人羅森瑙（J.N.Rosenau，1995）將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同目標支持的管理活動，其主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。羅茨（R.Rhodes，1996）列舉了六種關于治理的不同定義：（1）作為最小國家的管理活動的治理，即國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作為公司管理的治理，即指導、控制和監(jiān)督企業(yè)運行的組織體制。（3）作為新公共管理的治理，即將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務。（4）作為善治，即強調效率、法治、責任的公共服務體系。（5）作為社會—控制體系的治理，即政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。（6）作為自組織網(wǎng)絡的治理，即建立在信任與互利基礎上的社會協(xié)調網(wǎng)絡。

在關于治理的各種定義中，全球治理委員會（1995）的定義具有很大的代表性和權威性：治理是各種公共或私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

國內學者毛壽龍（1998）指出，“govern”是指政府對公共事務進行治理，但不是直接介入，而是只介入政治和管理之間，是對傳統(tǒng)行政的替代，因此，可譯為治理。俞可平（1999）對治理的界定是，在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理是一個上下互動的管理過程，本質在于建立一種在市場原則、公共利益和認同之上的合作。

（二）現(xiàn)代國家治理的概念

“國家治理”是一個來源于國外的概念，其英文是“National Governance”，它是現(xiàn)代國家所特有的一個概念，是在揚棄國家統(tǒng)治和國家管理基礎上形成的。國家治理涵蓋了政府治理、市場治理、社會治理等多元主體不同層次的治理。國家治理主要指的是國家在基本權力安排既定的情況下，如何使國家權力運行得合法、正當和高效，并得到社會認同(任劍濤，2013）。“國家治理”理論遵循“維護國家基本秩序和穩(wěn)定以及發(fā)展國民經(jīng)濟和提供公共服務的價值目標（徐湘林，2014）”，它是一個不斷調整和改革與社會經(jīng)濟發(fā)展不適應的國家治理結構的動態(tài)過程。“現(xiàn)代國家治理”是一個內涵更加豐富的概念，它不僅強調治理主體和治理方式的靈活性，更加注重國家治理的合法性和公正性，國家治理的現(xiàn)代化集中體現(xiàn)在“治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”這一全新的國家治理理念中。

綜上可知，中外學者對“治理”的界定都側重治理主體和治理手段的多元化、治理結構的扁平化以及治理運作機制的競爭化。對現(xiàn)代國家治理的概念化除了注重其一般屬性之外，還要注重中國的獨特國情，建構具有中國特色的“國家治理”概念。

二、現(xiàn)代國家治理的目標

現(xiàn)代國家治理確定什么樣的目標直接決定了國家選擇什么樣的治理模式，已有相關學者對現(xiàn)代國家治理目標的討論主要有兩種傾向：善治目標論和國家治理現(xiàn)代化目標論。

（一）善治目標論

善治目標論者認為，理想的現(xiàn)代國家治理應該追求一種“好”的治理，即善治，英文為“good governance”。學者們圍繞著何謂善治，善治的本質屬性以及善治的中國化等展開了研究。

關于“善治”的概念界定。具有代表性的是法國學者瑪麗-克勞斯·斯莫茨對善治的界定，她提出善治包括四大要素:公民安全得到保障，法律得到尊重，且都必須通過法治來實現(xiàn)；公共機構正確而公正地管理公共開支；政治領導人對其行為向人民負責；信息暢通以便于全體公民了解情況。在中國語境中，“善治”的內涵遠遠超出了西方學者賦予的語義。俞可平（2005）從公共治理的角度認為，社會公平和善治是建設和諧社會的兩塊基石，更為重要的是，善治在概念上比民主更為一般化（這一點也是引發(fā)較大爭議的地方）。經(jīng)俞可平（2000）的考證，我國古代就有“善政”，但“善治”不同于“善政”?！吧普币笠粋€好的政府治理，而“善治”要求整個社會好的治理。善治既是對中國傳統(tǒng)的善政概念的借用，更是對當代西方good governance的借用，力圖將中西含義結合起來。雖然中外代表性學者對“善治”的內涵表述不一，但都認同“善治”追求的是整個社會的良好治理。

關于“善治”的本質屬性。學者們對“什么樣的治理才是善治”給出了不同的界定。俞可平（1999）提出“公共利益最大化說”，即只有促進“公共利益最大化”的國家治理才是好的治理。何增科（2014）、張文顯（2014）提出了“公共秩序說”，即善治的本質屬性就是建立和維護良好的公共秩序，保障社會良性運行，而這種秩序必須是“包容性秩序”。辛恩（2009）、歐陽康（2014）和饒傳平（2014）等從“國家治理的根本是人的治理”這個角度提出了“人本說”，即善治的根本宗旨是為了人性的健康發(fā)展，保證人們有尊嚴的、幸福的生活，同世界和自然能夠和諧相處。吳毅（2014）則提出了“正義說”，即更加強調了實現(xiàn)社會公平正義是現(xiàn)代國家治理的首要目標?！叭吮菊f”和“正義說”界定了治理的“良性”善治，凸顯了國家治理不僅僅是一種“術”學，更應注重道德上的正當性和合法性。

關于“善治”理論的中國化。梁瑩（2005）提出，中國特有的國情決定了我們要選擇有中國特色的善治路徑，并對“善治”在中國的可行性進行了分析，提出了中國特有的善治前提、善治方向。陳廣勝（2007）從本土化出發(fā)，把西方的“善治”概念中國化，概括為：（1）就治理主體而言，善治是“善者治理”。作為治理主體，無論是政府組織、非政府組織或是私人企業(yè)都應具有合法性。（2）就治理目的而言，善治是“善意治理”。治理的本意是服務，沒有服務的治理就沒有存在的必要。（3）就治理方式而言，善治是“善于治理”。它應該是建立在契約基礎上的合作治理，治理是多中心良性互動的過程，是政府不斷回應公眾需求的過程。（4）就治理結果而言，善治是“善態(tài)治理”。這是一種多元治理、和諧治理的社會形態(tài)。王勇（2011）提出，中國特色社會主義管理的主體主要是政府，市場機制和社會機制還不是很健全，這和西方國家以市場和社會為社會治理主體是截然不同的。肖金明（2012）認為，中國公共治理更應該強調其社會性、地方性和法治性。中國學者在引入國外“善治”理念時，又賦予了其更多的中國涵義，適合中國國情的善治理論對中國實踐具有更強的指導意義。

（二）國家治理現(xiàn)代化目標論

有學者基于目標途徑角度提出，國家治理現(xiàn)代化是目標，也可以理解為一種途徑，即通過國家治理現(xiàn)代化可以推動中國特色社會主義制度的發(fā)展和完善(劉俊祥，2013）。施芝鴻（2013）把國家治理現(xiàn)代化稱為繼我們黨提出的“四個現(xiàn)代化”之后的“第五個現(xiàn)代化”。國家治理現(xiàn)代化的內容包括國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩大方面。

關于國家治理體系的研究。習近平（2014）闡明“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系”。在此基礎上，學者們又展開了更加細致的研究。李佐軍（2014）基于“主—客”維度提出，完整的國家治理體系包括治理主體、治理客體和治理手段。唐皇鳳（2014）認為，現(xiàn)代國家治理體系包括四大核心要素:現(xiàn)代公民，現(xiàn)代社會，現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系，法治型、服務型的現(xiàn)代政府。俞可平（2014）認為，完整的現(xiàn)代國家治理體系是一個包括國家行政體制、經(jīng)濟體制和社會體制的制度體系，有效的國家治理體系涉及誰治理、如何治理、治理得怎樣三個基本問題，現(xiàn)代國家治理體系的本質特征是民主，衡量一個國家的治理體系是否現(xiàn)代化的“五個標準”，即制度化、民主化、法治化、效率化和協(xié)調化。何增科（2014）近一步認為國家治理體系是一個以目標體系為追求，以制度體系為支撐，以價值體系為基礎的結構性功能系統(tǒng)。

關于國家治理能力的研究。王紹光（2014）認為，在國家治理現(xiàn)代化中，“‘治理能力’非常關鍵，沒有相應的治理能力，‘治理體系’就只會是一個空架子”。庫伊曼（J.Kooiman，1993）認為，治理能力是治理需要和管理能力之間的持續(xù)平衡的動態(tài)過程，治理能力的本質在于干預，即有目的的、直接的社會政治互動形式。因此，國家治理現(xiàn)代化在治理能力方面的要求就是“從消極被動的防御型治理轉變?yōu)榉e極主動的干預型治理”（唐皇鳳，2014）。王紹光和胡鞍鋼（1993）則提出了國家治理的四種具體能力：財政汲取能力、宏觀調控能力、合法化能力以及強制能力，其中，國家財政汲取能力是最重要的國家能力，也是實現(xiàn)其他國家能力的基礎?！皬娀瘒夷芰Γ褪菑娀瘒覄訂T和汲取社會資源的能力(王紹光，1993）?！蓖踅B光還在該報告中提出了“基礎性國家能力”，他認為“基礎性國家能力”就是國家建設的“基礎設施”?！盎A性國家能力”包括了最基礎的八項：強制能力、汲取能力、濡化能力、國家認證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領能力、再分配能力、吸納和整合能力。前三項是保障國家治理有效的關鍵。

綜上所述，財政能力是國家的基礎能力，財政治理水平?jīng)Q定了國家治理水平，從某種意義上說，有什么樣的財政治理就有什么樣的國家治理。稅收體制反映著國家公共權力與公民個人權利之間的關系，如果沒有一個長效機制對國家征稅權加以控制，稅收就會異化為侵害人民財產和自由權利的工具。因此，實現(xiàn)國家治理的轉型，首先要實現(xiàn)稅收體制的轉型。

三、現(xiàn)代國家治理的原則

為了實現(xiàn)既定的國家治理目標，國家治理應該遵循一定的準則。專門討論現(xiàn)代國家治理原則的文獻并不多見，但是在討論現(xiàn)代國家治理的核心內涵、本質屬性、核心要素的文獻中有一些論述。

俞可平（2001）總結了善治的六個核心要素：（1）合法（legitimacy），即社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態(tài)；（2）透明（transparency），即每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息；（3）責任（accountability），管理人員及管理機構由于其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務；（4）法治（rule of law），即法律是國家治理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事；（5）回應（responsiveness），公共管理機構必須對公民的要求作出及時和負責的反應；（6）有效（effectiveness），即通過科學管理降低成本。

其他學者在此基礎上又進行了補充，何增科（2014）補充了參與、責任、廉潔、公正、和諧等國家治理價值原則。唐皇鳳（2014）認為，現(xiàn)代國家治理應該具有開放性和包容性。劉祺（2014）提出現(xiàn)代國家治理的核心是民主治理。張文顯（2014）從法治角度提出了秩序、公正、人權、效率、和諧等基本價值。高小平（2005）認為，國家治理原則中有效性和合法性是最基本的兩種原則。

綜上所述，學者們對現(xiàn)代國家治理原則的相關討論雖內容不一，但都認為法治和民主是最核心的基本原則。法治原則涵蓋了形式合法性、實質合法性和認同合法性。民主原則強調的是國家治理要征得社會公民的“同意”，得到他們的認同和參與。

四、現(xiàn)代國家治理的實現(xiàn)途徑

治理方式和治理手段的多樣化是現(xiàn)代國家治理多元化的現(xiàn)實體現(xiàn)。國家治理現(xiàn)代化不僅僅是治理方式的轉變，更是治理理念的轉變。因此，觀念轉變是國家治理現(xiàn)代化的根本前提，制度建設是國家治理現(xiàn)代化的保障，政府職能轉變是國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

（一）觀念轉變

觀念轉變是解放思想的核心要求，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的先決條件。沒有思想的解放和觀念的轉變，就沒有國家治理的變革。國家治理現(xiàn)代化不僅僅是一種治國之術，更首先是一種治國理念。唐皇鳳（2014）提出，構建現(xiàn)代價值體系和塑造現(xiàn)代治理理念是中國國家治理體系現(xiàn)代化的首要前提，并強調民主法治、自由平等和公平正義是當前中國政治發(fā)展過程中迫切需要確立共識的制度價值。李景鵬（2005）認為，實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理最首要的是，轉變政府和公民雙方的觀點，樹立政府權力公共性和公民權力主體性的觀點。李風華（2003）則提出，治理理論的根本精神是契約觀念和效率精神，更加注重國家治理的制度化、規(guī)范化和有效性。國家治理現(xiàn)代化的核心是實現(xiàn)公共事務的“共治”，即首先要建立一種以民主和法治為本質特征的多元社會主體合作治理理念。

（二）制度建設

國內有大量的學者認為，實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理的重要途徑就是進行制度建設。包心鑒（2014）和吳毅（2014）認為，制度現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心內容，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的根本途徑就是構建公平正義的制度體系以及運作機制。任劍濤（2013）和張文顯（2014）提出，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，通過健全和完善國家治理法律體制實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的提升。盧洪友（2014）進一步認為，應從財政制度入手實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，財政制度的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要手段。

（三）政府職能轉變

毛壽龍（1998）從公共管理學的角度提出，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的根本手段是實現(xiàn)政府職能的轉變，由政府直接干預轉變?yōu)殚g接協(xié)調，政府管理公共事務的角色轉變是現(xiàn)代國家治理的重要標志。唐興軍、齊衛(wèi)平（2014）進一步提出，在國家治理現(xiàn)代化背景下，政府職能轉變應把促進社會公平正義作為價值取向。林尚立（2011）則強調了府際關系對國家治理效能的影響，指出要轉變政府職能，就要調整和重構府際關系，超越府際關系會影響到整個國家的治理。何顯明（2013）則從歷史變遷的角度分析了新中國成立60年以來國家治理模式演變的基本趨勢，發(fā)現(xiàn)政府角色的轉型是構成這一變遷的中軸邏輯。景維民、張慧君（2009）從轉型經(jīng)濟學的視角分析了轉型國家的治理形態(tài)，發(fā)現(xiàn)不同的轉型國家雖然治理形態(tài)不同，但是強化政府能力建設依然是國家治理模式的關鍵。

五、現(xiàn)代國家治理評價體系

建立現(xiàn)代國家治理評價體系是為了反映國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)的程度，衡量國家治理水平的變化，發(fā)現(xiàn)國家治理過程中存在的問題。國內外都有相關研究成果。

（一）國際組織提出的國家治理評價標準

最早確立完整的治理標準，并對主權國家的治理狀況進行整體性評估的是一些著名的國際組織，例如世界銀行（WB）、聯(lián)合國開發(fā)署（UNDP）、經(jīng)合組織（OECD）等。

世界銀行的世界治理指數(shù)（WGI）體系研發(fā)較早，應用也比較廣泛，其指標涵蓋了六大類：發(fā)言權與責任（VA）、政治穩(wěn)定與消除暴力（PV）、政府效能（GE）、監(jiān)管質量（RQ）、法治（RL）、腐敗控制（CC）。這套指標在同類指標體系中表現(xiàn)最為出色，其優(yōu)勢體現(xiàn)在采用精準的統(tǒng)計學方法保證了其精確性，減少了指標估算的誤差，其良好的設計規(guī)則和穩(wěn)健的指標越來越受到實踐者和研究者的青睞。

聯(lián)合國開發(fā)計劃署的治理評價框架涵蓋了6個領域：公民社會、政治社會、政府、官僚機構、經(jīng)濟社會和司法部。聯(lián)合國開發(fā)計劃署提供的指標數(shù)量繁多，主要指標有：聯(lián)合國以貧困和性別為維度的民主治理指標框架（MDG）；聯(lián)合國人類發(fā)展報告（HDR）；聯(lián)合國人類發(fā)展中心的“人文治理指標”（HGI）；聯(lián)合國奧斯陸治理研究中心的“民主治理測評體系”（MDG）。

經(jīng)合組織2004年開發(fā)了旨在提升國家治理能力的測評體系，該體系涉及了民主、人權和治理三大主題，其中有關治理的主題涵蓋資源管理、問責、透明、腐敗、參與、效能、法治、控制/檢查/監(jiān)督、信息獲得、道德和其他指標。

（二）國內學者對國家治理評價問題的研究

從21世紀初開始，中國學者開始研究公共治理評估，探索構建適合中國國情的國家治理評估體系。其中，國內最具有代表性的是俞可平2008年研制的“中國國家治理評估框架”，并正式出版了《國家治理評估:中國與世界》一書，該評估框架設立了12個維度:公民參與、人權與公民權、黨內民主、法治、合法性、社會公正、社會穩(wěn)定、政務公開、行政效益、政府責任、公共服務和廉潔。其中每一個維度下面又有116個關注點或具體指標，構成了一個完整的評估指標體系。包國憲（2009）設計了“中國公共治理績效評價指標體系”，這套指標包括公平、法治、可持續(xù)性、參與、透明度、責任、效能等7個方面。胡稅根和陳彪（2008）提出了“治理評估通用指標體系”。天則經(jīng)濟研究所（2011）設計了“中國省市公共治理指數(shù)”，該指標體系由公民權利、公共服務和治理方式三大主要要素構成，每個維度下又設立具體的指標；其目的是試圖通過對各地區(qū)公共治理的實際運行狀況進行定期的定量評估，形成一個記錄我國各地區(qū)公共治理演變的追蹤數(shù)據(jù)，以展示各地區(qū)公共治理方面的真實狀況。

國內有關國家治理評估體系的研究還很稀缺，雖然取得了一定的進展，但整體水平還處于初級起步階段，指標體系零散，缺乏邏輯一致性，評價結果的客觀性和公正性不足，而且大多研究只停留在理論探討，沒有經(jīng)過實踐檢驗，需要進一步拓展和深化。