于政華

（浦東新區(qū)財政局財政所，上海 200135）

政府購買服務是創(chuàng)新公共服務提供方式，推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑，具有突出的現(xiàn)實意義。上海浦東新區(qū)在這一領(lǐng)域進行了積極的探索，本文在總結(jié)其成效與問題的基礎(chǔ)上，對如何進一步擴大政府購買服務進行了若干思考。

一、浦東新區(qū)政府購買服務的探索實踐

近些年來，我國部分省市立足實際，按照中央關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新社會管理的要求，積極探索政府向社會力量購買服務，并取得了良好效果。浦東新區(qū)在政府購買服務方面起步較早，開展了一系列有益的實踐。早在1995年，浦東新區(qū)社發(fā)局和羅山街道辦事處等就委托上海青年會管理“羅山市民會館”。羅山會館是集社區(qū)教育、社區(qū)文化、救助服務、體育健身等社區(qū)功能為一體的市民休閑和社會交往場所，國內(nèi)許多研究認為，這一案例開啟了中國地方政府向社會組織購買服務的先河。

為了加強政社合作、促進社會組織發(fā)展，浦東新區(qū)先后制定出臺了一系列推進政府購買服務的相關(guān)制度規(guī)定，例如《浦東新區(qū)關(guān)于政府購買公共服務的實施意見（試行）》（浦府辦[2007]18號文）、《關(guān)于促進浦東新區(qū)民間組織發(fā)展的若干意見》（浦府[2007]88號文）、《“十二五”期間促進社會組織發(fā)展的財政扶持意見》（浦府[2011]113號文）等，初步確立了政府購買服務的機制。新區(qū)在助殘、幫困、為老服務、行業(yè)支持、社區(qū)綜合服務、志愿者服務、文化體育、青少年服務、社區(qū)矯正、司法調(diào)解等公共服務領(lǐng)域都開展了政府購買服務的探索。

據(jù)統(tǒng)計，2013年新區(qū)共安排各類政府購買服務預算金額達到24.2億元，2014年同口徑數(shù)字達到33.8億元，增長近40%。同時，社會組織也不斷壯大。截至2014年3月底，浦東新區(qū)社會組織1675家（其中，社會團體356家、民辦非企業(yè)單位1319家），占全市的14%。根據(jù)浦東新區(qū)民政局統(tǒng)計的《上海市浦東新區(qū)社會組織承接政府購買服務資質(zhì)一覽表（2013版）》，具備承接政府購買服務資質(zhì)的社會組織有1386家，占總數(shù)的86.6%。其中2家社會組織榮獲“全國先進社會組織”稱號、66家社會組織被評為4A級以上社會組織。有些社會組織，如上海公益社工師事務所、中致社區(qū)服務社，在相關(guān)領(lǐng)域都是全市首家。

二、浦東新區(qū)政府購買公共服務現(xiàn)存主要問題

新區(qū)在政府購買服務方面探索形成了一些好的理念和辦法，但局限在一些點上，沒有在面上推開，總體上政府購買服務工作仍處于起步階段，還存在著不少問題和挑戰(zhàn)。

1.相關(guān)法律法規(guī)體系有待完善。2003年《政府采購法》頒布實施，其后頒布了政府采購范圍，盡管范圍包括貨物、工程和服務，但對于服務的理解僅限于政府自身運作的后勤、咨詢服務，而范圍更廣泛、更重要的公共服務并沒有被列入政府采購范圍。同時，服務類項目的價格核算、行業(yè)指導價等缺少標準，給實際操作帶來難度。由于政府向社會組織購買服務缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)，令政府購買服務工作存在多種隱患，購買的許多服務項目可持續(xù)性不強。與貨物類采購相比，服務類采購大多具有無形、成本不確定、周期長、專業(yè)性較強等特點，特別是公共服務項目，復雜程度較高，迫切需要配套政策和法規(guī)制度的及時跟進。

2.購買規(guī)模有限。從購買范圍看，目前上海政府購買公共服務以養(yǎng)老、助殘、濟困等社會服務，以及承接政府部門部分職能為主，而在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護和就業(yè)這些涉及到居民切身利益的公共服務領(lǐng)域購買數(shù)量及規(guī)模明顯不足。與廣東省相比，上海市購買服務的范圍明顯偏小。從具體內(nèi)容來看，廣東省政府購買服務目錄內(nèi)容全面，包括基本公共服務、社會事務服務、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、技術(shù)服務以及政府履職所需輔助性事務等5大類，囊括教育類、公共就業(yè)類、社會保障類、社區(qū)事務類、人才服務類、社會福利類等49項二級目錄類別。而上海市政府購買服務的項目目錄范圍（2003年）二級目錄僅有26項。從政府購買服務的規(guī)?？矗Y金數(shù)量和比重也都較小。以浦東新區(qū)政府購買服務為例，2013年新區(qū)安排政府購買服務項目涉及3大類100項，預算金額27.6億元，占2013年地方財政支出預算的比重僅為4%。

3.監(jiān)督與評估機制有待完善。目前，政府購買服務工作中仍存在購買相關(guān)信息不夠公開、標準不統(tǒng)一、模式不一致、購買行為內(nèi)部化、監(jiān)督管理機制不完善和評價體系欠合理等問題，造成了一定的資源浪費，沒有形成一盤棋的效應。目前有限的監(jiān)督主要體現(xiàn)在政府部門的內(nèi)部監(jiān)督上，各地基本上沒有建立獨立第三方的評估機制。此外，現(xiàn)有評估體系對服務對象的意見重視不夠，缺少以服務對象為主體的績效評估。政府內(nèi)部各部門之間缺乏溝通協(xié)助機制以及對成功經(jīng)驗的推廣機制，沒有建立購買服務的長遠整體規(guī)劃。

4.市場競爭機制不夠充分。開放、公開的競爭性購買比例較小，一定程度上存在政府主導色彩。雖然相對于其他地區(qū)，浦東政府購買服務的形式已經(jīng)多樣化，譬如定向委托或購買公開招標等等，但購買服務競爭性仍然不足。大多數(shù)社會組織處于起步階段，社會組織參與市場競爭的能力普遍較弱。非競爭性購買方式使得社會組織長期依賴于政府部門，大多數(shù)難以經(jīng)受市場的考驗。同時，由于政府在購買中處于主導地位，很容易形成下屬社會組織的壟斷性，缺少競爭對手和競爭壓力，容易導致政府資金使用效能難以提升。

三、進一步擴大政府購買公共服務的對策建議

（一）完善相關(guān)制度機制，明確“誰來買”

政府購買服務，主體肯定是政府，這是毋庸置疑的。但是在具體操作上，涉及到方方面面的關(guān)系，需要建立相應領(lǐng)導小組和跨部門的工作協(xié)調(diào)機制，對相關(guān)主體的權(quán)利和責任加以明確。

在政府購買服務工作領(lǐng)導小組設(shè)置上，應由政府主要領(lǐng)導牽頭，各有關(guān)職能部門具體參與。領(lǐng)導小組下設(shè)評審委員會和專家咨詢委員會。評審委員會負責確定新增公共服務是否適合購買，由誰來買，具體由財政部門、發(fā)展改革、編辦、民政部門、職能部門、監(jiān)督部門等部門組成，專家咨詢委員會由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、上海市人大代表、政協(xié)委員組成，協(xié)助評審委員會履行職責。

在政府購買服務實施過程中，要建立有效的部門協(xié)調(diào)分工機制。財政部門負責建立健全政府向社會組織購買服務制度，批準預算資金，制定政府向社會組織購買服務目錄，牽頭做好政府購買服務的資金管理、監(jiān)督檢查和績效評價等工作。編辦負責制定政府職能轉(zhuǎn)移清單，以推動政府簡政放權(quán)，既要防止“大包大攬”，也要避免將應由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務項目推向市場。民政部門負責制定承接政府服務的社會組織的資質(zhì)條件，審核承接政府服務的社會組織名錄，把社會組織承接政府購買服務行為納入年檢、評估和執(zhí)法工作體系，參與政府向社會組織購買服務績效評價。相關(guān)職能部門具體組織實施購買行為，對社會組織提供的服務進行跟蹤監(jiān)督和考核驗收。審計、紀檢等部門則負責對政府向社會組織購買服務資金的使用情況進行審計和監(jiān)督。

（二）界定購買范圍，明確“買什么”

在合理編制職能轉(zhuǎn)移清單的基礎(chǔ)上，完善《政府購買服務指導性目錄》，突出公共性和公益性，重點考慮、優(yōu)先安排與保障和改善民生密切相關(guān)的領(lǐng)域和項目。在市級層面，對適合采取政府購買方式、社會力量又能夠承擔的公共服務，結(jié)合政府購買服務現(xiàn)狀進行梳理，編制科學合理、與財政相匹配、與群眾需求基本符合的指導性目錄，明確服務的種類、性質(zhì)和內(nèi)容等。以此為基礎(chǔ)，每年根據(jù)運行情況進行動態(tài)調(diào)整，建立購買服務的退出機制，制定滾動目錄。同時，做好事前風險評估，建立應急工作機制，在合同中止或取消等特殊情況出現(xiàn)后，政府要有相應的應急托底能力。

（三）規(guī)范市場準入，明確“向誰買”

在推進事業(yè)單位分類改革，完善法人主體，促進各歸其位的同時，積極加大對社會組織的扶持力度。要把政府購買服務工作和培育扶持社會組織發(fā)展緊密結(jié)合，將提升社會組織公共服務能力作為開展購買服務的基礎(chǔ)性工作。堅持培育扶持和監(jiān)督管理并重，按照法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、籌資渠道穩(wěn)定、制約機制健全、管理運行規(guī)范的要求，提升社會組織自主發(fā)展和自我管理能力。通過制定稅收優(yōu)惠政策（如免征流轉(zhuǎn)稅）、項目資助、以獎代補等形式，引導社會組織參與社會服務、社區(qū)服務、行業(yè)服務、科技創(chuàng)新等社會管理和公共事務，引導其樹立服務意識，發(fā)揮服務優(yōu)勢，強化服務功能，提升服務水平。

（四）健全購買機制，規(guī)范“怎么買”

公共服務不同于一般的貨物、工程，其交易價格難以評估，而且服務類型多樣，因此要借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，針對不同的服務類型、市場狀況、項目資金額度采取不同的購買辦法。比如針對不同市場狀況，在社會組織發(fā)育不充分、競爭條件不成熟的情況下，可以采取政府定向委托的方式，在具備可選擇性的競爭市場、有公開招標程序等條件時，可以采用公開招投標方式。針對不同的購買額度，也可以采取區(qū)別性的采購模式，如借鑒靜安區(qū)購買服務的做法，10萬元采取政府直接委托的形式采購，10-50萬分散采購，50萬以上集中采購。

同時，要注意加強資金管理。政府購買服務是公共服務供給方式和財政資金使用方式的改進，要從部門預算經(jīng)費或經(jīng)批準的專項資金等既有預算中統(tǒng)籌安排。對在政府購買服務清單內(nèi)的項目，每年將項目資金與下一年度預算編制結(jié)合起來，指導預算單位在編制年度部門預算時同步編制政府購買公共服務項目預算，逐步在預算編報、資金安排、預算批復等方面建立規(guī)范流程。

（五）加強績效監(jiān)督，確?！百I的值”

要樹立績效導向理念，建立對承接主體優(yōu)勝劣汰的獎懲機制。圍繞購買服務流程、專業(yè)方法、質(zhì)量控制、監(jiān)督管理、成本核算、招投標管理、績效考核等環(huán)節(jié)，逐步建立科學合理、協(xié)調(diào)配套的購買服務標準體系。探索建立由財政部門、購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，確保評審工作的全面性、客觀性和科學性。此外，要切實推進信息公開，建立健全購買服務信息平臺。依托現(xiàn)有條件，加強信息平臺網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，將政府購買服務目錄、年度計劃、項目購買結(jié)果、績效評價等相關(guān)信息及時向社會公布，保證政府購買服務的透明度，接受社會監(jiān)督。為下一步形成從項目評估、信息發(fā)布、供需對接，到撮合交易、指導監(jiān)督和審核評估的政府購買服務平臺創(chuàng)造條件，打造各方參與、過程透明、充分競爭的買賣市場，提高購買服務的效率和質(zhì)量。

〔1〕王春婷.政府購買公共服務研究綜述.招標與投標，2014（4）.

〔2〕王磊.政府公共服務合同外包的適用范圍研究.知識經(jīng)濟，2013（14）.

〔3〕徐家良，趙挺.政府購買公共服務的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新：上海的實踐.中國行政管理，2013（8）.

〔4〕張建偉.西方國家政府購買公共服務對我國的啟示.東方企業(yè)文化，2010（15）.

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