楊丁乙

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

為使行政權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程更陽(yáng)光，為公民營(yíng)造更好的監(jiān)督環(huán)境，更充分地參與政治生活，2008年國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)。但“實(shí)然”常常與“應(yīng)然”作對(duì)，規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間總有鴻溝，一則由于社會(huì)的發(fā)展所導(dǎo)致法律內(nèi)容的滯后;二是因?yàn)榉筛拍畋旧淼谋磉_(dá)困境;三是因?yàn)榉蓤?zhí)行過(guò)程與立法原意間的“不經(jīng)意”違背。因此在《條例》的實(shí)行過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)之信息與依申請(qǐng)可以公開(kāi)之信息的范圍邊界的界定問(wèn)題顯得尤為尖銳，具體表現(xiàn)為:“三需要”信息、檔案信息、刑事執(zhí)法信息和決策信息這些“例外信息”是否屬于可公開(kāi)的信息?對(duì)這一問(wèn)題的解決直接關(guān)系到《條例》的立法目的的順利實(shí)現(xiàn)，也直接關(guān)系到我國(guó)法治社會(huì)、民主社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程。

1 關(guān)于“三需要”問(wèn)題

世界各國(guó)對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人的資格的相關(guān)規(guī)定都趨于相同的標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)信息之時(shí)無(wú)需申明理由和用途。如美國(guó)《信息自由法》:申請(qǐng)人申請(qǐng)各行政機(jī)關(guān)提供有關(guān)信息時(shí)，行政機(jī)關(guān)須以最快的方式或方法向其提供所需信息。2007年美國(guó)《政府公開(kāi)法》明確規(guī)定:申請(qǐng)人無(wú)須解釋其申請(qǐng)?jiān)颉?日本《行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》也規(guī)定，申請(qǐng)者在申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)公開(kāi)相關(guān)信息時(shí)無(wú)須說(shuō)明理由。然而，中國(guó)臺(tái)灣確有例外，該地區(qū)《政府資訊公開(kāi)法》規(guī)定申請(qǐng)人在申請(qǐng)政府信息時(shí)需要說(shuō)明用途，但這項(xiàng)規(guī)定在臺(tái)灣地區(qū)存在一些爭(zhēng)議，在此暫且不論。因此，從總體上說(shuō)，世界各地并未對(duì)相關(guān)申請(qǐng)者的申請(qǐng)目的做出限制。

而我國(guó)的《條例》第十三條明確了申請(qǐng)人可根據(jù)其自身生產(chǎn)、生活和科研等特殊需要，向各級(jí)人民政府及主管部門(mén)提出申請(qǐng)，獲取他們所需要的信息。也就是說(shuō)，除政府主動(dòng)公開(kāi)的信息之外，申請(qǐng)人自己申請(qǐng)公開(kāi)信息，必須依據(jù)自身的生產(chǎn)、生活和科研需要，即所謂的“三需要”，而《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2008〕36 號(hào))又規(guī)定“對(duì)于與申請(qǐng)人本人生產(chǎn)、生活和科研無(wú)關(guān)的政府信息，行政機(jī)關(guān)可以不予提供”。這一規(guī)定是否是對(duì)《條例》規(guī)定的不當(dāng)限制，對(duì)此，筆者不便妄下結(jié)論，但可以確定的是，這里所規(guī)定的是一個(gè)實(shí)體審理所需要解決的問(wèn)題，而這并不構(gòu)成審查原告資格所必須關(guān)注的前提。

因此，我們應(yīng)該明白:第一，“三需要”屬于不特定的法律概念，這種證明也只是一種初步的證明方式，那么只要做出合理的說(shuō)明即可，行政機(jī)關(guān)不能對(duì)此要求過(guò)于嚴(yán)苛;第二，這類(lèi)證明只和原告的勝訴權(quán)相關(guān)，對(duì)申請(qǐng)人的起訴權(quán)并無(wú)影響，不能將“三需要”原則設(shè)定為提起訴訟的前置條件;第三，只有行政機(jī)關(guān)以不符合“三需要”為由拒絕公開(kāi)政府信息的案件中才有就此問(wèn)題要求原告做出說(shuō)明的必要，在其他案件中都不需要，更不能讓法院以此為由判決敗訴。

2 檔案信息的公開(kāi)問(wèn)題

政府信息在成為檔案信息之前，有一個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)就是檔案的歸檔工作。在政府信息被歸檔之前，通常情況下是以政府信息作為保存形式的，這時(shí)其只受《條例》調(diào)整;但是在歸檔以后，對(duì)它的發(fā)布、利用就需適用《中華人民共和國(guó)檔案法》或《〈中華人民共和國(guó)檔案法〉實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《〈檔案法〉實(shí)施辦法》)。而《條例》和《檔案法》以及《〈檔案法〉實(shí)施辦法》在對(duì)檔案信息的開(kāi)放程度和利用上規(guī)定了完全不同的權(quán)限和程序，使得法律的滯后性突顯，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)很大的混亂。比如說(shuō)，某些行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避政府信息公開(kāi)而將檔案迅速移送檔案館歸檔［1］。由于《條例》對(duì)其本身與檔案管理法律、行政法規(guī)的使用和問(wèn)題沒(méi)有做出明確規(guī)定，這種法律銜接上的問(wèn)題無(wú)疑給司法實(shí)踐帶來(lái)了不少尷尬和困惑，也影響司法裁判的統(tǒng)一性。

按規(guī)定，已經(jīng)移交給檔案館及檔案工作機(jī)構(gòu)的政府信息管理工作，依照有關(guān)檔案管理的法律、法規(guī)及相關(guān)國(guó)家規(guī)定來(lái)實(shí)行。由此可以看出:一是一旦要求公開(kāi)的信息里面涉及到已經(jīng)交付給國(guó)家檔案館管理機(jī)構(gòu)的政府信息及文件，此時(shí)的信息公開(kāi)問(wèn)題就必須適用國(guó)家檔案法律法規(guī)，因?yàn)樯衔环▋?yōu)于下位法。二是假如需要公開(kāi)的信息，仍處于行政機(jī)關(guān)及其所屬的檔案管理機(jī)構(gòu)或者檔案管理人員控制，就應(yīng)當(dāng)由該信息的保管單位或者主管行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)，適用《條例》規(guī)定。但是對(duì)外提供這些信息需要獲得上級(jí)部門(mén)的批準(zhǔn)。三是對(duì)于在受理申請(qǐng)之后才交給檔案館的信息，行政機(jī)關(guān)據(jù)此認(rèn)定不予公開(kāi)的，這實(shí)屬轉(zhuǎn)移信息、規(guī)避公開(kāi)的行為。

按照以上分析，就算申請(qǐng)信息公開(kāi)時(shí)涉及到“有關(guān)檔案管理的法律、法規(guī)及國(guó)家規(guī)定”，與《條例》規(guī)定的政府信息的公開(kāi)權(quán)限和程序之間存在矛盾，但兩者之間并未構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的法規(guī)沖突。即便是出現(xiàn)了“無(wú)縫對(duì)接”，也必須服從于后法，即嚴(yán)格按照《條例》處理。因?yàn)椤稐l例》先于《〈檔案法〉實(shí)施辦法》和《機(jī)關(guān)檔案工作條例》出臺(tái)。我國(guó)《立法法》明確規(guī)定，同位法中新舊規(guī)定若發(fā)生沖突，適用新的規(guī)定，這是遵循前法服從后法的原則。

3 刑事執(zhí)法中相關(guān)信息的公開(kāi)問(wèn)題

在我國(guó)，作為刑事執(zhí)法的主體，公安機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)既屬刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)也是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。當(dāng)其作為刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)時(shí)，是否需要遵守上述《條例》的規(guī)范呢?

按照法理理解，如果公安機(jī)關(guān)做出的有關(guān)政府信息公開(kāi)的決定，是按照《條例》的規(guī)定而做出的具體行政行為，如果申請(qǐng)人不服該決定而提起行政訴訟，那么這個(gè)訴訟的信息范圍為公開(kāi)的具體行政行為，而非刑事訴訟法明確授權(quán)的行為本身。因此，它應(yīng)當(dāng)是可訴的。根據(jù)公安機(jī)關(guān)的行為來(lái)定性，按我國(guó)現(xiàn)行的司法體制，刑事偵查行為屬司法行為。將公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)等刑事司法機(jī)關(guān)依據(jù)刑事訴訟法實(shí)施的行為排除在受案范圍之外，正是充分考慮了二者執(zhí)法行為的特殊性，同理，《條例》規(guī)范的是行政機(jī)關(guān)在其履行行政職責(zé)的過(guò)程中制作或取得相關(guān)信息需要公開(kāi)的問(wèn)題，而公安機(jī)關(guān)等以司法機(jī)關(guān)身份履行非行政職責(zé)而制作或取得的相關(guān)刑事執(zhí)法信息，則不受該條例約束。

因此，在我國(guó)，是否將其他行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息規(guī)定為例外信息，需要在修改《條例》或制定實(shí)施細(xì)則時(shí)予以考量。

4 決策信息的問(wèn)題

決策信息，是指政府等行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政活動(dòng)、處理行政事務(wù)的過(guò)程中形成的信息。美國(guó)和日本等不少?lài)?guó)家將其列為無(wú)須公開(kāi)的范圍［2—3］。英國(guó)的政府部門(mén)認(rèn)為，為了防止信息公開(kāi)對(duì)行政機(jī)密所造成的損害，應(yīng)拒絕對(duì)較高層次的行政討論過(guò)程信息予以公開(kāi)［4］。然而在我國(guó)，雖然當(dāng)初《條例》的專(zhuān)家建議稿中列舉了決策信息，但《條例》并沒(méi)有在例外信息中包括決策信息。因此在實(shí)踐過(guò)程中不可避免會(huì)出現(xiàn)一些與法律法規(guī)規(guī)定脫節(jié)的情形。

由于決策信息自身的性質(zhì)，在實(shí)踐過(guò)程中確實(shí)存在一些不宜公開(kāi)的情況，但在有的情況下，公開(kāi)該決策信息可能會(huì)產(chǎn)生更好的效果，不過(guò)法律目前沒(méi)有明確規(guī)定公開(kāi)范圍和界限。對(duì)此，或許我們可以從《公務(wù)員法》“工作秘密”與《條例》第八條尋求解答。

4．1 工作秘密

工作秘密是指通常具有一定時(shí)間期限，且只限于機(jī)關(guān)中一定數(shù)量和范圍的人知曉的業(yè)務(wù)信息。它不是國(guó)家機(jī)密但又不便對(duì)外開(kāi)放?！豆珓?wù)員法》第五十三條明確規(guī)定，公務(wù)員不得泄露國(guó)家秘密或者工作秘密。由于決策信息跟工作秘密具有相當(dāng)程度的共性，因此筆者認(rèn)為，對(duì)于不易公開(kāi)的決策信息，行政機(jī)關(guān)可以以工作秘密為由，以《公務(wù)員法》為依據(jù)做出不予公開(kāi)的決定。

4．2 《條例》第八條之規(guī)定

在一些歐盟國(guó)家，對(duì)于決策信息是否公開(kāi)的主要根據(jù)是“損害標(biāo)準(zhǔn)”，即決策人需要對(duì)公開(kāi)信息進(jìn)行衡量，考慮其利弊。在我國(guó)，《條例》第八條規(guī)定，政府信息不得危害國(guó)家安全、公共安全和經(jīng)濟(jì)安全，不得威脅社會(huì)穩(wěn)定。那么我們也可以將其作為是否公開(kāi)決策信息的標(biāo)準(zhǔn)。

明確《條例》中這些例外信息是很有必要的。這對(duì)公民更好地理解行政組織的運(yùn)作，保障公民的知情權(quán)，提高行政管理的透明度，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，有著重要的意義和作用。

［1］上海市高級(jí)人民法院． 政府信息公開(kāi)法律問(wèn)題研究［G］//中華人民共和國(guó)最高人民法院行政審判庭． 行政執(zhí)法與行政審判(2008年第1 集)［M］． 北京:人民法院出版社，2008．

［2］鹽野宏．行政法總論［M］．楊建順，譯．北京:北京大學(xué)出版社，2008:225．

［3］［英］A． W 布拉德利，K． D． 尤因． 憲法與行政法(第14版)［M］．程潔，譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，2008．

［4］莫于川，林鴻潮．外國(guó)政府信息公開(kāi)比較［M］．北京:中國(guó)法制出版社，2003:62．

［5］李廣宇．政府信息公開(kāi)司法解釋讀本［M］．北京:法律出版社，2011．

［6］托比·曼德?tīng)枺?信息自由:多國(guó)法律比較(第二版修訂本)［M］． 龔文癢，等，譯． 北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011．

［7］葉必豐．具體行政行為框架下的政府信息公開(kāi)——基于已有爭(zhēng)議的觀察［EB/OL］． 中國(guó)知網(wǎng)，http://www． cnki．net/KCMS/detail/detail．a(chǎn)spx?，2014-10-08．

［8］張銳．中外政府信息公開(kāi)行政訴訟比較研究［D］． 青島:青島大學(xué)學(xué)位論文，2012．