路曉鴿 （黑龍江工程學(xué)院學(xué)報編輯部，黑龍江哈爾濱150050）

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1671－4679（2015）05－0062－03

收稿日期：2015－08－15

基金項目：黑龍江省教育廳人文社會科學(xué)項目（12532315）

作者簡介：路曉鴿（1978－），女，助理研究員，研究方向：法學(xué)；高等教育管理．

Analysis of the legal effect of university charter

LU Xiao－ge

（Heilongjiang Inctitute of Technology，Editorial Department of Journal，Harbin　150050，China）

Abstract：University charter is the basis of modern university institution and its formulation and improvement will soon be accomplished in our country．However，it has provoked widespread controversy whether the university charter can play an effective role．This paper points out the deficiencies in formulating the present charter and what should be done in the future．It also analyzes the factors that contribute to the failure in order to make the university charter to take effect and clear up the doubt on potency．

Key words：university charter；modern university institution；higher education reform；university governance

啟動大學(xué)章程的制定工作，是中國現(xiàn)代大學(xué)走向成熟的標(biāo)志和必然選擇。為完善和推進現(xiàn)代大學(xué)制度，教育部《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動計劃》要求自2013年9月起至2015年底，教育部及中央部門所屬高等院校，分批全部完成章程的制定和核準(zhǔn)工作。目前，多數(shù)高校已經(jīng)按照要求制定了大學(xué)章程并完成了核準(zhǔn)工作?？墒且呀?jīng)制定的大學(xué)章程能否像期望的那樣，去行政化，還學(xué)術(shù)以自由，發(fā)揮其應(yīng)有的效力，依法治校引發(fā)很多的人質(zhì)疑。因此，我們有必要從歷史發(fā)展的角度著眼，正確看待大學(xué)章程的制定和其效力的發(fā)揮。

1　大學(xué)章程的歷史

新中國成立前，我國的大學(xué)在不同的歷史時期都是依據(jù)章程辦學(xué)的。比如我國早期的京師大學(xué)堂和國立北京大學(xué)等就有自己的章程。建國以后，大學(xué)從法律關(guān)系上來說，逐步演變?yōu)榻逃姓芾聿块T下屬的事業(yè)單位，是代表國家履行公共高等教育職能的機構(gòu)，不具備獨立法人地位，因此也沒有各自獨立的大學(xué)章程。

1961年9月出臺的《高教六十條》把教育工作納入有章可循的軌道，但是不久之后的文化大革命又導(dǎo)致高校陷入無序的混亂。中國到1986年才頒布了第一部教育專門法——《義務(wù)教育法》。1995年以來，我國相繼頒布了《教育法》、《教師法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進法》和《學(xué)位條例》等多部教育專門法律以及數(shù)十部部門規(guī)章。中國的教育法律法規(guī)體系基本形成，基本實現(xiàn)了有法可依和依法行政。其中《教育法》和《高等教育法》都規(guī)定了高等學(xué)校具有獨立法人的法律地位。1998年制定的《中華人民共和國高等教育法》第二十七條規(guī)定，申請設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)向?qū)徟鷻C關(guān)提交的材料中，有一項便是章程，而且在第二十八條中對章程的內(nèi)容作出了10條規(guī)定，申請設(shè)立高等學(xué)校時都要按此規(guī)格撰寫章程，但多數(shù)學(xué)校沒把它當(dāng)回事，僅僅是為了評審，因此，實際上跟沒有章程，沒有什么不同。

1999年教育部在《關(guān)于加強教育法制建設(shè)的意見》中，規(guī)定各高等學(xué)校要“盡快制訂、完善學(xué)校章程”，2007年教育部政法司發(fā)布《關(guān)于報送高等學(xué)校章程材料的通知》，要求各校報送已制定實施的學(xué)校章程。在這期間，不少大學(xué)制定并報送了章程，但從制定的章程的內(nèi)容及實施的情況來看，是不盡人意的，章程對大學(xué)沒有起到應(yīng)有的作用。所以，大部分人更認(rèn)同這樣的說法：“迄今為止，我們所有的大學(xué)，沒有一所有實質(zhì)意義的，可操作的并在大學(xué)中完全實施的章程”。

2　大學(xué)章程的現(xiàn)狀

在大學(xué)章程制定這個問題上，教育部和大學(xué)的立場和態(tài)度就存在很大的差別。教育部希望各個大學(xué)盡快制定大學(xué)章程，實現(xiàn)依法依章治校。大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)者則認(rèn)為，目前中國的高等教育立法大大滯后于現(xiàn)實需要，在一攬子的法律修訂和立法工作沒有完成之前，制定大學(xué)章程工作最終將是徒勞的。因為預(yù)計到2020年法制建設(shè)告一段落以后，還得根據(jù)上位法的立法或修訂情況，進行較大幅度的章程修訂。既然如此，不妨繼續(xù)按照老的運作模式運作，等到教育法制建設(shè)進入穩(wěn)定狀態(tài)，國家教育體制改革初步完成的時候，高等學(xué)校再依據(jù)更加成熟的高等教育法律體系制定大學(xué)章程，只有那樣才能確保大學(xué)章程真正成為具有較強穩(wěn)定性的“大學(xué)憲章”。

雖然教育部和大學(xué)在認(rèn)識和態(tài)度上沒有完全統(tǒng)一，但是各大學(xué)還是認(rèn)真按照教育部的部署和要求制定、完善各自的大學(xué)章程，提交核準(zhǔn)并向社會公布。目前，多數(shù)高校已經(jīng)完成了此項工作。以2015年底為時間節(jié)點，本輪大學(xué)章程制定工作即將告一段落，并且在該輪大學(xué)章程制定過程中迸發(fā)出不少亮點：

一是在黨委和以校長為首的行政之間、行政系統(tǒng)和學(xué)術(shù)委員會之間初步實現(xiàn)了制度化的分權(quán)。通過“聽取報告、討論、審議、審核、審定、評議、評定、批準(zhǔn)”等不同程度的描述，明晰了有關(guān)機構(gòu)在不同決策階段所扮演的角色，有的有動議權(quán)，有的論證權(quán)，有的有評議權(quán)，有的有審議權(quán)，有的則擁有審定權(quán)，即最終決策權(quán)。

二是學(xué)術(shù)委員會的權(quán)力得到了強化。不少大學(xué)將學(xué)術(shù)委員會明確定位為“學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)的最高機構(gòu)”，有的大學(xué)章程還規(guī)定學(xué)術(shù)委員會有權(quán)審定專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任標(biāo)準(zhǔn)和崗位設(shè)置和考核條件、可以審定學(xué)校學(xué)術(shù)道德規(guī)范，調(diào)查和裁決學(xué)術(shù)爭議，調(diào)查和評定學(xué)術(shù)不端行為，在這些純學(xué)術(shù)事務(wù)上擁有了最終決策權(quán)。

三是多元主體共同參與大學(xué)內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)基本得到了確認(rèn)，教師、學(xué)生、行政人員、政府、校友和社會力量被賦予了不同程度的權(quán)力參與大學(xué)治理過程。各項決策在提交校長辦公會和黨委會進行審議前，將必須通過各類學(xué)術(shù)性委員會、行政性委員會和校友會進行討論、論證和評議。

四是不少高校以制度化的形式明確了師生的權(quán)利和義務(wù)。具體包括使用學(xué)校公共資源、公平公正獲得進修和培訓(xùn)機會、知情權(quán)、批評建議權(quán)、申訴權(quán)，其中學(xué)生權(quán)利還包括重新選擇專業(yè)、跨學(xué)科或跨院系選修課程、學(xué)習(xí)與生活困難時獲得支持和幫助等權(quán)利。

五是在招生考試方面做出明確規(guī)定。在招生考試方面，有的高校根據(jù)十八屆三中全會的精神，明確規(guī)定要實施基于統(tǒng)一高考和高中學(xué)業(yè)成績的綜合評價和多元錄取機制，研究生招生實施分類考核和審核錄取……。

總體而言，這些大學(xué)章程建設(shè)的成果是不應(yīng)該被忽視的，從無到有并以大學(xué)章程的形式明確規(guī)定，這本身就是一種進步。我們只有在發(fā)展的過程中冷靜看待成績，客觀分析問題，才能推動改革的持續(xù)深入。

首先，本輪公布的大學(xué)章程還存在一些重大缺陷必須正確評估。

1．大學(xué)的法人地位仍然缺乏制度性保障。作為獨立法人，必須具備相應(yīng)的法人機關(guān)（法人團體）來履行法人的最終決策權(quán)。從世界范圍來看，大學(xué)的法人機關(guān)一般是合議機關(guān)，而不是獨任機關(guān)（首長）。《高等教育法》明確規(guī)定了校長只擁有行政的最終決策權(quán)，重大問題通過黨委實行民主集中制，集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)，“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，由黨委會集體決策。那么目前仍然留下的問題是：學(xué)校黨委決策是否是學(xué)校的最終決策？主管部門是否有權(quán)對學(xué)校黨委的決策提出不同的意見？是否有權(quán)干預(yù)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)？黨委作為一個政治性機構(gòu)，能否在《民法》意義上扮演法人機關(guān)的角色？黨委領(lǐng)導(dǎo)作為一個基本制原則不動搖的前提下，是不是可以在法人機關(guān)內(nèi)部制度性地落實黨的領(lǐng)導(dǎo)？這些問題如何解決，將有待《高等教育法》修訂和相關(guān)立法完成后才會有定論。

2．大學(xué)作為獨立法人沒有能夠通過章程建設(shè)獲得法人財產(chǎn)權(quán)。在這一輪章程制定過程中，教育部在給高校的審核意見中，明確規(guī)定了“學(xué)校國有資產(chǎn)包括國家財政資金形成的資產(chǎn)、國家無償調(diào)撥給高校的資產(chǎn)、按照國家政策規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)、接受捐贈等經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的其他資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、在建工程、無形資產(chǎn)和對外投資等?！焙喍灾?，所有學(xué)校資產(chǎn)均為國有資產(chǎn)。在資產(chǎn)使用問題上，明確規(guī)定“學(xué)校建立健全資產(chǎn)管理制度，合理配置資源，提高資源使用效率。學(xué)校對占有的國有資產(chǎn)實行學(xué)校、學(xué)院（系）分級監(jiān)管，保證國有資產(chǎn)的安全和完整?！苯逃抗賳T在跟高校溝通的過程中，明確告知這個口徑是國家財政部的統(tǒng)一規(guī)范的提法，部分高校進行法人財產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計的努力被及時叫停。

3．大學(xué)章程的法律位階太低，制定的法律依據(jù)有很多，但最直接的上位規(guī)章是《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，不足以從法律上保障大學(xué)的獨立性和自主性。

其次，大學(xué)章程建設(shè)還有很多公認(rèn)的文本建設(shè)問題需要去面對和解決：很多高校的章程比較雷同、缺乏大學(xué)自身傳統(tǒng)的積淀和自身辦學(xué)理念的張揚，有些事項規(guī)定的的比較籠統(tǒng)、粗糙，缺乏可操性的細(xì)節(jié)等。

僅以管理體制為例，按照高等教育法，實行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，很多學(xué)校對此提法基本相同。對學(xué)校規(guī)劃、財務(wù)預(yù)算、校內(nèi)組織機構(gòu)的設(shè)置，管理制度、及人才管理等，黨委的權(quán)力是“領(lǐng)導(dǎo)”、“制定”、“審定”，而校長的權(quán)力是“擬定”、“執(zhí)行”，校務(wù)委員會則明確為學(xué)校咨詢機構(gòu)。從行文內(nèi)容來看，存在以下問題：

1．涉及的事項不夠細(xì)化，只是什么“重大問題，組織機構(gòu)、管理制度”等，表述不夠具體、明確。如學(xué)術(shù)問題是否是重大問題？

2．從章程看，黨委是學(xué)校的核心領(lǐng)導(dǎo)，它起到領(lǐng)導(dǎo)和決定的作用，而校長只是擬定、落實或?qū)嵤?，如此黨委書記的遴選及黨委的組成便是非常重要的，但有關(guān)學(xué)校章程中都沒有說明。

3．黨委的議事程序和決策程序沒有明文規(guī)定，留下了過程的隨意性。

大學(xué)章程的核心問題沒有很好地破解，在文本建設(shè)上又有很多地方需要修正完善，其執(zhí)行效力必然會大打折扣，依法治校仍然很困難。

3　大學(xué)章程的發(fā)展態(tài)勢

大學(xué)章程的效力不能有效地發(fā)揮，既有歷史的原因，又有現(xiàn)實和環(huán)境等各種因素的制約。雖然困難重重，但不少高校對大學(xué)章程制定本身評價非常積極。事實上，至少在過去兩年中，全社會對大學(xué)章程的知曉率和關(guān)注度都有很大提高。楊頡說：“雖然現(xiàn)在還有很多不完美，而且只能在有限的范圍內(nèi)探索，但不管怎么樣，已經(jīng)是前進了一大步。”

在初步解決了學(xué)校內(nèi)部“基本法”的有法可依問題后，大學(xué)將在接下來到2020年的教育法制建設(shè)的大框架下，逐步完成章程與新修、新立法律法規(guī)的對接，同時也將在一系列的大學(xué)內(nèi)部治理改革的過程中，形成更多符合學(xué)校歷史傳統(tǒng)和辦學(xué)特點的制度變革探索。今天的公辦大學(xué)和民辦非營利大學(xué)站在一個十字路口，如何往下走并沒有既定方向，取決于改革設(shè)計者的選擇，這個設(shè)計者不是政府，而是大學(xué)自身，但是他需要獲得政府的寬容。未來的改革，要堅持30多年來的教育體制改革成果，不偏離社會主義的辦學(xué)方向。即通過簡政放權(quán)使得省級政府獲得更大的統(tǒng)籌權(quán)，學(xué)校獲得更大的自治權(quán)，同時又要維護公辦大學(xué)和民辦非營利大學(xué)的公共性質(zhì)。我們不能期待這一輪大學(xué)章程建設(shè)可以一攬子解決大學(xué)治理的所有問題。本輪大學(xué)章程建設(shè)所確立下來的分權(quán)治理結(jié)構(gòu)和多元共治框架，將會成為驅(qū)動下一輪大學(xué)章程建設(shè)和大學(xué)治理變革的制度遺產(chǎn)。

“去行政化”是中國高等教育改革的一條必由之路。2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》，其改革思路便是：推進政校分開、管辦分離，探索建立符合學(xué)校特點的管理制度和配套政策，逐步取消行政化管理模式。高校去行政化已經(jīng)在文件中提出來了，但如何付諸行動，還需要做很多工作。首先需要主管部門轉(zhuǎn)變思想觀念，畢竟放權(quán)是心疼的，是自殘，需要壯士斷腕的勇氣和決心。其次，要有法，而不是靠文件，法治社會只有依法行事，才能杜絕人治，才能避免朝令夕改。再次，應(yīng)當(dāng)明確先后次序，首先解決學(xué)校的性質(zhì)問題，由準(zhǔn)行政單位變?yōu)榧兇獾氖聵I(yè)單位。所有人員取消行政級別，教職工與學(xué)校的關(guān)系由合同約束，而不是人身依附，形成自由流動的教師人才市場。真正通過優(yōu)勝劣汰的市場機制激活人的積極性，催生無窮的創(chuàng)造力，從而走出特色發(fā)展的路子。

改革是螺旋式上升的，不是一蹴而就的，需要一個長期的過程，甚至允許反復(fù)。對待新生事物我們必須要有足夠的耐心和信心，持之以恒的決心，還要有足夠的寬容。只有以上條件都具備之后，大學(xué)章程才能逐漸完善，發(fā)揮出其應(yīng)有的效力，實現(xiàn)依法治校，承載起我國現(xiàn)代大學(xué)騰飛的夢想。