韓有棟

(新疆大學人文學院，新疆 烏魯木齊 830046)

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新疆建省后屯墾政策的變革

韓有棟

(新疆大學人文學院，新疆 烏魯木齊 830046)

屯墾是中國古代守衛(wèi)邊防的一種重要手段，它既有軍事方面的收益，又有政治和經(jīng)濟方面的收益，因此，受到歷代統(tǒng)治者的重視。清代新疆的屯墾取得了很大的成就，但經(jīng)同治大亂，曾一度中斷，清建省后對屯墾政策進行了變革，屯墾得以復蘇。這次變革汲取了歷代屯墾的經(jīng)驗，又開創(chuàng)了屯墾前所未有的制度，將新疆的屯墾推向了高潮，從而對新疆社會產(chǎn)生了重要的影響。

清代新疆；屯墾政策；建?。蛔兏?/p>

一、建省前新疆屯墾政策變革的背景

(一)同治年間的戰(zhàn)亂對屯墾的破壞

同治四年(1865)，阿古柏入侵南疆，隨后沙俄侵占伊犁，分別在南疆和伊犁等地建立了自己的殖民統(tǒng)治，但因荒于對農(nóng)業(yè)治理，致使清在新疆長達百年的屯墾成果幾乎毀于一旦。在烏魯木齊，長勝渠壩口被河水沖毀，河水漫游，原來肥沃的土壤盡為淤泥，無法耕種。伊犁舊有屯田頗多，現(xiàn)皆雜草叢生，一片荒蕪，橋梁渠道失修，屯田多被廢棄。南疆喀什噶爾河，在龍口橋決口，致使下游斷流，原有渠道被廢棄，土地沒有固定的水源，多成荒田。葉爾羌河更是雍潰多處，每當伏暑秋汛，瑪喇爾巴什附近，因地勢低洼，多條河流匯聚于此，成為沼澤之地。南北疆各處的河道失修，任其自流，使屯田荒蕪。同時，長期的戰(zhàn)爭，使勞動者流離失所。清軍收復失地后，烏魯木齊滿漢兩城都遭到破壞，人口所剩無幾。伊犁地區(qū)，沙俄從光緒七年(1881)，將一百余戶中國人遷往俄國，光緒八年(1882)，上半年擄走六千五百四十九戶，下半年掠去牧民五千余氈房，擄奪人口持續(xù)了三年，前后被擄至俄境者共七萬人。[1]致使伊犁田畝荒蕪，耕種者所剩無幾。南疆自喀喇沙爾至庫爾勒一帶，沿途民舍均已燒毀，村社空無一人。可見用于屯田的勞動力在戰(zhàn)爭的沖擊下?lián)p失慘重。

(二)軍府制已不適應屯墾的需要

以伊犁將軍為首的軍府制與伯克制，導致了軍政與民政的分離，各伯克"傳頒教令，假以事權"，[2]勾結(jié)清朝各級官吏對南疆進行殘酷的剝削和壓迫，使各地伯克自成體系。劉錦棠認為，伯克制已成為南疆發(fā)展的滯礙因素，州縣制與伯克制并存，與現(xiàn)有的行省體制不相適應，并向清王朝獻策，應廢除舊有制度，裁去回官，緩解人民和回官之間的矛盾，以發(fā)展屯墾事業(yè)。且在戰(zhàn)爭的沖擊下，舊制遭到破壞，伊犁、南疆的耕地已是"且聽兵民自占，舊時經(jīng)界無可遵循"，[3]劉錦棠親歷烏魯木齊及南疆后，說舊有體制蕩然無存，已不能適應屯墾的發(fā)展，必須根據(jù)現(xiàn)有的情況，與時俱進變革屯墾政策，發(fā)展農(nóng)業(yè)。

(三)新疆面臨著嚴重的財政危機

新疆的財源主要是內(nèi)地各省的協(xié)餉和清政府動幣撥給，但在道光、咸豐之交，清政府已無力撥給新疆餉銀。鴉片戰(zhàn)爭后，東南沿海門戶洞開，為支付侵略者的巨額賠款，清政府將款項分攤到各省，各省撥解新疆的協(xié)餉也時續(xù)時斷，難以為繼。加之鎮(zhèn)壓國內(nèi)太平天國運動、捻軍、回民等起義 ，各省已不堪負擔。到咸豐十年(1860)，甘肅藩庫已欠解伊犁城俸餉銀不下百萬，塔爾巴哈臺自咸豐六年(1856)到咸豐十年經(jīng)費兵餉全無著落，[4]平定新疆又花去大量的白銀。新疆戰(zhàn)后經(jīng)濟的發(fā)展，靠清政府和各省接濟如紙上畫餅，為擺脫財政危機，必須自力更生。

歷史多次證明，社會政治環(huán)境的重大變革，常常成為大規(guī)模經(jīng)濟開發(fā)活動的先導。[5]光緒四年(1878)，清政府平定阿古柏入侵，光緒七年，收復伊犁，結(jié)束了他們在全疆的殖民統(tǒng)治。清政府為了恢復新疆的社會秩序和維護邊疆的穩(wěn)定，努力恢復屯墾。先設立善后局，為管理屯墾事務的過渡性機構(gòu)，光緒十年(1884)新疆正式建省，清政府重新考慮在新疆的屯墾政策，以發(fā)展將要廢棄的屯墾事業(yè)。

二、建省后屯墾政策變革的具體體現(xiàn)

(一)由軍府制下的屯墾，轉(zhuǎn)向以行省制下的屯墾

清政府在乾隆二十五年(1760)平定南疆大小和卓叛亂后，清政府在新疆伊犁設立總統(tǒng)伊犁等處將軍，并定伊犁為新疆都會。開始駐守軍隊進行屯田，并設立將軍，總管全疆的事務，建立了一套兵農(nóng)合一，軍政合一，以軍統(tǒng)政的軍府制。伊犁將軍下設參贊大臣、領隊大臣、辦事大臣、都統(tǒng)等職，管理本地軍政事務，其中屯墾事務也由各官員兼管。到清中后期軍府制的軍事和民政逐漸分離，在南疆民政事務的管理下移至地方各伯克，軍府對屯田的管理形同虛設。光緒十年，新疆正式建省，經(jīng)過戰(zhàn)亂，收復的各類屯田舊界無可遵循，因此清政府對軍府制下的屯墾管理體制作了重大變革。首先對伊犁將軍下設的各地都統(tǒng)、參贊大臣、領隊大臣、辦事大臣等兼管屯墾的官員，全部進行減裁和撤銷，全疆統(tǒng)一設立道、府、廳、州縣辦理屯墾事務。到光緒二十八年(1902)，南北疆共建了四個道，下轄六府、十廳、三州、二十三個縣和分縣，行省制下的屯墾制度逐漸完善起來，初步形成了如下圖的屯墾管理機構(gòu)。

新疆屯墾管理機構(gòu)示意圖[6]

隨著屯墾上層機構(gòu)的變革，屯墾最基層結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大的變革。軍府制下的屯墾管理最主要的是兵屯管理，而兵屯最基本的生產(chǎn)單位是屯，屯由千總、把總、經(jīng)制外委等下級軍官管理，屯之上設副將、參將、游擊、都司管理屯務，[7]可謂等級森嚴。遣屯和旗屯也采取了與兵屯相仿的管理體制，可以看出軍府制下的屯墾基層主要實行軍事化的管理體制。而建省后，最主要的屯墾是民屯，最基本的屯墾單位是民戶，每十戶派一屯長，每五十戶派一屯正，每五名屯正，派一委員，實行保甲制管理。[8]可以看出管理主要是民政化的管理，是行省制下的屯墾。建省前屯墾最基層的管理主要凸顯了軍事化的管理方式，而建省后屯墾最基層的管理主要凸顯了行政化的管理方式。

(二)由兵民相濟的屯墾，轉(zhuǎn)向以民屯為主的屯墾

乾嘉時期北疆民屯雖然得到了很大的發(fā)展，但是由于管理機構(gòu)的僵化和環(huán)境的相對穩(wěn)定，兵屯仍然大量存在，與民屯相濟發(fā)展。建省后由于財政匱乏和兵屯缺點的顯現(xiàn)，兵屯、遣屯、回屯、旗屯大規(guī)模的向民屯轉(zhuǎn)變。對于兵屯，戶部司的奏稿中常提到國家由于軍隊人數(shù)過多，導致國家兵餉不足。由于對疆用兵路途遙遠，遇有戰(zhàn)事就得馳騁千里，后勤物資的轉(zhuǎn)運更是難上加難，兵餉和其它開支也就驟然上升，各處都有兵勇欠餉的現(xiàn)象，需大量的裁兵，以節(jié)開支。同時兵屯出現(xiàn)了諸多問題，兵屯在餉源匱乏，邊防吃緊的情況下，一邊得應付突如其來的戰(zhàn)事，一邊又得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，兩者都無固定的時間。往往使精兵悍將，被農(nóng)事拖垮，而原有可耕之地，由于戰(zhàn)事變的荒蕪，或產(chǎn)量低下，最終導致可戰(zhàn)之兵，不能戰(zhàn)，可耕之田，不可耕，最終戰(zhàn)耕兩誤。不如讓精于戰(zhàn)事的士兵繼續(xù)作戰(zhàn)，讓精于農(nóng)耕的士兵按戶屯墾，使兵農(nóng)分離。劉錦棠經(jīng)過考察后，也認為兵屯存在軍卒驕惰、時戈時耕、耗費巨大等諸多問題，所以劉錦棠建議除伊犁、塔城兵屯外，將其它兵屯之地，俱酌數(shù)分給屯兵，[9]以發(fā)展民屯。對于遣屯，劉錦棠奏請政府不要將遣犯視為實犯外遣，而給予助遣人犯的待遇，并酌定年限，讓他們分別與民同籍，使得遣犯按民屯的組織進行生產(chǎn)?；赝椭饕杏谀辖鸵晾绲貐^(qū)，受戰(zhàn)爭的破壞，已名存實亡，所以收復南疆后，實行省制發(fā)展民屯。民屯的區(qū)域逐漸向南擴展，使得民屯得到了大規(guī)模的發(fā)展，成為主要的屯墾方式。

(三)由按丁授田按丁納稅為主，轉(zhuǎn)向以計戶授田按畝納稅為主

建省前戶民從事屯墾，規(guī)定每戶給地三十畝，不給牛具籽種，每畝征銀五分，或納糧八升，三十畝年納銀一兩五錢或糧二石四斗。而兵屯一夫給地二十畝，并且給種子和農(nóng)具，每年納糧十二至十八石。犯屯一夫給地十二畝，種子和農(nóng)具僅給兵屯的一半，每年納糧六石?？梢姺竿捅桶慈硕∈谔锛{稅，比民屯計戶授田苛重。同時，兵屯和遣屯都規(guī)定了嚴格的納稅制度，屯兵和遣犯只想完成任務，約束了他們的生產(chǎn)積極性。且在民屯中出現(xiàn)逃稅的現(xiàn)象，越是富裕的大戶，所報的人丁少，交的賦稅就少，而貧窮的小戶，相反所報的人丁多，賦役沉重，按丁征稅的標準，已制約了新疆的屯墾發(fā)展。建省后，由于屯墾方式轉(zhuǎn)向民屯為主，相適應的計戶授田，按畝納稅的優(yōu)勢就顯現(xiàn)出來了。光緒十三年(1887)，清政府頒布了《新疆屯墾章程》，規(guī)定每戶給地六十畝，結(jié)戶方式可以有多樣，或父子共作，或兄弟同居，或雇伙結(jié)伴，均以兩人為一戶，實行更為寬松靈活的計戶授田。對于納稅，仿照內(nèi)地，實行按畝納稅，并按照土地肥瘠程度，將地分為三等。迪化、昌吉、阜康、綏來、奇臺、吐魯番、吉木薩、呼圖壁各屬，規(guī)定上地每畝納糧七升，中地四升，下地三升，概不征耗。塔里木盆地及南疆地區(qū)，上地每畝納糧五升或四升，納草料五斤，中地每畝納糧三升，納草料三斤，下地每畝納糧一點五升或一升，其余概不加耗?？梢娪嫅羰谔锖桶串€納稅的實行，政府給與的土地更多，征收的稅額更少，使得計戶授田和按畝納稅在全疆普遍實行起來。

(四)屯墾重點由北重南輕，轉(zhuǎn)向南北相濟

清平定準葛爾部，統(tǒng)一新疆后，出于軍事上的考慮，制定了以北疆牽制南疆、北重南輕的發(fā)展策略，將全疆的統(tǒng)治重點放在北疆，主要的行政機構(gòu)大都設立在北疆，對北疆大力鼓勵移民遷入，而不準內(nèi)地漢民遷入南疆，實行回漢隔離政策。隨著乾嘉年間的發(fā)展，北疆發(fā)展速度大大超過了南疆，這為后來南疆內(nèi)亂埋下了隱患。清平定張格爾叛亂后，在道光十一年(1831)，逐漸改變了策略，采取維吾爾當?shù)厝嗣裢吞锖鸵茲h民屯田措施，先將南疆西四城閑置可以耕種的土地，招漢民耕種，原先禁租的南疆土地，也可以租給移民耕種。到同治年間，據(jù)《同治戶部則例》記載，新疆南八城自耕地，其賦糧為68497石，[10]如果按每畝征糧4升計，其墾地為170多余萬畝，多超不過200萬畝。新疆建省后，南疆屯墾事業(yè)得到了很大的發(fā)展，到光緒十三年，鎮(zhèn)迪、阿克蘇和喀什噶爾三道開墾的熟地上升至1148余萬畝，[11]可見南疆屯墾的迅速發(fā)展，使得南疆的屯墾速度逐漸趕上北疆，全疆屯墾呈現(xiàn)出南北齊驅(qū)發(fā)展的勢頭。

總結(jié)以上新疆屯墾的變革，可以發(fā)現(xiàn)誘導新疆屯墾變革的根本原因是民屯的發(fā)展。民屯在當時新疆農(nóng)業(yè)中，是一種先進的生產(chǎn)方式，這引發(fā)了屯墾事業(yè)在相應上層建筑方面的變革，來適應經(jīng)濟的發(fā)展。

三、屯墾政策變革的影響

政治方面：拋棄舊有的管理體制，實行行省下的屯墾管理，使農(nóng)業(yè)的管理更規(guī)范，促進了新疆社會經(jīng)濟的發(fā)展，支持了建省工作。軍府制下的屯墾管理機構(gòu)職能多重疊，管理的事務較多，不夠?qū)Ｒ唬酝蛪ㄊ聵I(yè)不能在專門機構(gòu)下進行，導致生產(chǎn)能力相對低。同時與行省制相比軍府制建制較低，全疆的伯克制、扎薩克制又導致各地區(qū)的治理方式不同，所以管理屯墾事務沒有統(tǒng)一的標準。光緒四年(1878年)，左宗棠在《復陳新疆情形折》中指出，官民上下缺少互動，民情不達，人民多被地方頭目欺壓剝削。如果將民政事務由州縣直接管理，然后由各道府巡察，則上下民情可以了如指掌，屯墾的效率也可大大提高。由此廢除了伯克制、扎薩克制等制度，實行行省制的管理，使各道府廳州縣都成為新疆屯墾事務的直接管理機構(gòu)，其行政職能統(tǒng)一。軍府制的結(jié)構(gòu)、職能偏重軍事，官員大多出自軍旅，遇有民事多有處理不當，或者由于邊防事務被擱置拖延，民事不能很好地被解決。建省后，伊犁將軍只負責伊塔地區(qū)邊防事務，不復參與民政，實現(xiàn)了事權的一元化，基層州牧縣令均為文職，理民而不治軍，[12]使地方官員直接統(tǒng)領地方屯墾，管理更加規(guī)范。行省制下的屯墾偏重民政方面的管理，使得屯墾事業(yè)更有活性。同時行省制在屯墾方面的成功，安定了社會秩序，發(fā)展了社會經(jīng)濟，為新疆行省建設的各方面提供了基礎，很大程度上支持了新疆的建省工作。

經(jīng)濟方面：以民屯為主，使更多的遣兵、流犯、流民、移民成為自耕農(nóng)，提高了農(nóng)民的屯墾熱情，促成了新疆農(nóng)業(yè)正真意義的發(fā)展。大量的兵屯，每年國家需給屯兵發(fā)放子種、農(nóng)具等生產(chǎn)資料和兵餉、鹽菜錢等生活資料，給國家?guī)砹撕艽蟮慕?jīng)濟壓力。建省后清政府大量裁兵為民，給兵轉(zhuǎn)民的屯兵發(fā)放一次性的補助，期后升科納糧，成為國家穩(wěn)定的財政來源，減輕了國家的經(jīng)濟壓力。正如蔡家藝先生說的"使原處于各級農(nóng)奴主奴役下的燕齊農(nóng)民，從此成為直接向國家納稅的自耕農(nóng)，對調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，起著巨大的推動作用"，[13]自耕農(nóng)的增加，使得大量的自由的勞動力參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并使得大量的農(nóng)業(yè)土地得到了真正的開發(fā)，促進新疆農(nóng)業(yè)真正意義的發(fā)展。屯墾本身就是一項經(jīng)濟活動，屯墾政策的變革促使其更加有活力和創(chuàng)造力。

邊防方面：屯墾的目的就是鞏固邊防，防止外敵入侵，維護國家的安寧。新疆建省后大力在南疆發(fā)展屯墾事業(yè)，實行南疆與北疆相濟發(fā)展的屯墾政策，使南疆屯墾的發(fā)展，超過了前期任何時間的發(fā)展速度，并以迅猛的速度超趕北疆，縮小與北疆屯墾發(fā)展的差距，打破了原回漢分治的局面。有利于南北經(jīng)濟的互動，加強了南北區(qū)域的聯(lián)系，為全疆領土的完整和祖國西北現(xiàn)有疆土的劃定奠定了基礎。在清后期國弱民貧、外交失敗、割地賠款的情況下，新疆的邊防仍然被侵略者所忌憚，這不能不說與建省后屯墾政策的變革有著密切的聯(lián)系。

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[11]梁方仲.歷代戶口、土地、田賦統(tǒng)計[M].上海:上海人民出版社，1991:138.

[13]蔡家藝.清代新疆社會經(jīng)濟史綱[M].北京:人民出版社,2006:288.

2014-09-09

韓有棟(1989- )，男，在讀研究生，研究方向：新疆近現(xiàn)代史研究。