楊 國 平

(河南財經(jīng)政法大學 民商經(jīng)濟法學院， 河南 鄭州 450046)

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論民事糾紛信訪調(diào)解及其司法確認

楊 國 平

(河南財經(jīng)政法大學 民商經(jīng)濟法學院， 河南 鄭州 450046)

信訪部門針對民事糾紛信訪案件導(dǎo)入調(diào)解機制，是疏導(dǎo)化解矛盾的有效途徑。民事糾紛信訪調(diào)解是人民調(diào)解、行政調(diào)解的啟動機制，是法院調(diào)解的輔助機制?！鞍捕ㄐ浴迸c“公正性”是民事糾紛信訪調(diào)解的雙重價值目標。信訪部門對民事糾紛信訪案件要按照不同的糾紛類型分類處理。民事糾紛信訪調(diào)解的效力歸結(jié)于人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解的效力之中。通過司法確認程序賦予人民調(diào)解、行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，是激活信訪調(diào)解功能的現(xiàn)實需求。法治是民事糾紛信訪調(diào)解的最終歸宿。

民事糾紛;信訪調(diào)解;司法確認

信訪作為人民群眾反映訴求的一種渠道，在我國有其存在的歷史淵源和現(xiàn)實需要?！靶旁L制度的基本功能是民主參與和輔助性權(quán)利救濟”[1]。但長期以來，權(quán)利救濟成為信訪的主要原因，信訪的功能錯位導(dǎo)致信訪案件層出不窮，大事、小事、涉法的、非涉法的都希望通過信訪的途徑尋求解決。以信訪壓制司法的現(xiàn)象也非常普遍，干擾了司法的獨立性和公正性。因此，我國學界對信訪制度爭議很大，一些學者甚至認為信訪制度在追求實體正義時忽略程序正義，有悖法治的基本精神?！靶旁L權(quán)是我國各部憲法所保障的，是憲法性的權(quán)利，信訪制度是一種行使憲法規(guī)定的權(quán)利義務(wù)的方式”[2]。立足于傳統(tǒng)和現(xiàn)實，信訪制度在我國將依然會長期存在，與其爭論信訪制度的存廢，不如更多關(guān)注信訪制度的優(yōu)化。而民事糾紛信訪調(diào)解制度的建立和完善則是信訪制度優(yōu)化的重要組成部分。

在多元化糾紛解決機制中，調(diào)解是化解民事糾紛的重要渠道，也是最能從根本上消除矛盾沖突的解決機制?！斑@一制度體現(xiàn)了對公民人格、自由的尊重,保障了當事人的意志自由,同時也保障了當事人的程序利益,因此,調(diào)解是現(xiàn)代法治社會一種不可忽視的解紛方式”[3]。在我國，人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解是傳統(tǒng)的民事糾紛調(diào)解方式。我國并沒有法定的所謂信訪調(diào)解制度，民事糾紛信訪調(diào)解是大調(diào)解背景下信訪部門積極探索的一種民事糾紛解決方式，各地實踐中的做法也不太一致。所以，相關(guān)理論和制度研究就顯得十分必要。這里所謂的民事糾紛信訪調(diào)解是指政府信訪部門針對民事糾紛信訪案件，引導(dǎo)并協(xié)助信訪當事人進入調(diào)解程序的一種調(diào)解模式。實踐中所謂的信訪調(diào)解也并非是和人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解并行獨立的調(diào)解制度，信訪調(diào)解是人民調(diào)解、行政調(diào)解的啟動機制，是法院調(diào)解的輔助機制。民事糾紛信訪調(diào)解以自愿為原則，并非強制性程序，民事糾紛信訪調(diào)解的自愿性，決定了其現(xiàn)實存在的合法性。

一、民事糾紛信訪調(diào)解的價值目標

“安定性”是民事糾紛信訪調(diào)解的價值目標之一。一般來說，民事糾紛大都可以通過正常的訴訟(包括仲裁)程序予以解決。目前，按照我國相關(guān)規(guī)定，對涉法涉訴信訪案件包括民事糾紛信訪案件信訪部門一般不予受理，而是告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機關(guān)提出。司法機關(guān)公正司法，樹立真正的司法權(quán)威是最終消除民事糾紛信訪的關(guān)鍵。一些民事糾紛，當事人之所以信訪，就是對司法機關(guān)及審判人員不信任，不愿意按照正常司法途徑解決糾紛。還有一些民事糾紛已經(jīng)有了司法機關(guān)的最終裁判，但信訪人對司法機關(guān)的裁判一直不認可，信訪人該走的司法途徑都已經(jīng)走完，信訪人信訪是基于司法救濟途徑終結(jié)之后的一種無奈選擇。這些都是導(dǎo)致民事糾紛信訪案件雖然信訪部門不予受理，但仍然有眾多民事糾紛當事人信訪的原因所在。立足于現(xiàn)實，在目前依然有眾多民事糾紛信訪案件存在的背景下，政府信訪部門對民事糾紛信訪案件不能僅僅是簡單的不予受理，而應(yīng)該有所作為。疏導(dǎo)化解矛盾是信訪部門的重要職責，信訪案件容易引起矛盾沖突，如果政府信訪部門面對民事糾紛信訪案件不管不問，不做疏通化解矛盾的工作，可能會導(dǎo)致信訪人進一步上訪，引發(fā)更嚴重的問題，直接影響社會的和諧穩(wěn)定。信訪調(diào)解雖然只是過渡性的民事糾紛解決方式，但可以在一定程度上緩解信訪人的對抗情緒，并且有一些民事糾紛信訪案件，通過信訪調(diào)解確實得到了最終解決。所以，信訪調(diào)解是緩解民事糾紛信訪案件矛盾激化的重要渠道，也是徹底解決信訪當事人民事糾紛的重要途徑。

“公正性”是民事糾紛信訪調(diào)解的另一價值目標。政府信訪部門并非司法機關(guān)，不是解決民事糾紛的法定機構(gòu)，不能直接對民事糾紛做出實體裁判。權(quán)利救濟也并非信訪部門的職能所在，過分強化政府信訪部門的地位和職權(quán)，必然會導(dǎo)致信訪壓制司法，干預(yù)法院的獨立審判權(quán)，影響司法機關(guān)對民事糾紛個案的處理。久而久之，就會消弱司法機關(guān)的權(quán)威，鼓勵民事糾紛當事人加入信訪的隊伍，造成“信訪不信法“的惡果。實踐已充分表明，政府信訪部門對民事糾紛案件的過多干預(yù)，是導(dǎo)致一些民事糾紛案件錯誤判決或不公正結(jié)果的重要原因。而民事糾紛信訪調(diào)解的路徑，是政府信訪部門針對民事糾紛信訪案件，引導(dǎo)信訪當事人走調(diào)解之路，協(xié)調(diào)協(xié)助人民調(diào)解組織，有關(guān)行政機關(guān)介入調(diào)解。民事糾紛信訪調(diào)解是人民調(diào)解、行政調(diào)解的導(dǎo)入啟動機制，是法院調(diào)解的輔助機制，完全在自愿的基礎(chǔ)上進行。政府信訪部門介入調(diào)解是借助人民調(diào)解組織、有關(guān)行政機關(guān)等發(fā)揮作用。民事糾紛信訪調(diào)解的路徑選擇，決定了政府信訪部門不會干預(yù)調(diào)解，更不會干預(yù)司法。

二、民事糾紛信訪調(diào)解的原則

基于民事糾紛信訪調(diào)解的“安定性”和“公正性”雙重價值目標，民事糾紛信訪調(diào)解要遵循一定的原則。

民事糾紛信訪調(diào)解的程序應(yīng)當簡捷。當事人就民事糾紛案件信訪，目的不僅在于公正解決糾紛，還在于快捷解決糾紛。有些民事糾紛案件久拖不決，也是導(dǎo)致糾紛當事人信訪的重要原因。信訪調(diào)解無需繁瑣的程序，信訪部門接到民事糾紛信訪案件后，要根據(jù)民事糾紛的不同性質(zhì)和糾紛解決所處的階段，分類處理，盡快與人民調(diào)解組織、有關(guān)行政機關(guān)或者人民法院進行對接。目前，一些地方實行了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動”機制，設(shè)立大調(diào)解辦公室，整合工作人員對民事糾紛案件進行調(diào)解。這種機制無疑簡化了調(diào)解的程序，可以快速解決糾紛?！叭{(diào)聯(lián)動”也被用于解決一些民事糾紛信訪案件，但“三調(diào)聯(lián)動”也存在一些弊端，“三調(diào)聯(lián)動”會導(dǎo)致職權(quán)不清責任不明甚至推諉扯皮。信訪部門針對民事糾紛信訪案件，按照不同的糾紛類型，分類處理，按序?qū)氩煌恼{(diào)解程序，則可以有效解決這些問題。同時，分類處理按序?qū)胍彩钩绦蚋忧逦喕Ｃ袷录m紛信訪調(diào)解的程序簡捷是實現(xiàn)信訪調(diào)解“安定性”價值目標的要求。

信訪部門不主導(dǎo)人民調(diào)解、行政調(diào)解的進行，不干預(yù)法院的獨立審判權(quán)。目前，在全國各地，信訪部門特別是基層信訪部門介入民事糾紛信訪案件調(diào)解的情況非常普遍。信訪部門介入民事糾紛信訪案件的調(diào)解，并不意味著信訪部門能夠代替人民調(diào)解、行政調(diào)解或法院調(diào)解，更不能超越司法機關(guān)之上。人民調(diào)解、行政調(diào)解和法院調(diào)解作為傳統(tǒng)的三大民事糾紛調(diào)解機制，目前已經(jīng)有其成功的實踐和相對完善的法律規(guī)定，信訪部門如果過分干預(yù)，則有悖法治的基本精神，影響司法的公平公正。信訪部門的介入僅僅是引導(dǎo)信訪當事人進入調(diào)解程序，協(xié)調(diào)、協(xié)助人民調(diào)解組織、有關(guān)行政部門、司法機關(guān)對民事糾紛進行調(diào)解。信訪調(diào)解的過程就是信訪接訪和人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解有效對接的過程。信訪調(diào)解的效力歸結(jié)于人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解的效力之中。在民事糾紛信訪調(diào)解中，信訪部門的超然和中立地位，是實現(xiàn)信訪調(diào)解“公正性”價值目標的必要要求。

民事糾紛信訪調(diào)解要“適度而為”。盡管民事糾紛信訪調(diào)解是一種自愿性質(zhì)的調(diào)解機制，但也要“適度而為”，否則，就會助長“信訪不信法”“纏訪”“鬧訪”歪風的出現(xiàn)。民事糾紛信訪本屬涉法涉訴信訪，信訪當事人一般都有救濟的渠道。信訪部門導(dǎo)入調(diào)解程序，目的是為了緩解矛盾沖突，盡快解決糾紛，通過信訪調(diào)解，也可以減輕人民法院的審判壓力。但由于我國信訪制度本身存在的缺陷，信訪制度功能的錯位，目前還有一部分民事糾紛信訪人，他們之所以選擇信訪不是為了尋求公平正義，而是為了給地方政府和官員施壓，達到自己的目的。所以，民事糾紛信訪調(diào)解要“適度而為”。對于進入信訪調(diào)解程序達不成調(diào)解協(xié)議的要盡快終結(jié)調(diào)解；對于沒有達成調(diào)解協(xié)議或者達成調(diào)解協(xié)議又反悔的，如果就同一民事糾紛再信訪，信訪部門不再主動引入調(diào)解程序；對于人民法院已經(jīng)做出了生效裁判的民事糾紛，如果糾紛當事人信訪，信訪部門可以引導(dǎo)當事人和解，但不主動導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序。民事糾紛信訪調(diào)解“適度而為”是民事糾紛信訪調(diào)解“安定性”和“公正性”雙重價值目標的共同要求。

三、民事糾紛信訪調(diào)解的路徑選擇

根據(jù)民事糾紛信訪案件所處的不同階段，可將民事糾紛信訪案件分為三種類型，即：尚未進入訴訟(包括仲裁)程序的、正在進行訴訟但尚未作出生效裁判的、人民法院已經(jīng)做出了生效裁判的。信訪部門在收到民事糾紛信訪案件后，要按照不同的案件類型和案件的不同性質(zhì)，分類處理。

對于尚未進入訴訟程序的民事糾紛信訪案件，信訪部門應(yīng)引導(dǎo)信訪人進入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序。一般來說，民事糾紛都可以由人民調(diào)解組織進行調(diào)解，但有一些與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛，行政機關(guān)能夠提供解決糾紛所需要的專業(yè)技術(shù)，行政機關(guān)調(diào)解人員在調(diào)解中的專業(yè)知識會更容易使民事糾紛當事人信服，所以，對于此類民事糾紛，信訪部門盡量先導(dǎo)入行政調(diào)解程序，引導(dǎo)信訪當事人將糾紛提交有關(guān)行政機關(guān)進行行政調(diào)解。無論導(dǎo)入人民調(diào)解還是行政調(diào)解程序，都要及時調(diào)解，不能久調(diào)不決。導(dǎo)入一種調(diào)解程序失敗后，只要雙方當事人愿意再導(dǎo)入另一種調(diào)解程序，信訪部門就有必要再導(dǎo)入另一種調(diào)解程序。更何況，雙方當事人自愿繼續(xù)調(diào)解，則意味著仍然有達成調(diào)解的可能。為了避免人民調(diào)解組織和行政調(diào)解機關(guān)之間相互推諉，也為了防止糾紛當事人面對不同調(diào)解組織可能導(dǎo)致的無所適從，信訪部門不能同時導(dǎo)入人民調(diào)解和行政調(diào)解程序，而只能“按序”導(dǎo)入。調(diào)解最終失敗后，信訪部門要及時告知并指導(dǎo)信訪當事人按照法定程序向人民法院起訴。

對于正在進行訴訟但尚未作出生效裁判的民事糾紛信訪案件，因為涉及法院的獨立審判問題，信訪部門能否導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序，是個很有爭議的問題。如前所述，信訪部門導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序，是基于雙方當事人自愿的前提。在實踐中，有些民事糾紛當事人之所以信訪，就是對法院或法院的審判人員不信任，法院調(diào)解也基本走不通。對于此類民事糾紛信訪案件，信訪部門也有必要導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序，充分發(fā)揮人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機關(guān)的作用。對于此類案件，信訪部門導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序后，要及時將調(diào)解情況向人民法院審判人員通報，人民法院審判人員可隨時了解人民調(diào)解或行政調(diào)解的進展情況。但信訪部門、人民調(diào)解組織及行政調(diào)解機關(guān)的工作人員不過問不干預(yù)人民法院的審判工作。如果調(diào)解最終失敗，要及時告知人民法院審判人員。在法院判決之前，如果調(diào)解成功達成了調(diào)解協(xié)議，信訪部門、人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機關(guān)要引導(dǎo)糾紛當事人將調(diào)解協(xié)議送交人民法院審判組織，由人民法院對調(diào)解協(xié)議進行審查。在符合合法自愿原則的前提下，由人民法院制作調(diào)解書(對不需要制作調(diào)解書的，記入筆錄)。通過這種路徑，直接將人民調(diào)解或行政調(diào)解的結(jié)果轉(zhuǎn)化為法院調(diào)解，賦予強制執(zhí)行力，這實際上簡化了程序，符合簡捷的調(diào)解原則。

對于人民法院已經(jīng)做出了生效裁判的民事糾紛信訪案件，如果信訪人沒有申請再審且在申請再審的期限內(nèi)，信訪部門告知信訪人可以按照審判監(jiān)督程序申請再審。對于此類信訪案件，信訪部門不宜主動導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序。如果信訪部門導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序，并最終達成了人民調(diào)解協(xié)議或行政調(diào)解協(xié)議，盡管調(diào)解協(xié)議是雙方當事人自愿的結(jié)果，但會出現(xiàn)人民調(diào)解協(xié)議或行政調(diào)解協(xié)議與人民法院的生效裁判不一致的情形。再者，如果對人民調(diào)解協(xié)議或行政調(diào)解協(xié)議進行司法確認，賦予調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，人民法院已經(jīng)做出的生效裁判就失去了存在的意義，勢必影響人民法院生效裁判的權(quán)威性。對于此類民事糾紛信訪案件，為了緩解矛盾沖突，信訪部門可以引導(dǎo)當事人自行和解。當事人如果達成和解，則無需向人民法院申請執(zhí)行，但人民法院的生效裁判依然有效；如果當事人反悔，則依然可以按照生效裁判申請執(zhí)行。

調(diào)解的自愿原則包括當事人自愿以調(diào)解的方式解決糾紛。按照上述路徑，信訪部門對民事糾紛信訪案件導(dǎo)入調(diào)解程序，也要以民事糾紛雙方當事人自愿為前提，信訪部門不能強迫任何一方當事人進入調(diào)解程序。基于信訪部門的職能定位，信訪部門可以對糾紛當事人做必要的說服疏導(dǎo)工作，但信訪部門不能干預(yù)或代替人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機關(guān)的工作，信訪部門可以組織協(xié)調(diào)法律援助機構(gòu)為信訪人提供必要的法律服務(wù)。信訪部門針對民事糾紛信訪案件，基本職責就是導(dǎo)入調(diào)解、實現(xiàn)對接、提供服務(wù)。

四、民事糾紛信訪調(diào)解結(jié)果的司法確認

民事糾紛信訪調(diào)解的結(jié)果，是達成人民調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議或轉(zhuǎn)化為法院調(diào)解協(xié)議。民事糾紛信訪調(diào)解的效力歸結(jié)于人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解的效力之中。對于法院調(diào)解的效力，根據(jù)我國法律規(guī)定，和生效判決一樣，具有強制執(zhí)行的效力。根據(jù)最高人民法院2002年《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》以及2009年《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》(以下簡稱《意見》)的規(guī)定，人民調(diào)解協(xié)議和行政調(diào)解協(xié)議都具有民事合同的性質(zhì)。最高人民法院的這些規(guī)定，解決了人民調(diào)解協(xié)議，行政調(diào)解協(xié)議曾經(jīng)效力不明的問題。但人民調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議只具有民事合同的性質(zhì)，并不具有強制執(zhí)行力，民事糾紛當事人依然可以反悔。民事糾紛信訪案件當事人對調(diào)解協(xié)議反悔，意味著信訪人依然會“纏訪”甚至“上訪”“鬧訪”?！霸诜ㄖ紊鐣?，諸如調(diào)解等非訴訟糾紛解決機制能夠發(fā)揮有效的作用，很大程度上是由于訴訟及其暴力強制的有效存在”[4]。因此，賦予人民調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議的強制執(zhí)行力是發(fā)揮信訪調(diào)解作用，激活信訪調(diào)解功能的現(xiàn)實需求，而我國日益完善的司法確認制度則可以滿足這種需求。

“調(diào)解協(xié)議的司法確認屬于非訟裁判權(quán)的典型運用之一”[5]。我國的司法確認制度始于甘肅省定西法院系統(tǒng)的實踐，在最高人民法院2009年《意見》中定型?！兑庖姟芬?guī)定：“人民法院依法審查后，決定是否確認調(diào)解協(xié)議的效力。確認調(diào)解協(xié)議效力的決定送達雙方當事人后發(fā)生法律效力，一方當事人拒絕履行的，另一方當事人可以依法申請人民法院強制執(zhí)行?！?011年1月1日實施的《人民調(diào)解法》肯定了人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度，2011年3月最高人民法院頒布的《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》則對人民調(diào)解協(xié)議司法確認作出了具體規(guī)定。2012年修改的《民事訴訟法》第194、195條明確規(guī)定了確認調(diào)解協(xié)議案件的程序，并將其定性為特別程序。2015年頒布的最高人民法院關(guān)于適用《民事訴訟法》的解釋對該程序做了詳細的規(guī)定?！度嗣裾{(diào)解法》及《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》僅涉及人民調(diào)解協(xié)議的司法確認問題。而《意見》《民事訴訟法》及解釋涉及的是調(diào)解協(xié)議的司法確認，包括人民調(diào)解協(xié)議和行政調(diào)解協(xié)議的司法確認問題。目前，我國調(diào)解協(xié)議司法確認的立法已經(jīng)相當完備。司法確認解決了調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力的問題，賦予了人民調(diào)解、行政調(diào)解新的活力?！皬谋容^法的視角觀察，我國的訴訟外調(diào)解協(xié)議經(jīng)確認后方可被執(zhí)行，與法國或德國的設(shè)計極其類似”[6]?！八痉ù_認作為訴調(diào)對接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于充分發(fā)揮各類糾紛解決機制的作用，為法院減負、為當事人分憂，最大限度地化解糾紛、促進社會和諧具有重大的現(xiàn)實意義，這也正是建立司法確認制度的必要性所在”[7]。

盡管目前我國司法確認的立法已相當完備，但仍有一些值得探討的問題?！睹袷略V訟法》第194條規(guī)定：“申請司法確認調(diào)解協(xié)議，由雙方當事人依照人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地基層人民法院提出?！彪p方共同申請司法確認體現(xiàn)了調(diào)解的自愿原則和對私權(quán)的尊重。但“雙方共同申請開啟司法確認的機制其實包含著一個邏輯上的悖論，即通過人民調(diào)解達成協(xié)議之后，如果義務(wù)人有意履行，申請司法確認即顯得毫無必要;如果義務(wù)方不準備履行，雙方則難以達成向人民法院申請確認的所謂另一個合意，相關(guān)程序亦無法得以展開。可見，雙方共同申請開啟司法確認的機制帶有較強的理想主義色彩，只有允許一方可單獨申請司法確認，方符合該程序運行及推進的應(yīng)然機理”[8]。從實踐經(jīng)驗的角度，要求雙方共同申請司法確認，會消弱司法確認的功能，使得調(diào)解協(xié)議獲得司法確認的比例降低?！睹袷略V訟法》第194條還規(guī)定了申請司法確認的期限，要求雙方共同確認可能會因為一方的耽擱而導(dǎo)致錯過司法確認的時間。所以，從強化司法確認功能的角度，應(yīng)該在雙方共同申請的基礎(chǔ)上，賦予一方當事人的單方申請權(quán)和另一方當事人的異議權(quán)。如果單方申請，另一方在規(guī)定的時間內(nèi)沒有異議的，則法院可以對調(diào)解協(xié)議進行審查；如果另一方在規(guī)定的時間內(nèi)提出異議的，則終結(jié)司法確認程序。單方申請也是檢驗另一方是否真正有意履行調(diào)解協(xié)議的試金石。如果另一方提出異議，則意味著其沒有履行調(diào)解協(xié)議的誠意，而作為申請方，則可以及時尋求其他救濟。

除了一方當事人的單方申請權(quán)外，是否應(yīng)該賦予人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機關(guān)司法確認的申請權(quán)，也是一個值得探討的問題。從理論上來說，調(diào)解以當事人雙方自愿為原則，是否申請司法確認也應(yīng)該以雙方當事人自愿為前提。促成調(diào)解協(xié)議的達成是人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機關(guān)的基本職責，而防止當事人反悔，進一步鞏固調(diào)解成果也是它們的職責所在。實踐中，很多糾紛當事人對司法確認制度不了解，雙方都沒有申請司法確認的法律意識，或者都認為雙方會主動履行調(diào)解協(xié)議，沒有司法確認的必要。這種情形下，賦予人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機關(guān)的司法確認申請權(quán)就顯得很有必要。同時，賦予雙方當事人的異議權(quán)。如果調(diào)解組織或行政調(diào)解機關(guān)提出司法確認申請，任何一方當事人提出異議，則終結(jié)司法確認程序。賦予調(diào)解組織的司法確認申請權(quán)，強化了人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機關(guān)的主動性，有利于徹底解決糾紛。而賦予當事人的異議權(quán)，則體現(xiàn)了自愿原則，也使得調(diào)解組織司法確認申請權(quán)有了合法的基礎(chǔ)。無論是否賦予調(diào)解組織司法確認的申請權(quán)，人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機關(guān)在促成調(diào)解協(xié)議達成后，都應(yīng)該主動向雙方當事人建議，積極促使當事人申請司法確認。

“樹立和實踐法治的權(quán)威，是解決矛盾糾紛也是解決信訪的長久之策”[9]。我國目前正處于法治化的進程中，人民群眾的法律意識還有待提高，司法不公的現(xiàn)象在一些地方仍然存在，加之目前的信訪制度存在的一些問題，變相鼓勵了一些民事糾紛當事人熱衷于信訪，也就決定了民事糾紛信訪現(xiàn)象在相當長的時期內(nèi)會依然存在。讓人民群眾“信法不信訪”，不斷減少信訪甚至最終消除信訪應(yīng)是政府追求的目標。而這種目標的達到，不是一蹴而就的，這將是一個長期的過程，也只有依靠法治的力量才能實現(xiàn)。

要完善信訪制度，走法治化信訪的道路。信訪是法律賦予公民的一項權(quán)利，依法信訪是信訪的內(nèi)在要求，信訪必須在法治的軌道上前行。信訪要有完善的制度保障，要有規(guī)范的程序控制，信訪者需在法治的框架內(nèi)表達訴求，信訪秩序的建立離不開法治。要加強信訪的內(nèi)部監(jiān)督機制，防止信訪部門自身的腐敗。要讓人民群眾明白：信訪是表達合法訴求的途徑，不是獲取非法要求的手段。當人們普遍認識到，通過信訪不能達到個人非法目的的時候，“信訪不信法”“上訪”“纏訪”“鬧訪”等現(xiàn)象就會減少直至消失。

司法機關(guān)是社會正義的最后一道屏障，司法機關(guān)要公正司法，讓人民群眾普通感受到公平正義，樹立司法權(quán)威，這樣才能消除人民群眾對司法機關(guān)的不信任。當一個國家的人民普遍相信法律，相信司法機關(guān)權(quán)威的時候，人們自然就會把民事糾紛案件放心地交給人民法院處理并對法院的裁判認可信服。自然而然，也就沒有人去借助信訪去實現(xiàn)他們的訴求，也就不存在所謂的信訪調(diào)解。所以，法治是減少和最終消除民事糾紛信訪的根本。法治，是民事糾紛信訪的歸宿，也是民事糾紛信訪調(diào)解的歸宿。

[1]李紅勃.信訪的法治規(guī)訓：基本內(nèi)涵與路徑選擇[J].法律適用,2014(6).

[2]周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇[J].暨南學報(哲學社會科學版),2006(1).

[3]王俊峰，吉梅潔.論訴訟調(diào)解的演進及功效[J].河南師范大學學報》(哲學社會科學版),2009(2).

[4]馬新福,宋明.現(xiàn)代社會中的人民調(diào)解與訴訟[J].法制與社會發(fā)展,2006(1).

[5]郝振江.論人民調(diào)解協(xié)議司法確認裁判的效力[J].法律科學，2013(2).

[6]周翠.司法確認程序之探討——對《民事訴訟法》第194-195條的解釋[J].當代法學,2014(2).

[7]潘劍鋒.論司法確認[J].中國法學,2011(3).

[8]劉顯鵬.合意為本:人民調(diào)解協(xié)議司法確認之應(yīng)然基調(diào)[J].法學評論,2013(2).

[9]楊小軍.信訪法治化改革與完善研究[J].中國法學,2013(5).

2015-05-26

河南省軟科學研究計劃項目(142400410016)

10.16366/j.cnki.1000-2359.2015.06.012

D632.8

A

1000-2359(2015)06-0063-05

楊國平(1971-)，男，河南信陽人，河南財經(jīng)政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授，主要從事民商法研究。