彭 華

(湖北工程學(xué)院，湖北 孝感 432000)

在改革30 多年后，面對越來越大的改革阻力，社會各界寄希望于頂層設(shè)計(jì)，提供改革的方法與動力，“加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性”。[1]世界銀行認(rèn)為“只有得到高層的支持改革才能穩(wěn)步且堅(jiān)決地得以實(shí)施”。[2]p77本文以頂層設(shè)計(jì)的文化體制改革為案例，研究中央支持設(shè)計(jì)的改革是否就能得以執(zhí)行？換言之，基層政府不執(zhí)行的邏輯又是什么？

一、基層國有文藝院團(tuán)的假改革

2011年5月中宣部、文化部下發(fā)《關(guān)于加快國有文藝院團(tuán)體制改革的通知》(以下簡稱通知)，規(guī)定除有民族特色的文藝院團(tuán)保留事業(yè)編制外，其他國有文藝院團(tuán)在2012年底完成轉(zhuǎn)企改制?；鶎訃形乃囋簣F(tuán)作為地方政府進(jìn)行公共文化服務(wù)的主要組織，目前，其改革進(jìn)展如何？運(yùn)行狀況如何？這不僅涉及到民眾對公共文化服務(wù)需求滿足，也涉及到對文化體制頂層設(shè)計(jì)改革的原則、方法與成效判斷。因?yàn)樵谌魏螄遥卜?wù)都是政府必須履行的基本職能。易言之，提供公共服務(wù)是國家、政府最基本、最經(jīng)常的職能之一，也是政府存在的邏輯起點(diǎn)之一。[3]正如恩格斯所說“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時(shí)才能持續(xù)下去?！盵4]p523 在現(xiàn)代文明社會中，政府合法性基礎(chǔ)在相當(dāng)程度上取決于政府對公共產(chǎn)品的供給能力及其滿足社會公共需求的能力。為社會提供充分的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不僅是實(shí)行有效的社會管理的基礎(chǔ)，也是政治穩(wěn)定和社會發(fā)展的基礎(chǔ)。2014年8月，我們對湖北的四縣市區(qū)（注：基于學(xué)術(shù)慣例，本文隱去調(diào)查對象，以A 市、Y 市、D 縣和X 區(qū)替代）國有文藝院團(tuán)改革與發(fā)展情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。

為了推進(jìn)國有文藝院團(tuán)體制改革，中央給出了改革時(shí)間表和路線圖，中宣部還要求省級政府認(rèn)真貫徹落實(shí)。根據(jù)中央安排，2011年8月湖北省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)到各地市州政府督辦文化體制改革。2011年12月15日中共湖北省委辦公廳以特急電文對未能如期推進(jìn)文化體制改革任務(wù)的地方政府進(jìn)行通報(bào)，進(jìn)而構(gòu)成文藝院團(tuán)改革的體制性問責(zé)壓力。

國有文藝院團(tuán)改革雖然有中央和省級政府的體制性壓力，然而改革在地方政府并沒有真正得到執(zhí)行。根據(jù)我們在湖北四縣市區(qū)的國有文藝院團(tuán)改革調(diào)查發(fā)現(xiàn)，四縣市區(qū)政府均采取假改革方式應(yīng)對中央和省級政府對國有文藝院團(tuán)改革問責(zé)。其中三縣市區(qū)成立翻牌演藝公司假改革，僅將原縣(市、區(qū))劇團(tuán)加后綴為XX 演藝公司，應(yīng)付省政府的改革檢查。但這均是改個(gè)名稱而已，沒有完成工商注冊登記，院團(tuán)人員事業(yè)編制沒有核銷，人員身份沒有實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換。院團(tuán)事業(yè)單位法人也沒有注銷，其機(jī)構(gòu)按照原來方式運(yùn)行，財(cái)政仍按照原來渠道進(jìn)行撥款。A 市在上報(bào)的改革方案中也僅將劇團(tuán)人員整體劃轉(zhuǎn)到公益性保護(hù)傳承機(jī)構(gòu)。在改革《通知》中規(guī)定“地方戲曲、曲藝等國有文藝院團(tuán)中，演出劇(曲)種屬瀕危稀有且具有重要文化遺產(chǎn)價(jià)值的，經(jīng)批準(zhǔn)可不再保留文藝院團(tuán)建制，允許其轉(zhuǎn)為公益性的保護(hù)傳承機(jī)構(gòu)，或?qū)⑾嚓P(guān)保護(hù)傳承職能連同相關(guān)人員、編制和經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)匚幕^、群藝館、藝術(shù)院校、藝術(shù)研究院所等機(jī)構(gòu)?！笔聦?shí)上，A 市楚劇團(tuán)并不屬于“瀕危稀有”的地方戲曲，也就是說這種改革僅為應(yīng)付中央和省市有關(guān)文藝院團(tuán)改革的檢查。更有甚者是在改革風(fēng)頭過后，Y 市宣傳部以會議紀(jì)要的形式，收回下發(fā)的中央、省市有關(guān)國有文藝院團(tuán)改革的文件，交由政府編制辦公室暫存。綜合上述改革實(shí)踐看，此次國有文藝院團(tuán)改革在我們調(diào)查的四縣市區(qū)沒有得到真正推進(jìn)，從這個(gè)意義上講，國有文藝院團(tuán)改革是失敗的。那么，影響縣級政府推進(jìn)基層國有文藝院團(tuán)改革的因素是什么？

二、基層國有文藝院團(tuán)改革的雙重困境

(一)改革的經(jīng)濟(jì)困境

根據(jù)《通知》要求，轉(zhuǎn)企改制后國有文藝院團(tuán)必須核銷職工的事業(yè)編制，注銷事業(yè)單位法人。顯然文藝院團(tuán)改革屬于存量改革。存量改革不同于增量改革，是對既得利益的調(diào)整，改革不可能是帕累托最優(yōu)。傳統(tǒng)的文化事業(yè)單位向企業(yè)單位轉(zhuǎn)制，必然會導(dǎo)致一部分人的利益受到損害。如果受損者利益不能得到補(bǔ)償，改革將充滿阻力。

從被改革的文藝院團(tuán)來看，其受損利益主要是改革后職工退休待遇降低。調(diào)查中的四縣市區(qū)文藝院團(tuán)均在改革開放后由全額撥款事業(yè)單位改為差額撥款事業(yè)單位。作為差額撥款事業(yè)單位，處于大別山革命老區(qū)的D 縣由于財(cái)政困難，長期以來按照在職人員工資總額的30%財(cái)政進(jìn)行撥款；X 區(qū)財(cái)政按照在職人員工資總額的33%撥款；Y 市財(cái)政按照劇團(tuán)在職人員總額的72%的撥款；A 市按照在職人員工資總額的65%撥款。雖然工資均沒有足額發(fā)放，但退休后職工將能夠獲得全額退休金。如果改革后劇團(tuán)推向市場，一份穩(wěn)定的退休收入沒有了。根據(jù)改革政策規(guī)定，轉(zhuǎn)制后退休金將按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，由于事業(yè)單位和企業(yè)退休養(yǎng)老保障的二元體制，實(shí)際造成了退休人員轉(zhuǎn)制前后待遇差別大，按照企業(yè)退休后其待遇降低。雖然改革政策規(guī)定對二者待遇的差異，要求轉(zhuǎn)制后的國有文藝院團(tuán)通過創(chuàng)作與演出的實(shí)績來進(jìn)行補(bǔ)貼。但是這四家文藝院團(tuán)均從事楚劇表演，楚劇觀眾主要集中在老年人群，其受眾人群很小。由于老年人群消費(fèi)能力小，付費(fèi)能力較弱，劇團(tuán)通過市場演出獲得盈利的能力較弱。在轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，如果地方政府甩手不管，財(cái)政沒有投入，而本地文化市場又小，改制后劇團(tuán)完全依靠市場沒有辦法生存，更談不上工資和待遇的保障。

文藝院團(tuán)作為被改革者的利益訴求主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是要求政府補(bǔ)齊歷年所欠職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)和公積金等五險(xiǎn)一金；二是根據(jù)《通知》規(guī)定，要求地方政府“為改制劇團(tuán)配備一團(tuán)一場的演出場所，利用專項(xiàng)資金分批為縣級轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)配備流動舞臺車、交通車，資助轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)更新設(shè)備、改善排練和演出條件”；三是根據(jù)《通知》精神，要求給予從單位人到社會人身份轉(zhuǎn)換的補(bǔ)償。事實(shí)上，改革文件也承認(rèn)被改革者的正當(dāng)利益并應(yīng)該給予補(bǔ)償，在2014年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》中規(guī)定：“對提前離崗人員所需的基本待遇及各項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)、分流人員所需經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，可從評估后的凈資產(chǎn)中預(yù)留或從國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入中優(yōu)先支付。凈資產(chǎn)不足的，財(cái)政部門也可以給予一次性補(bǔ)助?！眴栴}是院團(tuán)并無資產(chǎn)可以支付。在我們調(diào)查的四縣市區(qū)的院團(tuán)中，僅有兩家劇團(tuán)20世紀(jì)80年代建設(shè)專門劇場用于演出，如果將其賣掉，很顯然和改革中另一項(xiàng)規(guī)定：“地方政府要利用專項(xiàng)資金為轉(zhuǎn)制企業(yè)提供演出場地”相抵牾。同時(shí)，中西部縣級財(cái)政基本是吃飯財(cái)政，資金主要來源于中央和省級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，所以無力支付改革即時(shí)成本。由于地方政府沒有能力執(zhí)行中央對國有文藝劇團(tuán)改革政策，院團(tuán)的利益得不到保障，導(dǎo)致院團(tuán)反對改革。因此，被改革者的正當(dāng)利益訴求和改革政策能否得到貫徹落實(shí)，成為決定改革成效的關(guān)鍵因素。

然而，文化體制改革中對文藝院團(tuán)轉(zhuǎn)企改制的頂層設(shè)計(jì)不完善，改革成本沒有明確承擔(dān)者，或者說中央財(cái)政缺乏對改革成本分擔(dān)，是導(dǎo)致地方文藝院團(tuán)改革陷入困境的根本性因素。錢從哪里來，是困擾基層文藝院團(tuán)改革的關(guān)鍵。改革成本包括對支付分流人員身份轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以及累積欠發(fā)職工的公積金、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)等五險(xiǎn)一金的費(fèi)用。財(cái)政困難是劇團(tuán)普遍面臨的情況，自20世紀(jì)80年代以來，劇團(tuán)由全額事業(yè)單位改為差額單位，政府財(cái)政撥款還不夠基本工資，職工五險(xiǎn)一金大多沒有足額繳納。如Y 市僅養(yǎng)老金一項(xiàng)，截止2011年底共拖欠328 萬多元；M 縣累計(jì)拖欠養(yǎng)老金400 多萬元；D 縣僅29 名職工每年需要補(bǔ)交養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷三險(xiǎn)資金為27 萬元。從1993年開始繳納此三項(xiàng)費(fèi)用算起，以《通知》規(guī)定2011年為基層文藝院團(tuán)改革截止日期共18年計(jì)算，僅此項(xiàng)費(fèi)用補(bǔ)交需要486 萬元。如果加上轉(zhuǎn)換身份的補(bǔ)償資金，改革費(fèi)用粗略算來，每個(gè)劇團(tuán)需要至少800 萬。而主要依靠中央和省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的縣級財(cái)政無力承擔(dān)此改革即時(shí)費(fèi)用。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》中雖然規(guī)定：“對提前離崗人員所需的基本待遇及各項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)、分流人員所需經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，可從評估后的凈資產(chǎn)中預(yù)留或從國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入中優(yōu)先支付。凈資產(chǎn)不足的，財(cái)政部門也可以給予一次性補(bǔ)助。”關(guān)鍵的問題是根本沒有明確規(guī)定由哪一級財(cái)政部門承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。此文件同時(shí)規(guī)定“轉(zhuǎn)制時(shí)在職人員按國家規(guī)定計(jì)算的連續(xù)工齡，視同繳費(fèi)年限，不再補(bǔ)繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”，但我們在D 縣調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)D 縣社保局擔(dān)心養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用缺口太大，導(dǎo)致今后地方社保資金發(fā)放不足，縣財(cái)政局以沒有文件明確規(guī)定改革成本由哪一級財(cái)政承擔(dān)為由，拒絕從縣級財(cái)政中補(bǔ)齊此項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。也就是說縣級財(cái)政拒絕承擔(dān)此項(xiàng)改革費(fèi)用，如果沒有補(bǔ)償，改革成本由被改革者承擔(dān)，很顯然有失公平。

如果說改革的目標(biāo)是構(gòu)建公共文化服務(wù)市場化體系，通過改革發(fā)揮文化生產(chǎn)力，滿足人們對精神文化需求，由此獲得政績合法性。那么提供公共服務(wù)作為政府基本職責(zé)，中央政府應(yīng)該為此支付成本，但事實(shí)上，正是中央財(cái)政的缺位阻斷了國有文藝院團(tuán)改革在基層的推進(jìn)。

總的來看，基于“誰家孩子誰抱走”的文化體制改革頂層設(shè)計(jì)，沒有考慮到中西部省份的大多縣市普遍處于財(cái)政困境的事實(shí)。因?yàn)槿狈χ醒胴?cái)政對改革成本的分擔(dān)，被改革對象得不到補(bǔ)償，從某種意義上說是否認(rèn)這些文演院團(tuán)曾經(jīng)在意識形態(tài)宣傳和社會教化中所作出的貢獻(xiàn)。因而這種文化體制改革制度設(shè)計(jì)不僅是違背中央關(guān)于全社會共享改革與發(fā)展成果要求，并且會激發(fā)社會矛盾，誘致“上訪”等影響社會穩(wěn)定的情況發(fā)生。

從根本上說，改革不僅涉及到事要如何做——提高公共服務(wù)效能，也涉及到人要往哪里走的問題。其實(shí)最為根本的問題是改革也是利益之爭，改革的成本不能只由處于“弱勢”的被改革者承擔(dān)。地方制度改革創(chuàng)新，往往因?yàn)楦母锛磿r(shí)成本太大而導(dǎo)致政改失敗。作為頂層設(shè)計(jì)的改革，不僅僅只是設(shè)計(jì)制度，在改革需要付出成本時(shí)，中央財(cái)政在成本分擔(dān)中不應(yīng)缺位。否則，頂層設(shè)計(jì)也無法落實(shí)到改革的具體實(shí)踐中。

(二)改革的地方性政治風(fēng)險(xiǎn)

改革不僅使地方政府面臨支付被改革人員身份轉(zhuǎn)換補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)問題，也使地方政府面臨政治性風(fēng)險(xiǎn)。從理論上講，科層制下的地方政府應(yīng)該執(zhí)行中央政策，但是地方政府也面臨自己的利益選擇。在政府工作考核中，“宣傳文化工作”是一項(xiàng)重要考核內(nèi)容之一，也是分管文化工作領(lǐng)導(dǎo)和部門如宣傳部、文化局等單位承擔(dān)的主要責(zé)任?？h級國有文藝院團(tuán)每年工作安排中承擔(dān)著大量的政策宣傳性演出(如“三萬”活動、送戲下鄉(xiāng)、擁軍慰問、新農(nóng)村建設(shè))和重大節(jié)日的公益性演出，這也是基層政府承擔(dān)的文化宣傳工作之一。基層國有文藝院團(tuán)作為政府推行文化工作的“一條腿”，部分政府領(lǐng)導(dǎo)和部門擔(dān)心劇團(tuán)轉(zhuǎn)企改制后，政府對劇團(tuán)變得不可控，會影響政府文化工作的落實(shí)，進(jìn)而影響文化工作考核，這也成為部分政府職能部門反對改革的主要因素。事實(shí)上，政府對基層文藝院團(tuán)改革阻礙主要還是在對過去“管控”文化服務(wù)提供的路徑依賴。

最為關(guān)鍵的是中西部縣級財(cái)政普遍困難，改革后職工的利益不能完全得到補(bǔ)償，縣級政府擔(dān)心由此引發(fā)上訪等不穩(wěn)定因素，使得有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在推進(jìn)改革中畏縮不前。雖然說劇團(tuán)目前運(yùn)行困難，職工收入低，文化服務(wù)效率低，處于“不改革等死”狀態(tài)，但如果由改革引發(fā)的上訪導(dǎo)致社會不穩(wěn)定，會引來上級政府的問責(zé)。社會穩(wěn)定是地方政府面臨“一票否決”的重要內(nèi)容，其問責(zé)結(jié)果往往會讓地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)受到免職等處分，這是地方政府面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)。所以部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“改革等于找死”，不改革更有利于保護(hù)自己，于是拖延或暫緩改革成為地方政府的最優(yōu)選擇。對于地方主政者來說，避免改革引發(fā)上訪，維護(hù)社會穩(wěn)定是第一要務(wù)。地方政府以基層國有文藝院團(tuán)也就是三五十人，地方財(cái)政能夠負(fù)擔(dān)為由，或以保護(hù)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目為名，或以“藝術(shù)可以掙錢，但不是用來掙錢的”觀點(diǎn)，反對對基層文藝院團(tuán)進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制，拒絕推行或阻礙改革。

如果說地方政府還面臨稅費(fèi)改革前“生之者寡、食之者眾”的財(cái)政窘?jīng)r，地方政府將會主動選擇對文化事業(yè)單位進(jìn)行改革，或者說卸下財(cái)政包袱，現(xiàn)在，縣級政府已不再面臨當(dāng)初稅費(fèi)改革前的境況。對于差額撥款的只有三五十人的基層國有文藝院團(tuán)來說，縣級財(cái)政本身撥款較少，并不構(gòu)成較重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。而且基層國有文藝院團(tuán)沒有行政執(zhí)法權(quán)，也不存在亂收費(fèi)亂罰款而引發(fā)的社會問題和政治問題，不會對政府合法性與公信力造成危害。對地方政府來說，此時(shí)的改革已經(jīng)沒有了動力，維穩(wěn)和落實(shí)文化工作是地方政府關(guān)心的主要內(nèi)容。中央政府推進(jìn)文化體制改革目的在于增強(qiáng)文化活力并發(fā)揮文化經(jīng)濟(jì)功能，而地方政府在于保證社會穩(wěn)定和文化工作落實(shí)。從這個(gè)意義上看，中央政府改革目標(biāo)和地方政府的行政目標(biāo)存在差異，因而地方政府沒有推進(jìn)基層國有文藝院團(tuán)體制改革的動力。

三、改革文本有違市場公平競爭

如果說建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)成為共識，文藝院團(tuán)改革的目標(biāo)也是建立現(xiàn)代文化市場體系，那么，改革制度設(shè)計(jì)就應(yīng)該是面向市場建立公平競爭的機(jī)制。然而，為了解決轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)的生存與發(fā)展，在頂層設(shè)計(jì)的文化體制改革《通知》中要求“政府購買服務(wù)或按場次補(bǔ)貼等方式，支持轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)深入基層、深入群眾，培育和引導(dǎo)農(nóng)村演藝市場。以政府采購或資助方式舉辦的政策宣傳性演出活動、重大節(jié)慶演出活動、對外文化交流、慰問演出等，在同等條件下，優(yōu)先安排轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)承辦或參演。”也就是說，政府文化活動將由轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)承辦，這其實(shí)和改制前沒有多大差別，或者是僅改變說法而已，改成政府購買公共服務(wù)?？h域文化企業(yè)本來就小，文化市場也小，如果政府對轉(zhuǎn)制文藝院團(tuán)進(jìn)行特殊扶持，對其他民間文藝團(tuán)體(企業(yè))來說，形成不公平的競爭，也不利于民間文藝團(tuán)體的發(fā)展與壯大，這種做法不僅和文化體制改革的初衷背道而馳，也很顯然違背了市場公平競爭規(guī)律。如果說，改革的目標(biāo)是構(gòu)建現(xiàn)代文化市場體系，那么，改革的制度設(shè)計(jì)與政策就應(yīng)該遵循市場規(guī)律。

四、簡要的討論

在我國政府行政管理體系中，存在較為完備的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，但是為什么地方政府能夠?qū)χ醒敫母镎哌M(jìn)行選擇性執(zhí)行或者說不執(zhí)行？我們看到作為一種制度變遷的文化體制改革存在著三方博弈，或者說這種博弈產(chǎn)生三組利益相關(guān)者，即中央政府、縣級政府和基層國有文藝院團(tuán)。在這場改革中，中央政府希望通過文化體制改革獲得文化發(fā)展的動力和文化績效合法性，作為科層制下的縣級政府需要執(zhí)行上級政府的政策。然而，縣級政府和中央政府的利益并不完全一致，縣級政府還面臨因改革帶來社會穩(wěn)定的問責(zé)和支付改革經(jīng)濟(jì)成本的壓力。因?yàn)槿狈Ρ桓母锏幕鶎訃形乃囋簣F(tuán)及其個(gè)人的補(bǔ)償，縣級政府如果強(qiáng)行推行改革引發(fā)上訪或者其他死亡等群體性事件，將面臨上級政府考核的一票否決，這也是縣級政府面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)。作為理性經(jīng)濟(jì)人的縣級政府要想在這場博弈中取得利益最大化，只有與被改革單位聯(lián)合起來結(jié)成聯(lián)盟，采取合作行動，通過合作獲得利益。即縣級政府、被改革者因?yàn)槔骊P(guān)聯(lián)構(gòu)成同一體進(jìn)而合謀假改革，欺騙上一級政府。對于縣級政府來說，在文化體制改革中因?yàn)闆]有改革對象的上訪和支付改革即時(shí)成本，其收益是不言而喻的。如果有上級政府追責(zé)，也以改革成本無力承擔(dān)推卸責(zé)任，或者說只是暫緩改革，不會對地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成一票否決或影響升遷。對于被改革者來說，能夠保證利益不受損，而選擇沉默。這也是基層政府對中央頂層設(shè)計(jì)的改革選擇性執(zhí)行或者說不執(zhí)行的邏輯。

因此，即使是中央頂層設(shè)計(jì)的改革，也需要建立中央對地方政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本和政治風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)成本是對被改革者支付的補(bǔ)償費(fèi)用，政治風(fēng)險(xiǎn)是由于改革形成的社會風(fēng)險(xiǎn)，如上訪等影響社會穩(wěn)定因素對地方政府構(gòu)成的問責(zé)與免職等政治壓力。這種分擔(dān)機(jī)制的建立有助于保證地方政府對推進(jìn)中央的頂層設(shè)計(jì)改革達(dá)成共識，也是改革得以推進(jìn)的重要因素。

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