葉洪濤

（1.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)系，湖北 武漢 430205；2.華中科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430074）

一、社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的理論基礎(chǔ)

基礎(chǔ)設(shè)施為物資生產(chǎn)和生活提供一般條件，是城鎮(zhèn)賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)。世界銀行將基礎(chǔ)設(shè)施分為公用事業(yè)設(shè)施、公共工程設(shè)施以及其他交通設(shè)施。[1]根據(jù)小城鎮(zhèn)的特點，它主要包括電和氣等能源設(shè)施、交通設(shè)施、郵電通訊設(shè)施、自來水供應(yīng)與處理設(shè)施、環(huán)保設(shè)施以及防災(zāi)設(shè)施。

基礎(chǔ)設(shè)施種類繁多，但其經(jīng)濟(jì)屬性有著明顯的差異。項目分類理論認(rèn)為，根據(jù)在競爭性、排他性及外部性上的差異，一般可將基礎(chǔ)設(shè)施分為經(jīng)營型、準(zhǔn)經(jīng)營型與非經(jīng)營型三類。[2]經(jīng)營型基礎(chǔ)設(shè)施類似于私人產(chǎn)品，以利潤為導(dǎo)向，建設(shè)經(jīng)營可完全市場化；準(zhǔn)經(jīng)營型為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可以收費但相當(dāng)部分難以收回成本；非經(jīng)營型基礎(chǔ)設(shè)施一般屬于純公共產(chǎn)品，難以由市場有效提供。基礎(chǔ)設(shè)施這種屬性上的顯著差異及其相應(yīng)的分類，使得社會資本不同程度地參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有理論上的基礎(chǔ)。

表1 不同屬性的基礎(chǔ)設(shè)施及社會資本的參與度

如表1所示，根據(jù)項目分類理論，三種不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施各自涵蓋不同的內(nèi)容，社會資本的參與度也有明顯差別。具體而言，對于經(jīng)營型項目，以盈利為目的的社會資本的參與度最高，政府部門可退出，代之以在資源配置中營造市場化的環(huán)境與條件，引入各類民營社會資本進(jìn)入投資領(lǐng)域，發(fā)揮其投資經(jīng)營高效率的優(yōu)勢，與此同時加強對基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)尤其是定價上的監(jiān)督。對于準(zhǔn)經(jīng)營型項目，社會資本參與度位于其次，可在大部分基礎(chǔ)設(shè)施上不同程度引入，但由于這類基礎(chǔ)設(shè)施在市場化經(jīng)營中可能面臨虧損，所以需要完善補償制度，由政府給予社會投資者適量的補貼。對于非經(jīng)營型項目，其突出的外部性決定了社會資本參與度最低，主要由政府主導(dǎo)，通過各種形式來投資建設(shè)。[3]由此可見，前兩種類型的基礎(chǔ)設(shè)施可采取市場化模式廣泛引入社會資本參與，本文所謂社會資本參與建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施是針對這兩者而言的。

二、社會資本參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式

湖北歷來高度重視小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)并予以重點支持。小城鎮(zhèn)充分借力政策，積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得了顯著成效。其中不少小城鎮(zhèn)突破傳統(tǒng)體制的束縛，大膽創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，積極引入社會資本，緩解資金瓶頸約束。調(diào)研表明，湖北省支持的一些重點鎮(zhèn)、示范鎮(zhèn)在這方面表現(xiàn)更為突出，效果顯著，具有典型性，如表2所示。從湖北的實際情況看，社會資本參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要采取三種模式。

表2 湖北典型小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入社會資本的情況

（一）BOT模式

BOT模式涵蓋B00T（建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)移）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營）、BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)移）、TOT（轉(zhuǎn)移—經(jīng)營—轉(zhuǎn)移）等模式。[3]在湖北省一些典型的小城鎮(zhèn)，這種模式已出現(xiàn)較多探索。如大悟縣宣化店鎮(zhèn)通過典型的BOT模式將鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的集貿(mào)市場項目市場化，由投資者融資1000多萬元興建總面積為2000多平米的農(nóng)產(chǎn)品交易市場，并同時負(fù)責(zé)市場周圍如步行街、停車場等相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)。仙桃市毛嘴鎮(zhèn)通過BOT模式引進(jìn)武漢某公司來建設(shè)日處理污水4000噸的處理廠，以解決排水問題；西流河鎮(zhèn)通過BOO模式建設(shè)車站；彭場鎮(zhèn)通過BOOT模式融資1300萬元，將自來水網(wǎng)延伸至鎮(zhèn)區(qū)，徹底解決了7萬多人的安全飲水問題。這種模式的運用使得社會資本能夠通過市場渠道供給基礎(chǔ)設(shè)施并高效率地運營。

（二）PPP模式

PPP模式即公私合營（Public Private Partnership, PPP）模式。[4]最典型的是漢川市沉湖鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)近幾年來按照“政府主導(dǎo)、多方參與、市場運作”的原則與福星集團(tuán)合作，大力推進(jìn)鎮(zhèn)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。福星集團(tuán)在托管鎮(zhèn)區(qū)3個村的基礎(chǔ)上，陸續(xù)投入5億元建鎮(zhèn)興村，刷黑、綠化、亮化鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)所有主次道路，興建福星中小學(xué)、文化體育中心、劇院、漢川市第三人民醫(yī)院、大型購物廣場、福星休閑廣場、自來水廠和污水處理廠，同時搬遷改造福星農(nóng)貿(mào)市場。這種模式既緩解了財政資金不足的壓力，也完善了城鎮(zhèn)功能。另外，宜昌夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)、武漢東西湖區(qū)柏泉鎮(zhèn)等也采取這種模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。

（三）融資平臺建設(shè)

融資平臺建設(shè)即通過構(gòu)建融資平臺來吸引社會資本，仙桃市的“張溝模式”最具有示范效應(yīng)，其具體做法如下：一是培育鎮(zhèn)級融資主體，由市城投公司出資1100萬元、張溝鎮(zhèn)出資1000萬元，注冊成立張溝城投分公司；二是明確企業(yè)與政府之間的關(guān)系，市城投公司作為主體向社會融資，鎮(zhèn)城投公司作為用款方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鎮(zhèn)政府則制定規(guī)劃、提供融資擔(dān)保。該模式的實際運行已初見成效，2010年張溝鎮(zhèn)通過融資平臺融通資金共計約1900萬元，支持鎮(zhèn)域內(nèi)9條主干道及配套設(shè)施建設(shè)，并帶動投資近5000萬元，還建成南污水處理廠和垃圾填埋廠。目前，這一模式已逐步推廣到彭場鎮(zhèn)、毛嘴鎮(zhèn)等其他小城鎮(zhèn)。

當(dāng)然，社會資本參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)除了上述三種模式之外，還有其他形式。需要說明的是，這些模式雖然只是在一些典型的小城鎮(zhèn)具有不同程度的代表性，并未廣泛應(yīng)用于其他小城鎮(zhèn)，但它們畢竟體現(xiàn)了城市化進(jìn)程中小城鎮(zhèn)發(fā)展的端倪，代表了市場化改革的一種內(nèi)在要求和發(fā)展趨勢，因此具有十分積極的意義。

三、社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要障礙

如前所述，就湖北而言，雖然社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在一些重點鎮(zhèn)、示范鎮(zhèn)探索成功，也積累了一些經(jīng)驗，但政府主導(dǎo)資源配置、投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然是主流。社會資本投資經(jīng)營小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施依然面臨諸多障礙，在動力、阻力與保障方面明顯存在一些問題。

（一）投資收益低，社會資本“不愿進(jìn)入”

首先，基礎(chǔ)設(shè)施具有不同程度的公共產(chǎn)品特征，投資收益偏低乃至虧損在小城鎮(zhèn)較為普遍，社會資本投資經(jīng)營的動力不強。從定價方面來看，相當(dāng)部分基礎(chǔ)設(shè)施的公共品特點決定了其在經(jīng)營中不可能實行純市場化的收費機制，定價偏低致使投資成本難以收回，合理的回報更無法保證。其次，從基礎(chǔ)設(shè)施投資經(jīng)營來看，單位成本不易降低，規(guī)模經(jīng)濟(jì)難以實現(xiàn)。這一方面囿于行政體制，社會資本的投資只能局限于狹小的鎮(zhèn)區(qū)，無法與相鄰行政區(qū)域形成協(xié)同效應(yīng)，達(dá)到較大規(guī)模；另一方面規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)在人口上須達(dá)到臨界值（如3萬），而湖北746個建制鎮(zhèn)中，城鎮(zhèn)人口3萬以上的僅占12.4%，接近60%的鎮(zhèn)人口不到1萬。[5]第三，湖北小城鎮(zhèn)大多經(jīng)濟(jì)實力弱，而且“鎮(zhèn)財縣管”，不少小城鎮(zhèn)“寅吃卯糧”，更無力對社會資本進(jìn)行長期補貼。這些因素弱化了社會資本投資經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施的動力。

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的運行為例，湖北現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠50座，設(shè)計日處理能力為19萬噸，而實際處理率僅約16%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水人口少、囿于行政體制產(chǎn)生的重復(fù)建設(shè)是重要原因，規(guī)模經(jīng)濟(jì)難以實現(xiàn)。這直接導(dǎo)致污水處理成本達(dá)到0.8元/噸，高于中小城市。而2012年湖北關(guān)于建制鎮(zhèn)開征污水處理費標(biāo)準(zhǔn)為“不得高于0.6元/噸”。這0.2元/噸的缺口原定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補貼，但從實際來看無法落實。最終導(dǎo)致一些企業(yè)退出或撤資，污水處理服務(wù)供給不足。

（二）準(zhǔn)入壁壘高，社會資本“難以進(jìn)入”

基礎(chǔ)設(shè)施的供給長期以來由政府力量來完成，市場準(zhǔn)入問題形成社會資本進(jìn)入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的直接障礙。在湖北近30個小城鎮(zhèn)中，僅有1/ 3的小城鎮(zhèn)對社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了探索，且主要集中于市場配套、廣場、污水處理等項目，而水、電、通訊等一些自然壟斷性項目幾乎全部由政府或者國有企業(yè)包攬，社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的渠道少，邊緣化傾向明顯。經(jīng)營市場同樣如此。湖北省早在2005年就提出“開放基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營市場，在供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通行業(yè)引進(jìn)社會資本”，但大部分經(jīng)營市場至今依然沒有放開，依然主要由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，只有少數(shù)作為放權(quán)改革試點的示范鎮(zhèn)如漢川市馬口鎮(zhèn)、仙桃市彭場鎮(zhèn)進(jìn)行項目招投標(biāo)，但相關(guān)的制度也很不完善。這種高準(zhǔn)入壁壘致使小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展陷入“政府無錢建，社會資本不能建”的尷尬境地。

（三）融資服務(wù)滯后，資金短板突出

基礎(chǔ)設(shè)施投資金額大、建設(shè)周期長，需要持續(xù)不斷的投入。民營企業(yè)融資需求大，但融資能力普遍偏弱。在湖北小城鎮(zhèn)，針對民營投資企業(yè)的調(diào)查顯示，在接受問卷調(diào)查的企業(yè)中，“需要融資”的企業(yè)占到近80%；而反映 “融資很困難”的則超過60%?？梢娚鐣Y本在投資基礎(chǔ)設(shè)施中有著十分強烈的融資需求，但小城鎮(zhèn)金融市場對民營企業(yè)的金融支持力度明顯不足。在這種情況下，小城鎮(zhèn)政府應(yīng)著力于改善融資環(huán)境，提供融資服務(wù)。調(diào)研顯示，政府在此方面的服務(wù)供給遠(yuǎn)不能滿足需求。諸如仙桃市“張溝模式”的融資平臺建設(shè)在湖北小城鎮(zhèn)中屈指可數(shù)；小城鎮(zhèn)發(fā)揮橋梁作用引進(jìn)的金融機構(gòu)、促成的銀企合作也極其有限；在抵押品種與方式創(chuàng)新、信用擔(dān)保服務(wù)方面小城鎮(zhèn)還有較大的可作為空間。這種現(xiàn)狀不能滿足企業(yè)融資需求，致使投資經(jīng)營受困于“資金短板”。

（四）分擔(dān)機制缺位，投資經(jīng)營風(fēng)險集中

社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施面臨很大的不確定性以及投資經(jīng)營的風(fēng)險。對湖北小城鎮(zhèn)的調(diào)研表明，這些風(fēng)險來源包括：一是政策風(fēng)險，小城鎮(zhèn)因在政策制定與項目審批上的“弱權(quán)”，使其缺乏基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的自主權(quán)，同時也無法確保社會資本投資的利益不受沖擊；二是制度“缺位”的風(fēng)險，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正處于市場化改革的過程中，相應(yīng)的制度還很不完善，社會資本的投資經(jīng)營還無法在制度上得到充分保障；三是市場風(fēng)險，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力不強、人口集聚少，需求潛力弱，風(fēng)險可能性較大，而針對這些潛在的風(fēng)險，目前尚缺乏有效的分散途徑、分擔(dān)或規(guī)避機制，風(fēng)險更多地集中于社會資本上，客觀地抑制了社會資本的進(jìn)入。

四、社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的體制機制創(chuàng)新思路

上述分析表明，當(dāng)前制約各類社會資本進(jìn)入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資經(jīng)營領(lǐng)域并形成明顯障礙的根本原因在于體制機制的滯后。因此，要形成小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營的資本來源的多元化，尤其是吸引社會資本進(jìn)入，需要著眼于體制機制的改革與創(chuàng)新，以此來強化社會資本進(jìn)入的動力，消除阻力，同時增強各方面的服務(wù)與保障。體制機制創(chuàng)新可遵循構(gòu)建或完善相應(yīng)的動力機制、準(zhǔn)入機制與保障機制的主要思路（如圖1所示）。在具體實施路徑上，針對小城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡的格局和其發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，制度改革與創(chuàng)新應(yīng)遵循循序漸進(jìn)的原則，首先在有條件的重點小城鎮(zhèn)先行試點，再由點到面逐步推廣。

圖1 社會資本參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的體制機制創(chuàng)新

（一）建立和完善動力機制

動力機制是基于社會資本的經(jīng)濟(jì)理性，通過制度創(chuàng)新或政策引導(dǎo)，降低社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的成本，并同時形成良好的收益預(yù)期，從而真正從經(jīng)濟(jì)上使社會資本具備投資經(jīng)營的動力。

1.建立基礎(chǔ)設(shè)施共建共享協(xié)作機制，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施多屬于自然壟斷行業(yè)，意味著只有在經(jīng)營上達(dá)到一定規(guī)模，才有可能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。因此需要打破當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各自為政的分散格局，建立小城鎮(zhèn)之間面向社會資本的共建共享協(xié)作機制。具體而言，結(jié)合湖北小城鎮(zhèn)分布“東密西疏”的不均衡特點和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，在小城鎮(zhèn)分布密集的鄂東區(qū)域，社會資本可在縣域間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌下，突破原有小城鎮(zhèn)行政體制束縛而投資經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施，并實現(xiàn)鎮(zhèn)域間共建共享；[6]在小城鎮(zhèn)分散、人口規(guī)模小的鄂西區(qū)域，通過人口的“內(nèi)聚外遷”或撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，集聚規(guī)模，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，降低投資經(jīng)營的單位成本。

2.對部分準(zhǔn)公共品的基礎(chǔ)設(shè)施建立收益補償機制。準(zhǔn)公共品在投資經(jīng)營上由于其外部性往往難以收回成本。為使經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)在化，制度創(chuàng)新需要完善現(xiàn)有的收益補償機制。對此，小城鎮(zhèn)及縣級政府應(yīng)建立專項基金，對在準(zhǔn)公共品的投資經(jīng)營中出現(xiàn)虧損的社會資本制定補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)補貼，減少其虧損并使其適當(dāng)盈利；或是許以在其他商業(yè)性、盈利性項目上的優(yōu)先投資與經(jīng)營權(quán)利，以彌補其損失，實現(xiàn)“雙贏”。同時，社會資本投資周期長、資金回收慢，所以在投資建設(shè)的初期，小城鎮(zhèn)政府對其可實施較大力度的稅收優(yōu)惠政策，使其盡快收回成本。

（二）建立和完善準(zhǔn)入機制

市場較高的準(zhǔn)入門檻作為一種客觀限制，其機制的改革旨在消除壟斷，開放市場，解除社會資本進(jìn)入阻力，使其與其他形式的資本處于公平競爭的發(fā)展環(huán)境中。改革與創(chuàng)新的重點主要包括基礎(chǔ)設(shè)施的資本市場與經(jīng)營市場的準(zhǔn)入制度。

1.逐步開放基礎(chǔ)設(shè)施的資本市場。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財政支撐嚴(yán)重乏力，社會資本又難以進(jìn)入，降低市場的準(zhǔn)入、逐步開放市場是緩解矛盾的重要途徑。針對湖北小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀，外部性較高、資金需求大、使用頻率高的一些準(zhǔn)公共品應(yīng)是資本市場率先開放的重點，如供水、污水處理、垃圾處理、公共交通、市場建設(shè)等。這些領(lǐng)域的資本市場在發(fā)展中應(yīng)逐步調(diào)整財政資金主導(dǎo)市場的單一投資結(jié)構(gòu)，通過項目招投標(biāo)制度的完善，主動放松直至取消對社會資本的限入；并進(jìn)一步將拍賣、租賃、承包、轉(zhuǎn)讓等交易形式引入市場，使社會資本對基礎(chǔ)設(shè)施的投資能夠“進(jìn)得來”，也能良性運行。

2.開放經(jīng)營市場，建立完善的特許經(jīng)營制度?；A(chǔ)設(shè)施的資本市場與經(jīng)營市場緊密相連，前者的開放也必然要求后者逐步放開對社會資本的限制。在小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目運行中，湖北現(xiàn)有的特許經(jīng)營制度所限定的主要基建項目經(jīng)營主體仍為各類市政投資企業(yè)?，F(xiàn)有特許經(jīng)營制度的完善應(yīng)對經(jīng)營主體的界定更為多元化，并以“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的原則來開放基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營市場；同時還需要進(jìn)一步明確社會資本的經(jīng)營模式、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營時限、責(zé)權(quán)利等方面的內(nèi)容，做到市場規(guī)范有序的運行。

（三）建立和完善保障機制

保障機制旨在為社會資本在投資經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施過程中的融資、風(fēng)險分擔(dān)等提供保障和服務(wù)。它包括融資保障、風(fēng)險防范以及政府配套等方面的完善。[7]

1.提供更為完善的融資服務(wù)?；A(chǔ)設(shè)施的投資經(jīng)營離不開良好的融資服務(wù)。在小城鎮(zhèn)融資相對滯后的情形下，小城鎮(zhèn)或其所屬的縣級政府應(yīng)發(fā)揮中間橋梁作用。政府部門、農(nóng)村或城市各種金融機構(gòu)以及社會資本三方合作，在明確資金使用的責(zé)權(quán)利基礎(chǔ)上，政府部門爭取使金融機構(gòu)向民營企業(yè)提供更多的信貸品種，在信貸規(guī)模上適度傾斜，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融通更多資金；同時小城鎮(zhèn)政府牽頭建立信用擔(dān)保的機構(gòu)，為企業(yè)提供擔(dān)保服務(wù)，或在一定期限內(nèi)允許以民營企業(yè)所經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行抵押擔(dān)保。

2.建立風(fēng)險防范機制。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可引入混合所有制經(jīng)濟(jì)模式，使社會資本、國有資本等多種資本形式收益共享，風(fēng)險共擔(dān)。這樣既能集聚資金，又分散了風(fēng)險。針對資產(chǎn)專用性強的特點，基礎(chǔ)設(shè)施投資經(jīng)營需要完善市場退出機制，使社會資本能進(jìn)能出，不至于被“綁定”?？h級政府要試點對小城鎮(zhèn)的“放權(quán)”，賦予其更多的決策權(quán)與各項制度制定權(quán)，盡量降低政策風(fēng)險與制度缺失的風(fēng)險。

3.增加政府投入，完善政府服務(wù)。小城鎮(zhèn)政府應(yīng)轉(zhuǎn)向相關(guān)的配套工程與服務(wù)，為社會資本投資經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施提供強有力的保障。在資金來源上，“鎮(zhèn)財縣管”的弊端不利于當(dāng)前小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。在“放權(quán)”的同時，縣級財稅應(yīng)加大向鎮(zhèn)級返還的比例乃至全額返還，以確保其對于基礎(chǔ)設(shè)施的投入。同時，小城鎮(zhèn)政府可以盡量爭取鎮(zhèn)域內(nèi)各種級別尤其是重大項目建設(shè)的資金支持；或通過多種形式進(jìn)行城市經(jīng)營，如通過土地置換、城市廣告經(jīng)營等形式增加財政收入；小城鎮(zhèn)政府還可以通過合作形式建立鎮(zhèn)級融資平臺，如試點通過上級政府代發(fā)地方債券來增強財力投入基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。

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