周 鵬 杜蘊慧 宋 鷺 謝詠梅 劉 磊 呂曉君

(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心 北京 100012)

城市軌道交通環(huán)評審批權(quán)限下放的問題及對策

周 鵬 杜蘊慧 宋 鷺 謝詠梅 劉 磊 呂曉君

(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心 北京 100012)

針對近年來我國城市軌道交通的建設(shè)及規(guī)劃情況，分析城市軌道交通發(fā)展趨勢。從環(huán)境保護部近年來審批的城市軌道交通環(huán)境影響評價文件和項目竣工環(huán)境保護驗收調(diào)查報告著手，結(jié)合從地方環(huán)境保護及評估部門了解的情況，系統(tǒng)分析后認為：項目環(huán)評及驗收審批權(quán)限下放后，客觀上導(dǎo)致環(huán)評市場的放開以及環(huán)評準入門檻的降低，進而引發(fā)項目變更難界定、環(huán)評和驗收文件質(zhì)量難把控、項目選址優(yōu)化調(diào)整難度大以及地方管理經(jīng)驗不足等問題。并據(jù)此提出相關(guān)對策建議：盡快出臺城市軌道交通變更的認定文件，加強事中事后監(jiān)管，開展靈活多樣的指導(dǎo)培訓(xùn)工作，制定監(jiān)督檢查計劃，加強技術(shù)標準建設(shè)和基礎(chǔ)性研究工作等。

城市軌道交通；環(huán)境影響評價；審批權(quán)限；對策建議

為貫徹落實國務(wù)院深化行政審批制度改革的決策部署，提高建設(shè)項目管理效能，推進簡政放權(quán)，環(huán)境保護部于2013年11月發(fā)布了《環(huán)境保護部關(guān)于下放部分建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限的公告》(2013年第73號公告)[1]，將25類建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批權(quán)限下放至省級環(huán)境保護部門，并要求各省級環(huán)境保護部門嚴格建設(shè)項目環(huán)境準入，依法強化事中事后監(jiān)管，確保各項環(huán)境保護對策措施得到落實。城市軌道交通建設(shè)項目環(huán)評為其中下放項目之一，但73號公告發(fā)布前由環(huán)保部審批的城軌項目，其竣工環(huán)保驗收仍然由環(huán)保部負責。隨后，環(huán)保部于2015年3月13日發(fā)布了《環(huán)境保護部關(guān)于下放部分建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限的公告》(2015年第17號公告)[2]，進一步將火電站、熱電站、冶鐵煉鋼、有色冶煉、國家高速公路、汽車、大型主題公園等項目環(huán)評下放至省級環(huán)保部門，同時明確提出“目錄以外已由我部審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項目，委托項目所在地省級環(huán)境保護部門辦理竣工環(huán)境保護驗收”。自此以后，城軌項目無論環(huán)評還是驗收都交由省級環(huán)保部門負責辦理。

環(huán)評及驗收審批權(quán)限下放后，能夠承擔城軌項目的環(huán)評單位資質(zhì)從甲級擴展到甲級和乙級均可，市場的開放和準入門檻降低可能導(dǎo)致環(huán)評和驗收調(diào)查報告質(zhì)量下降，加上地方環(huán)保部門缺乏經(jīng)驗，相關(guān)規(guī)定不完善，有可能導(dǎo)致各種問題集中爆發(fā)，因此必須加強管理，做好審批權(quán)限下放后的配套工作。

1 城軌建設(shè)基本情況

相關(guān)資料表明，截至2014年底，我國累計有22座城市建成并投入運營軌道交通線路101條，運營里程達3 155 km[3]。而國務(wù)院已批復(fù)了39座城市的城軌建設(shè)規(guī)劃，因此城軌建設(shè)仍將保持較快增長勢頭，預(yù)計至2020年，全國將建設(shè)軌道交通里程7 000 km，總投資約3.4萬億元[4]。

據(jù)統(tǒng)計，2009—2013年環(huán)境保護部共批復(fù)了104個城軌項目環(huán)評，其中廣東省20個，為各省之最。結(jié)合各地批復(fù)的城市軌道交通規(guī)劃情況分析，我國城軌主要分布于北上廣深等一線城市和穗、蘇、浙等省的城市群，其他省份基本上集中于省會城市。

2 審批權(quán)限下放后面臨的問題

2.1 項目變更難界定

城軌從項目可研到初步設(shè)計、施工圖設(shè)計，再到具體施工階段，其線路走向、站場選址及敷設(shè)方式等內(nèi)容容易發(fā)生各種變化。環(huán)保部2009—2013年批復(fù)的104個城軌項目環(huán)評中有24個變更環(huán)評，占總數(shù)的近1/4。

雖然《環(huán)境影響評價法》規(guī)定“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件”。但由于環(huán)保部門、行業(yè)管理部門、建設(shè)單位和環(huán)評單位等各方對“重大變更”的涵義認識不一，實際操作起來尺度難以統(tǒng)一，項目的“重大變更”認定十分困難。成都、北京、大連等地均發(fā)生過城軌項目已基本完工方報送變更環(huán)評的情況，大連地鐵公司甚至因為變更行為較為惡劣受到環(huán)保部的處罰[5]。與城軌相似的鐵路行業(yè)，在2010—2011年間，津秦高鐵、哈齊高鐵、貴廣高鐵等多條鐵路在施工階段與原環(huán)評階段設(shè)計內(nèi)容發(fā)生較大調(diào)整，環(huán)保部認為項目存在重大變更，要求項目停工并補辦變更環(huán)評手續(xù)[6-7]。然而，原鐵道部并不認為上述鐵路調(diào)整內(nèi)容屬于重大變更，雙方爭執(zhí)不下，而鐵路施工也一直未有停止。因此，兩部門于2012年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鐵路建設(shè)項目變更環(huán)境影響評價有關(guān)問題的通知》[8]，以更好地規(guī)范鐵路行業(yè)的環(huán)評變更管理。

2.2 環(huán)評和驗收文件質(zhì)量難把控

目前我國具有交通運輸評價資質(zhì)的環(huán)境影響評價機構(gòu)，均可從事城軌項目環(huán)評及驗收工作。在城軌項目環(huán)評審批權(quán)限下放后，按我國環(huán)評資質(zhì)管理的要求，具有乙級環(huán)評資質(zhì)的評價單位即可承接相關(guān)項目的環(huán)評和驗收工作。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年底，全國共有271家環(huán)評機構(gòu)可進行城軌項目環(huán)評工作，其中甲級機構(gòu)86家、乙級機構(gòu)185家。而在審批權(quán)限下放前的2000—2013年，全國共有24家甲級環(huán)評機構(gòu)主持完成過城軌項目。上述統(tǒng)計結(jié)果表明，即使是具備資格的甲級環(huán)評機構(gòu)，大部分也并未開展過此項工作，而審批權(quán)限下放后，大量乙級環(huán)評機構(gòu)將具備準入資格，從客觀上講，準入門檻降低了。

城軌項目環(huán)境影響面廣，公眾關(guān)注度極高，特別是其最重要的減振降噪措施具有一旦安裝便難以更改的特點，必須在準確預(yù)測的基礎(chǔ)上精心選擇，如果環(huán)評單位的專業(yè)知識儲備不足，選擇的不夠合理，項目運營后產(chǎn)生的噪聲和振動影響極易受到公眾的環(huán)保投訴。

2.3 線路優(yōu)化難度大

在2000—2013年，全國共有24家甲級環(huán)評機構(gòu)主持完成過城軌建設(shè)項目，其中鐵二院、鐵三院、鐵四院等鐵路系統(tǒng)內(nèi)的3家環(huán)評機構(gòu)完成的報告書數(shù)量占總數(shù)量的80%左右。幾大鐵院一般同時承擔項目可行性研究設(shè)計與環(huán)評任務(wù)，設(shè)計環(huán)評一體有助于前期優(yōu)化線路，避繞環(huán)境敏感區(qū)。審批權(quán)限下放后，設(shè)計與環(huán)評分離的可能性增加，而城軌設(shè)計專業(yè)涵蓋甚廣，包括土建、線路、軌道、安全、結(jié)構(gòu)、給排水，暖通和環(huán)保等，環(huán)保僅僅是其考慮的一個方面，加上一般環(huán)評單位的軌道交通專業(yè)知識不足，提出的線路優(yōu)化建議可能缺乏可操作性而難以被設(shè)計單位所接受，因此，環(huán)評單位想通過線路優(yōu)化而改善項目建設(shè)對環(huán)境質(zhì)量影響的難度較大。

2.4 地方管理經(jīng)驗不足

大多數(shù)的省級環(huán)保部門從未審批過軌道交通環(huán)評文件，部分省級環(huán)保部門和評估機構(gòu)甚至從未接觸過相關(guān)行業(yè)項目，有可能在項目評估及審批時出現(xiàn)偏差。比如，有的省在評估時未能把握城軌的環(huán)境影響特點，對規(guī)劃環(huán)評意見落實情況和選址選線及噪聲、振動等軌道交通線性工程的特有影響及環(huán)境要素關(guān)注不足；有的省對地鐵的文物影響分析評價深度及管理要求難以把握，專家?guī)靸?nèi)也缺乏振動控制專家；有的省對城軌通常采用的減振降噪措施缺乏了解，導(dǎo)致在評估過程中對環(huán)境影響關(guān)注多，對環(huán)保措施關(guān)注少；對于環(huán)保部審批的項目，有的省在驗收時要求建設(shè)單位必須不折不扣地一一落實環(huán)評報告及批復(fù)要求的降噪和減振措施，不能有任何的改變尤其是弱化，卻未能抓住振動和聲環(huán)境質(zhì)量達標這一核心要求。實際上，軌道交通在驗收階段由于線位的改變引起的減振或降噪措施變化十分普遍。例如有些敏感點路段因為軌道線位調(diào)整遠離敏感點而降低減振措施的等級，但敏感點處的振動能夠達標，這種措施變化實際上是可以接受的。因此，省級環(huán)保部門可能與環(huán)保部在驗收時所把握的尺度不盡一致。

3 對策及建議

3.1 盡快出臺城市軌道交通變更的認定文件

環(huán)境保護部曾先后于2007年、2012年發(fā)布了《關(guān)于加強公路規(guī)劃和建設(shè)環(huán)境影響評價工作的通知》(環(huán)發(fā)〔2007〕184號)[9]，《關(guān)于鐵路建設(shè)項目變更環(huán)境影響評價有關(guān)問題的通知》(環(huán)辦〔2012〕13號),界定了公路和鐵路建設(shè)項目的重大變動以及重新報批環(huán)境影響評價的原則，較好地規(guī)范了公路和鐵路建設(shè)項目的變更環(huán)境影響評價管理。城軌與公路和鐵路項目同為線性工程，特別是與鐵路同屬軌道交通，建議參照鐵路和公路建設(shè)項目盡快出臺城軌變更的認定文件，并明確需開展變更環(huán)評的原則。

3.2 加強事中事后監(jiān)管

環(huán)保部目前正配合國家簡政放權(quán)的戰(zhàn)略要求，今后的建設(shè)項目環(huán)境管理將進一步加大規(guī)劃環(huán)評的約束力度，強化規(guī)劃與項目審批的聯(lián)動。同時，環(huán)保部還將很快出臺建設(shè)項目環(huán)境影響后評價管理辦法以及建設(shè)項目環(huán)境影響事中事后管理辦法。不難判斷，今后的建設(shè)項目環(huán)評管理制度將弱化竣工環(huán)保驗收，代之以加強事中事后監(jiān)管以及開展環(huán)境影響后評價。目前，環(huán)保部正在研究修訂《環(huán)境影響評價法》和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，建議環(huán)保部門借法律法規(guī)修訂之機，進一步提高環(huán)境監(jiān)理和環(huán)境影響后評價的地位和作用，從市場準入條件、管理要求、責任主體等方面進一步規(guī)范環(huán)境監(jiān)理和后評價工作。

3.3 開展靈活多樣的指導(dǎo)培訓(xùn)工作

一是要組織開展專題培訓(xùn)，對審批人員、評估人員、專家和環(huán)評單位人員開展有針對性的培訓(xùn)。審批、評估人員專題培訓(xùn)內(nèi)容側(cè)重于環(huán)評、驗收審批程序及主要的管理思路，以統(tǒng)一管理尺度。環(huán)評單位技術(shù)人員的培訓(xùn)則應(yīng)側(cè)重噪聲振動、水環(huán)境、空氣環(huán)境、公眾參與和環(huán)保措施等環(huán)境要素的專題培訓(xùn)。專家是地方環(huán)保部門技術(shù)評估的關(guān)鍵人員，兩個專題培訓(xùn)都需要參加。二是要建立有效的交流平臺，彌補專題培訓(xùn)的不足。各地的環(huán)境管理各有特點，培訓(xùn)不可能涵蓋所有的內(nèi)容，可采用網(wǎng)絡(luò)論壇、QQ、微信等便捷方式組建交流平臺，供管理部門、專家和環(huán)評人員加入，以交流心得和經(jīng)驗。三是在遇到某些重大技術(shù)難題時，地方審批及評估部門可以在進行技術(shù)評估、技術(shù)審查及現(xiàn)場驗收時邀請環(huán)保部或評估中心相關(guān)人員參加，直接予以指導(dǎo)。

3.4 建立設(shè)計與環(huán)評單位有效合作的機制

對于可行性研究設(shè)計單位與環(huán)評單位非同一家單位的情況，建設(shè)單位應(yīng)確保兩家單位相互配合，有效合作。首先，建設(shè)單位應(yīng)同時委托可行性研究設(shè)計和環(huán)評任務(wù)，在時間上保證環(huán)評單位開展工作不落后于設(shè)計單位，以便在環(huán)評前期介入設(shè)計工作。其次，設(shè)計單位在線路選線、敷設(shè)方式、站場選址、風亭和冷卻塔位置及風口方向等方面應(yīng)充分考慮環(huán)評單位的意見，及時納入設(shè)計文件。對于環(huán)評單位提出的局部線路走向或敷設(shè)方式與設(shè)計不一致的地方，應(yīng)及時研究采納。對于難以采納的意見，設(shè)計單位應(yīng)進行全面細致的比選論證工作，提出充分的不能采納的理由，必要時可組織專家進行研討。最后，環(huán)評單位除具備過硬的環(huán)保專業(yè)素質(zhì)外，還應(yīng)努力學習地鐵設(shè)計規(guī)范、隧道施工方法、地質(zhì)災(zāi)害等專業(yè)知識，確保所提的環(huán)評建議便于設(shè)計單位操作和采納，提高溝通效率。

3.5 制定監(jiān)督檢查計劃

一方面要加大對環(huán)評單位的監(jiān)督管理力度，定期監(jiān)督檢查。對不認真負責、弄虛作假的環(huán)評單位和項目負責人進行處理，并建立誠信記錄檔案，將有關(guān)情況記入誠信信息欄并予以公布；將各單位的相關(guān)業(yè)績和日常考評有關(guān)情況在網(wǎng)站上進行公布，讓市場參與監(jiān)督。另一方面應(yīng)對地方環(huán)保部門進行監(jiān)督檢查，可采取參加其評估會議、抽查其批復(fù)的報告書和批復(fù)文件、施工期監(jiān)督管理及驗收情況等手段。檢查目的除了要查找出環(huán)保部門存在的問題外，更重要的是進一步了解地方的困難和需求，制定應(yīng)對措施，做好指導(dǎo)和支持工作，確保項目下放后的環(huán)評審批不出現(xiàn)大的問題。

3.6 加強技術(shù)標準建設(shè)和基礎(chǔ)性研究工作

審批權(quán)限下放后，環(huán)保部應(yīng)將工作重點放在補充和完善相關(guān)的技術(shù)標準和基礎(chǔ)研究工作上，提高行業(yè)整體的環(huán)評技術(shù)水平。一是盡快開展軌道交通噪聲振動源強的研究工作，建立城軌噪聲振動源強數(shù)據(jù)庫，增強預(yù)測的科學性與準確性。二是開展對減振措施、降噪措施的效果和穩(wěn)定性研究。目前關(guān)于減振和降噪措施的實際效果研究成果較少，導(dǎo)致預(yù)測結(jié)果與一些措施不匹配。另有一些減振措施雖然減振效果較好，但容易損壞，穩(wěn)定性較差，作為環(huán)保措施就應(yīng)根據(jù)實際情況斟酌。三是城軌環(huán)評依據(jù)的一些標準文件需要修訂完善。如1988年發(fā)布的《城市區(qū)域環(huán)境振動標準》[10]過于陳舊，不能與國際標準接軌；2009年發(fā)布的《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則:城市軌道交通》[11]已滿5年，相關(guān)專題已經(jīng)有了最新的研究成果需要納入。

4 結(jié)語

城市軌道交通環(huán)評審批權(quán)限下放是環(huán)境保護部簡政放權(quán)的舉措之一。國務(wù)院明確提出，加大簡政放權(quán)力度，但必須放管結(jié)合，確保地方環(huán)保部門接得住，管得好，絕不能一放了之。國家和地方兩級環(huán)保部門應(yīng)實行有效銜接，國家環(huán)保部門在放權(quán)的同時應(yīng)加強指導(dǎo)和監(jiān)管，將工作重點從環(huán)評審批轉(zhuǎn)為抓緊出臺相關(guān)的法律法規(guī)、技術(shù)標準和規(guī)范，地方環(huán)保部門在接權(quán)的同時，則應(yīng)加強相關(guān)管理和技術(shù)人員的培訓(xùn)，進一步充實地方專家?guī)欤⒓皶r與上級環(huán)保部門溝通銜接，最大限度地發(fā)揮好簡政放權(quán)這一國家政策的作用。

[1] 環(huán)境保護部.環(huán)境保護部關(guān)于下放部分建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限的公告 [EB/OL].(2013-11-15)[2015-03-20].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201312/t20131210_264719.htm.

[2] 環(huán)境保護部.關(guān)于發(fā)布《環(huán)境保護部審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項目目錄(2015年本)》的公告[EB/OL].(2015-03-16)[2015-03-20].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201503/t20150317_297342.htm.

[3] 中國城市軌道交通協(xié)會.2014年我國城軌交通線路概況[EB/OL].(2015-1-27)[2015-03-20].http://wcm.cnautonews.com/pub/gdjt/hyxw/ 201501/t20150127_343670.htm.

[4] 虞行國.不落輪旋車制造裝備在軌道交通領(lǐng)域的應(yīng)用[J].金屬加工:冷加工，2013(11)：22-24.

[5] 環(huán)境保護部.關(guān)于不予批準大連市地鐵2號線一期工程變更環(huán)境影響報告書的通知[EB/OL].(2014-12-04)[2015-03-20].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141210_292765.htm.

[6] 傅明.貴廣高鐵環(huán)保進退[EB/OL].財經(jīng).(2012-03-11)[2015-03-20].http://magazine.caijing.com.cn/2012-03-11/111737205.html.

[7] 王爾德.哈齊高鐵違反環(huán)評制度,環(huán)保部再次叫停高鐵項目[EB/OL].21世界經(jīng)濟報道.(2012-06-02)[2015-03-20].http://www.21cbh.com/HTML/2012-6-2/wNMDY5XzQ0NTcwNw.html.

[8] 環(huán)保部，鐵道部.關(guān)于鐵路建設(shè)項目變更環(huán)境影響評價有關(guān)問題的通知(環(huán)辦[2012]13號)[EB/OL].(2012-01-21)[2015-03-20].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201202/t20120206_2231 51.htm.

[9] 環(huán)境保護部.關(guān)于加強公路規(guī)劃和建設(shè)環(huán)境影響評價工作的通知[EB/OL].(2007-12-01)[2015-03-20].http://www.zhb.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172488.htm.

[10] GB 10070—88 城市區(qū)域環(huán)境振動標準[S].北京：環(huán)境保護部，1988.

[11] HJ 453—2008 環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 城市軌道交通[S].北京：環(huán)境保護部,2008.

(編輯：曹雪明)

編者按 城市軌道交通蓬勃發(fā)展，迎來了網(wǎng)絡(luò)化運營時代，人們出行時對交通的舒適、快捷、方便提出了更高要求。為了實現(xiàn)更高層次的出行效率，重慶市軌道交通(集團)有限公司聯(lián)合北京交通大學城市軌道交通研究中心進行了“網(wǎng)絡(luò)化運行模式及其實施條件”課題研究，提出了在網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃階段就要考慮線路的互聯(lián)互通，跨線運營，快慢車模式以及相應(yīng)車輛、供電、通信、信號，網(wǎng)絡(luò)調(diào)度模式，并確定實施的原則、方法、接口，為將來線路互聯(lián)互通預(yù)留條件。本期先報道線路互聯(lián)互通的研究成果，以供其他城市在網(wǎng)絡(luò)化互聯(lián)互通規(guī)劃階段參考。

Main Problems and Countermeasures:Delegation of EIA Examination and Approval Authorities for Urban Rail Transit

Zhou Peng Du Yunhui Song Lu XieYongmei Liu lei Lv Xiaojun

(Appraisal Center for Environment & Engineering Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012)

The construction and planning situations of Chinese urban rail transit in recent years are introduced and its development trend is analyzed in the future. Referring to the Environmental Impact Assessment (EIA) documents and the acceptance investigation reports of environmental protection for completed construction projects approved by Ministry of Environmental Protection in the past several years and some relevant materials provided by the local environmental protection and evaluation departments, the authors made a systematical analysis on the situation after delegation of EIA examination and approval authorities. It was found that due to the delegation of authorities,it was difficult to define a project change, to control the quality of EIA documents and acceptance reports and to optimize the project location and the local government could not obtain sufficient expertise in EIA management, which resulted in the market liberalization and reduction of barriers in EIA. Finally, the authors put forward some countermeasures and suggestions, including formulating documents to identify project changes as soon as possible, strengthening supervision during the progress and afterwards, carrying out various guiding and training work, making inspection plan, enhancing the establishment of technical standards and basic research work, etc.

urban rail transit; (Environmental Impact Assessment)EIA; approval authority; countermeasures

2015-04-07

2015-05-08

周鵬，男，碩士，工程師，主要從事環(huán)境影響評價方面的研究，zhoupeng@acee.org.cn

環(huán)保部環(huán)境影響評價課題(1441402450017)

U231

A

1672-6073(2015)05-0006-04