谷亨堅(jiān)林慶斌

（1.浙江省永嘉縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，浙江永嘉 325100；2.浙江省溫州市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)，浙江溫州 325000）

新環(huán)保形勢(shì)，如何確立環(huán)境監(jiān)察履職內(nèi)容

谷亨堅(jiān)1林慶斌2

（1.浙江省永嘉縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，浙江永嘉 325100；2.浙江省溫州市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)，浙江溫州 325000）

針對(duì)當(dāng)前日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢(shì)，新《環(huán)保法》賦予環(huán)境監(jiān)察人員的強(qiáng)大的執(zhí)法權(quán)力同時(shí)，也要他們承擔(dān)更多的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。而不斷拓寬的執(zhí)法領(lǐng)域和日益繁重的執(zhí)法任務(wù)，許多基層環(huán)境執(zhí)法工作卻分不清主次和輕重緩急，眉毛胡子一把抓；環(huán)境監(jiān)察無計(jì)劃，履職內(nèi)容無量化，無形加大了基層環(huán)境工作人員的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。因此強(qiáng)調(diào)環(huán)境監(jiān)察工作計(jì)劃，確立基層履職內(nèi)容顯得尤為重要。

履職內(nèi)容 計(jì)劃 新形勢(shì) 環(huán)保

新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，為基層環(huán)境監(jiān)察工作迎來了前所未有的執(zhí)法機(jī)遇，解決多年來環(huán)境執(zhí)法措施不健全、問責(zé)機(jī)制無量化、執(zhí)法效力無保障的尷尬局面；在各種污染集聚生態(tài)危機(jī)相繼暴發(fā)的新形勢(shì)下，特別是日益嚴(yán)厲的環(huán)境責(zé)任行政追責(zé)制度，基層環(huán)境監(jiān)察面臨著前所未有的挑戰(zhàn)與壓力，繁重的監(jiān)察任務(wù)、社會(huì)輿論和無期望的工作成果。如何最大限度地調(diào)動(dòng)基層環(huán)境監(jiān)察人員的工作積極性，既能做到對(duì)各類環(huán)境違法行為“零容忍”，勇于執(zhí)法、敢于擔(dān)當(dāng)，重拳打擊違法排污；又能化解在履職中的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，成為各級(jí)環(huán)保部門必須亟待思考和解決的問題。

2012年底，國家安全監(jiān)管總局出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的意見》，其中提出：堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、有錯(cuò)必糾和依法履職、盡職免責(zé)相結(jié)合，明確對(duì)已經(jīng)按照年度執(zhí)法工作計(jì)劃、現(xiàn)場(chǎng)檢查內(nèi)容和法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的方式、程序履行安全監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)的，依法免予追究執(zhí)法責(zé)任。這一規(guī)定對(duì)同樣處于“執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)”的基層環(huán)境監(jiān)察人員很值得學(xué)習(xí)和借鑒，只要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境監(jiān)察計(jì)劃，完成依法確立的環(huán)境監(jiān)察履職內(nèi)容，就能依法盡職免責(zé)或無責(zé)。

1 掌握污染源執(zhí)法名單，確定基本監(jiān)察內(nèi)容

1.1 制定污染源監(jiān)察計(jì)劃

污染源監(jiān)察計(jì)劃是環(huán)境監(jiān)察的首要基礎(chǔ)性工作，也是做好整個(gè)環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)鍵，其目的是對(duì)轄區(qū)內(nèi)已掌握的污染源及其防治設(shè)施進(jìn)行污染調(diào)查、排污核算、分類管理。在年初制定污染源監(jiān)察計(jì)劃之前，應(yīng)首先對(duì)轄區(qū)內(nèi)的污染源展開調(diào)查，搞清其基本情況，建立污染源原始信息數(shù)據(jù)庫；并利用計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化管理設(shè)備對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，出現(xiàn)變化情況及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充和修改，找出不同企業(yè)、不同行業(yè)主要污染源物特征的變化，特別是可能出現(xiàn)的新增污染物和涉及國家新列入主要污染物的排放狀況。從而確定轄區(qū)內(nèi)本年度重點(diǎn)污染源、一般污染源名單，以及上一年度限期治理未完成的污染源名單，并以此為依據(jù)制定具體的年度污染源環(huán)境監(jiān)察計(jì)劃。納入“污染源”監(jiān)察計(jì)劃的企業(yè)要列表分工，強(qiáng)調(diào)環(huán)境監(jiān)察單位負(fù)責(zé)人和監(jiān)察人員分別應(yīng)該檢查的頻次，確定在檢查中可能發(fā)現(xiàn)違法問題的處理計(jì)劃和程序，詳細(xì)的可以繪制污染源監(jiān)管責(zé)任分工分布圖和檢查計(jì)劃表，且重點(diǎn)污染源的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察每月不少于1次，對(duì)一般污染源及限期治理的污染源現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察每季不少于1次。

1.2 確定污染源監(jiān)察內(nèi)容

污染源監(jiān)察是對(duì)納入“污染源”監(jiān)察計(jì)劃的企業(yè)可能出現(xiàn)違法排污、違法擴(kuò)建、違法處置危險(xiǎn)廢物等環(huán)境守法情況，主要監(jiān)察的內(nèi)容是污染源企業(yè)的環(huán)保設(shè)施運(yùn)行及管理，排污口有無異常，必要時(shí)采樣委托監(jiān)測(cè)站分析；生產(chǎn)設(shè)施、工藝狀況及原輔材料的使用；固廢堆放、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置落實(shí)“三防”措施情況，特別是危廢堆放、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置管理和危險(xiǎn)化學(xué)品落實(shí)“三防”措施情況；在線監(jiān)控運(yùn)行、管理、對(duì)比與聯(lián)網(wǎng)，以及排污申報(bào)與收費(fèi)等。在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察時(shí)涉及到主要檢查內(nèi)容的污染源，在現(xiàn)場(chǎng)勘察筆錄中必須要有體現(xiàn)。檢查中發(fā)現(xiàn)違反制度或者輕微違法行為，經(jīng)責(zé)令當(dāng)場(chǎng)整改且沒有造成污染或影響后果的，應(yīng)及時(shí)填發(fā)《責(zé)令改正通知書》。而超過國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物、私設(shè)暗管、不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施或者違法傾倒危險(xiǎn)廢物等環(huán)境違法行為的，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查后應(yīng)立即向監(jiān)察單位負(fù)責(zé)人匯報(bào)有關(guān)違法情況；單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查情況，決定采取整改、立案、查封、停產(chǎn)整治或者移送公安等措施。環(huán)境監(jiān)察人員對(duì)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查的真實(shí)性、完整性和證據(jù)的嚴(yán)密性負(fù)責(zé)，環(huán)境監(jiān)察負(fù)責(zé)人對(duì)采取措施的合理性、合法性和程序性負(fù)責(zé)。

2 建立“三同時(shí)”監(jiān)察項(xiàng)目名錄，明確監(jiān)察方向

2.1 建立“三同時(shí)”監(jiān)察名錄

根據(jù)上一年度建設(shè)項(xiàng)目的開工、在建、竣工、試生產(chǎn)及驗(yàn)收投產(chǎn)情況，年初統(tǒng)一進(jìn)行全面的匯總和梳理。把已開工在建，而未竣工的項(xiàng)目納入“三同時(shí)”監(jiān)察檢查計(jì)劃，已竣工未驗(yàn)收的項(xiàng)目納入“三同時(shí)”監(jiān)察驗(yàn)收計(jì)劃；已通過驗(yàn)收的項(xiàng)目根據(jù)其性質(zhì)納入重點(diǎn)污染源監(jiān)察名單、一般污染源監(jiān)察名單，或者作為非污染源項(xiàng)目分類歸檔。轄區(qū)內(nèi)審批期5年內(nèi)未開工的建設(shè)項(xiàng)目，在年中和年末分別進(jìn)行一次全面的梳理，以現(xiàn)場(chǎng)檢查或采用電話方式進(jìn)行核實(shí)，全面掌握以往審批項(xiàng)目的開工建設(shè)情況，上半年開工的項(xiàng)目納入下半年“三同時(shí)”監(jiān)察計(jì)劃，下半年開工的項(xiàng)目納入下一年“三同時(shí)”監(jiān)察計(jì)劃。對(duì)納入“三同時(shí)”監(jiān)察名錄上的項(xiàng)目都要列表分工、責(zé)任到人，計(jì)劃到每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)察重點(diǎn)和監(jiān)察頻次，以及在檢查中發(fā)現(xiàn)違法問題的處理。

2.2 明確“三同時(shí)”監(jiān)察方向

建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”監(jiān)察是為了防止建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生新的污染，破壞生態(tài)環(huán)境，確保建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)。主要檢查方向與內(nèi)容是環(huán)保設(shè)施否是嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)及批復(fù)施工同步施工計(jì)劃落實(shí)，環(huán)保資金使用情況是否與環(huán)評(píng)相符，施工中為避免噪聲、粉塵、振動(dòng)等污染物對(duì)周圍環(huán)境造成影響應(yīng)當(dāng)采取的相應(yīng)措施，以及建設(shè)地址、規(guī)模、工藝和污染物排放方式與環(huán)評(píng)及批復(fù)是否相符等。檢查中若發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位，改變治理工藝、少批多建、批建不符及超期不驗(yàn)收等未嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”制度的違法行為，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)環(huán)保法律、法規(guī)和執(zhí)法程序進(jìn)行處理，直至整改到位。檢查中，環(huán)境監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)詳細(xì)填寫《建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)檢查情況表》，對(duì)涉及到主要檢查方向與內(nèi)容的現(xiàn)場(chǎng)情況必須進(jìn)行詳細(xì)的描述和記錄；有關(guān)違法情況、處理意見、處理結(jié)果的反饋與匯報(bào)等都要在監(jiān)察結(jié)論中如實(shí)體現(xiàn)，以示環(huán)境監(jiān)察人員對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查的全面性和真實(shí)性負(fù)責(zé)，環(huán)境監(jiān)察負(fù)責(zé)人對(duì)處理結(jié)果及處理結(jié)果的監(jiān)督性檢查負(fù)責(zé)。

3 收集生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察對(duì)象，拓展監(jiān)察方式

3.1 收集生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察對(duì)象

生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察是近年來新增加的監(jiān)察內(nèi)容，是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境管理、遏制城市工業(yè)污染向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的有效手段。以上一年度生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察對(duì)象為基礎(chǔ)，年初通過對(duì)轄區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、飲用水水源地、自然保護(hù)區(qū)、集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)和集中式農(nóng)村生活污水防治設(shè)施等內(nèi)容展開調(diào)查，收集比較齊全的生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察對(duì)象，并制定具體的生態(tài)和農(nóng)村監(jiān)察計(jì)劃?？h級(jí)以上集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)，還要制定詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)處置責(zé)任分工，同時(shí)還要列明在檢查中可能發(fā)現(xiàn)違法問題，需要配合執(zhí)行的其他部門或基層政府聯(lián)系人。

3.2 拓展生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察方式

生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察是工業(yè)污染源監(jiān)管向生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域監(jiān)管的拓展，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的重點(diǎn)內(nèi)容，就是要檢查自然保護(hù)區(qū)、集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)進(jìn)行礦產(chǎn)、旅游等資源開發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目和非污染性建設(shè)項(xiàng)目的落實(shí)環(huán)評(píng)審批、“三同時(shí)”情況環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查；畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)污染物排放情況，集中式農(nóng)村生活污水防治設(shè)施運(yùn)行狀況的檢查和監(jiān)督，及時(shí)制止、糾正各種違法生產(chǎn)、違法排污及違法開發(fā)活動(dòng)。生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察既要遵循“污染源”“三同時(shí)”等日常環(huán)境監(jiān)察內(nèi)容，又拓寬處理方式，將通報(bào)、移交、區(qū)域限批、甚至與監(jiān)察部門聯(lián)動(dòng)等方式相結(jié)合，因?yàn)楹芏嘤嘘P(guān)生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境方面的違法行為，依靠環(huán)境監(jiān)察力量不足以制止或改正，環(huán)境監(jiān)察人員唯一能做的是，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查及時(shí)向監(jiān)察單位負(fù)責(zé)人匯報(bào)有關(guān)違法情況。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查情況，向環(huán)境保護(hù)主管部門或者向當(dāng)?shù)攸h委、政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門，建立聯(lián)合執(zhí)法責(zé)任機(jī)制，開展生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的多部門聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法和交叉執(zhí)法，解決各種監(jiān)管死角和盲區(qū)。

4 規(guī)范信訪輿情處理機(jī)制，完善監(jiān)察程序

4.1 規(guī)范信訪監(jiān)察機(jī)制

制定環(huán)境信訪工作計(jì)劃，實(shí)行條塊結(jié)合的環(huán)境信訪處理機(jī)制，根據(jù)上一年度環(huán)境信訪的特點(diǎn)和監(jiān)察人員的處理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)可能出現(xiàn)的群眾信訪進(jìn)行細(xì)化分類。已經(jīng)列入污染源監(jiān)察名單、“三同時(shí)”監(jiān)察項(xiàng)目名錄或者生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察對(duì)象的信訪件，按照各自的名單、名錄或?qū)ο罅斜矸止?，各自?fù)責(zé)處理。除此以外的其他信訪件，按監(jiān)察內(nèi)容性質(zhì)，結(jié)合監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)特長均衡分工。為了著力化解信訪積案，減少信訪監(jiān)察的推諉，應(yīng)當(dāng)制定涉及重復(fù)訪、越級(jí)訪和集體訪或者市級(jí)以上的信訪件，由單位主要負(fù)責(zé)人到現(xiàn)場(chǎng)處理機(jī)制。

4.2 完善信訪監(jiān)察程序

環(huán)境信訪工作涉及各行各業(yè)和方方面面，處置環(huán)境信訪需要有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)?？赡苁恰叭瑫r(shí)”監(jiān)察、污染源監(jiān)察或者生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察，也可能是各類環(huán)境監(jiān)察的綜合。除了要有其他監(jiān)察對(duì)象的檢查內(nèi)容之外，還要遵循環(huán)境信訪的接受、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查與處理回復(fù)等程序。對(duì)于一般信訪件，采用何種處理方式，由單位主要負(fù)責(zé)人決定。環(huán)境監(jiān)察人員主要負(fù)責(zé)環(huán)境信訪的接受、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，并對(duì)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查內(nèi)容的客觀性、真實(shí)性負(fù)責(zé)；環(huán)境監(jiān)察負(fù)責(zé)人主要負(fù)責(zé)處理回復(fù)與處理結(jié)果后督查，并對(duì)處理方式的合理性、合法性負(fù)責(zé)。書面回復(fù)材料由現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境監(jiān)察人員負(fù)責(zé)起草，經(jīng)單位主要負(fù)責(zé)人審定后回復(fù)。信訪回復(fù)的內(nèi)容要準(zhǔn)確真實(shí)，已經(jīng)解決的，如實(shí)通報(bào)解決的情況；正在創(chuàng)造條件解決的，要有說明解決的計(jì)劃與安排；暫時(shí)無法解決的，實(shí)事求是地說明原因，并依據(jù)職能設(shè)置和法律法規(guī)的規(guī)定，由單位主要負(fù)責(zé)人向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)，防止把難點(diǎn)推向基層，把責(zé)任留給監(jiān)察人員。

環(huán)境監(jiān)管責(zé)任追究的出發(fā)點(diǎn)并不是為了懲治環(huán)境監(jiān)察人員，而是面對(duì)日益復(fù)雜的環(huán)境問題，促使基層環(huán)境監(jiān)察人員敢于擔(dān)當(dāng)，正視當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法面臨的困難和問題。在現(xiàn)有環(huán)保監(jiān)察體制、機(jī)制未發(fā)生根本性變化的情況下，環(huán)境監(jiān)察人員要做到監(jiān)察有計(jì)劃、履職有內(nèi)容、免責(zé)有依據(jù)，分清當(dāng)前環(huán)境監(jiān)察工作主次和輕重，化解客觀存在的環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行“盡職無責(zé)、瀆職違法”全覆環(huán)境監(jiān)察長效機(jī)制，變基層環(huán)境監(jiān)察人員的挑戰(zhàn)與壓力為動(dòng)力，以適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的新期待。

［1］高姍，李翠華.淺析我國環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀及完善對(duì)策.科技風(fēng)，2014.7（下）.

［2］杜慶萍.我國環(huán)境執(zhí)法所面臨的困境及對(duì)策.能源環(huán)境，2014.15 期.

［3］國家安監(jiān)總局.關(guān)于進(jìn)一步深化安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的意見. 2012.12.

［4］郭慧芳.環(huán)保部門履行了職責(zé)卻沒能阻止污染被問責(zé)于法不公.人民網(wǎng)-青海頻道，2015.01.26.

［5］郭慧芳.環(huán)保部門履行了職責(zé)卻沒能阻止污染被問責(zé)于法不公.人民網(wǎng)-青海頻道，2015.01.26.

［6］韓凱.環(huán)境執(zhí)法人員如何盡職免責(zé).中國新聞網(wǎng)，2014.7.28.

［7］潘園園.打破尷尬，讓環(huán)保執(zhí)法更有力.東南網(wǎng)，2014.12.9.

［8］劉曉星.以嚴(yán)格執(zhí)法確保法律落實(shí)——《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》解讀.中國環(huán)境報(bào)，2014.11.28.

［9］姚伊樂，張夢(mèng)云.史上最嚴(yán)環(huán)保法將實(shí)施.失職要追究，盡職能免責(zé).中國環(huán)境報(bào)，2014.08.25.

Aiming at the increasingly serious environmental situation， give the environmental supervision personnel in the new "environmental protection law" strong enforcement powers at the same time， they must take more responsibility for environmental supervision. The field of law enforcement and law enforcement and expanding the increasingly heavy task， many grass-roots environmental law enforcement work is not clear priorities and order of priority， eyebrows beard； environmental monitoring without a plan， performance content without quantization， intangible increased accountability of staff of the grass-roots environmental risk. Therefore， emphasis on environmental supervision plan， establish the grassroots performance content is particularly important.

To perform the duties of the content；plan；The new situation；Environmental protection

谷亨堅(jiān)（1975—），男，浙江永嘉人，大學(xué)本科，工程師，畢業(yè)于華東理工大學(xué)環(huán)境工程專業(yè)，現(xiàn)就職于浙江省永嘉縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，研究方向：環(huán)境工程與環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境法制；

林慶斌（1982—），男，浙江溫州人，碩士研究生，工程師，畢業(yè)于華南農(nóng)業(yè)大學(xué)應(yīng)用化學(xué)專業(yè)，現(xiàn)就職于浙江省溫州市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)，研究方向：環(huán)境應(yīng)急與環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境法制。