王 曉，任文松

（1.沈陽(yáng)師范大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110034；2.遼寧省人民檢察院，遼寧 沈陽(yáng) 110031）

民事檢察建議成為檢察機(jī)關(guān)法定的監(jiān)督方式，對(duì)于民事檢察制度的發(fā)展歷程而言具有里程碑式的意義，民事檢察監(jiān)督的環(huán)節(jié)由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變成為全程監(jiān)督，監(jiān)督的方式由抗訴單一監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變成為抗訴與檢察建議綜合運(yùn)用的二元監(jiān)督模式，監(jiān)督的對(duì)象由對(duì)案件監(jiān)督轉(zhuǎn)變成為對(duì)案件及對(duì)人的全面監(jiān)督，監(jiān)督的內(nèi)容由審判監(jiān)督轉(zhuǎn)變成為訴訟監(jiān)督。修改后的《民事訴訟法》關(guān)于民事檢察建議的相關(guān)規(guī)定，為民事檢察建議工作的順利開(kāi)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障，民事檢察建議工作也至此告別了于法無(wú)據(jù)的時(shí)代。但值得注意的是，民事檢察建議工作在司法實(shí)踐中仍然存在相當(dāng)大的困難和阻力①，民事檢察建議的作用不但沒(méi)有得到充分發(fā)揮反而受到了抑制。

一、民事檢察建議存在的問(wèn)題分析

（一）民事檢察建議監(jiān)督理念的錯(cuò)位

修改后的《民事訴訟法》已經(jīng)施行兩年多的時(shí)間，但一些法院和檢察院沒(méi)有正確理解民事訴訟法的立法旨意，存在一些不適當(dāng)甚至錯(cuò)誤的理念。當(dāng)前，關(guān)于民事檢察建議不正確的觀念主要有：一是柔性監(jiān)督。司法實(shí)踐中，一些檢察院認(rèn)為檢察建議相對(duì)于抗訴而言系柔性監(jiān)督方式，沒(méi)有抗訴必然啟動(dòng)再審程序的剛性效力，因此不愿適用檢察建議的監(jiān)督方式；一些法院也認(rèn)為檢察建議是柔性監(jiān)督，對(duì)法院沒(méi)有法律規(guī)定的強(qiáng)制性效力。民事檢察建議雖然具有協(xié)商的性質(zhì)，但這并不妨礙其所具有的剛性監(jiān)督屬性。檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，決定了其向人民法院提出的民事檢察建議具有法律監(jiān)督的公權(quán)力性質(zhì)②，人民法院必須依據(jù)法律的規(guī)定啟動(dòng)相應(yīng)的審查程序，并在法律規(guī)定的期限內(nèi)予以回復(fù)，否則要承擔(dān)一定的法律后果③，這也正是檢察建議剛性監(jiān)督屬性之所在。二是提示性監(jiān)督。一些法院認(rèn)為，民事檢察建議的作用在于提示人民法院的訴訟活動(dòng)可能存在錯(cuò)誤，人民法院可以通過(guò)內(nèi)部審查糾錯(cuò)程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)錯(cuò)誤訴訟活動(dòng)的糾正。這種觀念直接導(dǎo)致人民法院對(duì)因檢察建議而啟動(dòng)再審程序的案件，通常依照修改后的《民事訴訟法》第一百九十八條規(guī)定的院長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤程序處理，在其法律文書(shū)中對(duì)檢察建議的程序啟動(dòng)作用不予任何形式體現(xiàn)。我們認(rèn)為，檢察建議的提示性作用是“表”，法律監(jiān)督屬性是“里”，不應(yīng)讓檢察建議的表面作用，遮蔽了其實(shí)質(zhì)的法律監(jiān)督屬性。三是終極性救濟(jì)。修改后的《民事訴訟法》第二百零九條④的規(guī)定，使得一些法院認(rèn)為人民檢察院是民事訴訟案件的終極救濟(jì)機(jī)關(guān)，這種認(rèn)識(shí)直接導(dǎo)致了一些人民法院對(duì)民事檢察建議案件的息訴工作不予配合。實(shí)際上，修改后的《民事訴訟法》并沒(méi)有禁止當(dāng)事人對(duì)再審案件向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙Ｔ诿袷路缮?，法無(wú)禁止即可為。因此，當(dāng)事人向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴后，雖然不得再次向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議，但仍然可以向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙？梢?jiàn)，人民法院是民事訴訟案件的最終救濟(jì)機(jī)關(guān)。

（二）民事檢察建議的立法缺失

修改后的《民事訴訟法》第二百零八條⑤確立了檢察建議這一法定監(jiān)督方式，并在第二百零八條和第二百零九條規(guī)定了檢察建議的具體適用情形?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督規(guī)則》）對(duì)民事檢察建議適用的條件、程序、效力等作出了具體規(guī)定，但現(xiàn)有的法律和司法解釋的規(guī)定仍缺乏應(yīng)有的可操作性，無(wú)法滿足民事檢察建議規(guī)范化和制度化的需要。一是民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議的規(guī)定過(guò)于原則?！侗O(jiān)督規(guī)則》雖然將民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督作為一章規(guī)定，但對(duì)于民事執(zhí)行監(jiān)督的唯一方式即檢察建議的監(jiān)督范圍、監(jiān)督條件、監(jiān)督效果等均缺乏明確的規(guī)定。二是民事檢察建議的適用情形存在爭(zhēng)議?！侗O(jiān)督規(guī)則》第八十六條規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院發(fā)現(xiàn)民事調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出再審檢察建議?！皳p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”之類的表述，缺乏司法解釋進(jìn)行明確界定，因此檢、法兩院在司法實(shí)踐中很難做到統(tǒng)一的理解和認(rèn)識(shí)。三是民事檢察建議的跟進(jìn)監(jiān)督措施缺乏明確規(guī)定?！侗O(jiān)督規(guī)則》第一百一十七條規(guī)定，在人民法院對(duì)檢察建議未在規(guī)定的期限內(nèi)作出處理并書(shū)面回復(fù)的以及人民法院對(duì)檢察建議的處理結(jié)果錯(cuò)誤的兩種情形下，人民檢察院有權(quán)提請(qǐng)抗訴或者跟進(jìn)監(jiān)督。但《監(jiān)督規(guī)則》沒(méi)有明確跟進(jìn)監(jiān)督的方式、程序、效力等，這也使得所謂的跟進(jìn)監(jiān)督面臨立法空洞化的尷尬境地。

（三）民事檢察建議的立法沖突

2010年以來(lái)，最高人民檢察院?jiǎn)为?dú)或與其他有關(guān)機(jī)關(guān)聯(lián)合，先后頒布了多部關(guān)于民事訴訟監(jiān)督的司法解釋，這些司法解釋在規(guī)范檢察監(jiān)督行為、提升檢察監(jiān)督效率、增強(qiáng)檢察監(jiān)督效果等方面，發(fā)揮了不可或缺的作用。不容忽視的是，這些司法解釋中關(guān)于民事檢察建議的規(guī)定存在前后矛盾甚至沖突的情況⑥?！侗O(jiān)督規(guī)則》在附則中規(guī)定，本院之前公布的其他規(guī)定與本規(guī)則內(nèi)容不一致的，以本規(guī)則為準(zhǔn)?！侗O(jiān)督規(guī)則》附則的規(guī)定雖然為下級(jí)院適用相關(guān)規(guī)定提供了依據(jù)，但這也為下級(jí)院民事檢察建議的法律適用增加了困難，原因在于并非所有的辦案人員都熟悉和掌握關(guān)于民事檢察建議的相關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定的沖突和矛盾主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是民事檢察建議的類別。按照《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，民事檢察建議可分為再審檢察建議、違法行為監(jiān)督檢察建議、執(zhí)行監(jiān)督檢察建議以及改進(jìn)工作檢察建議等四類。但2010年“兩高三部”簽訂的《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱兩高三部文件）規(guī)定了提出糾正違法通知書(shū)和更換辦案人建議兩種監(jiān)督方式。這兩種監(jiān)督方式尚不能為《監(jiān)督規(guī)則》所規(guī)定的民事檢察建議種類包含。二是民事再審檢察建議提出的條件。修改后的《民事訴訟法》規(guī)定，對(duì)再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的，人民檢察院既可以提出檢察建議也可以提請(qǐng)抗訴。但《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，對(duì)經(jīng)同級(jí)人民法院再審后作出的判決、裁定，人民檢察院只能采取提請(qǐng)抗訴的監(jiān)督方式。三是民事再審檢察建議備案的規(guī)定?！侗O(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，人民檢察院提出再審檢察建議，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本院檢察委員會(huì)決定，并將《再審檢察建議書(shū)》報(bào)上一級(jí)人民檢察院備案。但2011年“兩高”會(huì)簽的《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱兩高會(huì)簽文件）則沒(méi)有再審檢察建議需向上一級(jí)人民檢察院備案的規(guī)定。四是民事檢察建議的回復(fù)期限。兩高會(huì)簽文件中規(guī)定，人民法院對(duì)再審檢察建議的回復(fù)期限為三個(gè)月，其他檢察建議的回復(fù)期限為一個(gè)月，但修改后的《民事訴訟法》和《監(jiān)督規(guī)則》均沒(méi)有關(guān)于人民法院對(duì)檢察建議回復(fù)期限的規(guī)定。司法實(shí)踐中一些法院以法律和最新司法解釋關(guān)于檢察建議具體回復(fù)期限缺乏明確規(guī)定為由，逾期回復(fù)檢察建議甚至對(duì)檢察建議置之不理。

（四）民事檢察建議提出程序的嚴(yán)格限制

《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，人民檢察院提出民事再審檢察建議及民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議需由檢察委員會(huì)決定，且民事再審檢察建議還需向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案。關(guān)于民事檢察建議提出程序的嚴(yán)格規(guī)定，有利于增強(qiáng)民事檢察建議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也有利于提升民事檢察建議的質(zhì)量。與此同時(shí)，民事檢察建議如此嚴(yán)格的提出程序，也在很大程度上消減了民事檢察建議的提出數(shù)量，其主要原因有：一是檢察委員會(huì)研究民事檢察案件相對(duì)較少。民事檢察制度發(fā)展至今只不過(guò)二十多年的時(shí)間，長(zhǎng)期以來(lái)檢察機(jī)關(guān)以辦理刑事案件為主，素有“刑事檢察院”之稱。刑事檢察為主的制度慣性使得民事檢察工作在檢察工作中呈現(xiàn)“邊緣性”特征，相當(dāng)一部分院檢察委員會(huì)的委員中，熟悉、精通民事檢察工作的委員相對(duì)較少，因此檢察委員會(huì)較少研究民事檢察案件。二是檢察委員會(huì)的工作方式。檢察委員會(huì)以不定期召開(kāi)會(huì)議的方式進(jìn)行工作，但人民檢察院辦理民事檢察建議案件具有法定期限，特別是民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議和違法行為監(jiān)督檢察建議具有監(jiān)督的時(shí)效性問(wèn)題，一旦錯(cuò)過(guò)監(jiān)督時(shí)點(diǎn)其所進(jìn)行的監(jiān)督將失去價(jià)值和意義。因此民事檢察建議案件的承辦人在辦理案件時(shí)，不得不考慮采取檢察建議監(jiān)督方式的辦案時(shí)限和時(shí)效問(wèn)題而不得不慎用或者棄用。三是民事再審檢察建議與抗訴的條件基本相同。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，在存在原判決、裁定適用法律確有錯(cuò)誤的以及審判人員在審理該案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為等情形時(shí)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)抗訴，而其他大多數(shù)情形下民事再審檢察建議與提請(qǐng)抗訴條件完全相同。在上述兩種原因的共同作用下，一些檢察院通常采取提請(qǐng)抗訴的監(jiān)督方式以替代原本可以采取的檢察建議的監(jiān)督方式。

（五）最高法院司法解釋及規(guī)范性文件的限制性規(guī)定

根據(jù)修改后的《民事訴訟法》第二百零九條的規(guī)定，人民檢察院只能對(duì)以下三類案件提出再審檢察建議：人民法院駁回再審申請(qǐng)的；人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的；再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的。但最高人民法院制定的一系列司法解釋和規(guī)范性文件，在很大程度上限制了再審檢察建議的提出通道。一是對(duì)人民法院駁回再審申請(qǐng)案件提出檢察建議的限制。2011年最高人民法院印發(fā)的《第一次全國(guó)民事再審審查工作會(huì)議紀(jì)要》第二十九條規(guī)定：“上級(jí)人民法院裁定駁回再審申請(qǐng)后，原審人民法院依照民事訴訟法第一百七十七條的規(guī)定決定再審的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院同意?！币勒赵摃?huì)議紀(jì)要的規(guī)定，作出原生效裁判的人民法院如果采納檢察建議啟動(dòng)再審程序，相當(dāng)于否定了上級(jí)法院的裁定，因此需要經(jīng)過(guò)上級(jí)人民法院同意，這導(dǎo)致作出原生效裁判的法院不愿接受再審檢察建議，而寧愿檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)抗訴，由上級(jí)人民檢察院向上級(jí)人民法院提出抗訴。二是對(duì)人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定提出檢察建議的限制。實(shí)踐中，法院一般不給當(dāng)事人受理文書(shū)，造成檢察機(jī)關(guān)無(wú)法確認(rèn)人民法院是否逾期。此外人民法院還可以依據(jù)修改后的《民事訴訟法》第二百零四條作出延期審查決定，而該條款并未對(duì)延長(zhǎng)的具體期限作出規(guī)定，更是使得檢察機(jī)關(guān)難以認(rèn)定人民法院是否逾期。因此，人民檢察院無(wú)法及時(shí)對(duì)人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的案件提出檢察建議。三是對(duì)再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤提出檢察建議的限制。2002年最高人民法院頒布的《關(guān)于人民法院對(duì)民事案件發(fā)回重審和指令再審有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》第二條規(guī)定：“各級(jí)人民法院依照民事訴訟法第一百七十七條第一款的規(guī)定對(duì)同一案件進(jìn)行再審的，只能再審一次?！贝送狻侗O(jiān)督規(guī)則》第八十四條規(guī)定，判決、裁定是經(jīng)同級(jí)人民法院再審后作出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)以提請(qǐng)抗訴的方式進(jìn)行監(jiān)督?？梢?jiàn)，此種情形下，人民檢察院已沒(méi)有適用民事檢察建議的可能。

二、民事檢察建議的立法完善建議

沒(méi)有重構(gòu)的解構(gòu)是不負(fù)責(zé)的⑦，且從司法實(shí)踐的具體情況來(lái)看，檢察建議遭遇的諸多問(wèn)題和困境大多來(lái)源于法律和相關(guān)司法解釋的模糊和缺位，因此完善民事檢察建議制度應(yīng)更加注重治本，更加注重立法完善。

（一）改進(jìn)民事檢察建議的立法模式

修改后的《民事訴訟法》受立法技術(shù)的限制，不可能對(duì)民事檢察建議制度進(jìn)行具體而明確的規(guī)定。當(dāng)前，民事檢察建議制度主要在“兩高”的司法解釋中運(yùn)行，因此合理設(shè)計(jì)民事檢察建議制度應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決好“兩高”分別立法的模式。一是“兩高”應(yīng)盡快就檢察建議的重大問(wèn)題達(dá)成共識(shí)⑧。檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，2001年民事檢察建議經(jīng)過(guò)“兩高”協(xié)商后以司法解釋的形式被正式確定為民事檢察監(jiān)督方式，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索和發(fā)展目前已被修改后的《民事訴訟法》確定為法定的監(jiān)督方式。但不容回避的是，“兩高”關(guān)于民事檢察建議的一些重大問(wèn)題例如民事檢察建議的監(jiān)督屬性、監(jiān)督程序、監(jiān)督保障、監(jiān)督效力等方面仍然存在分歧，這些爭(zhēng)議在《民事訴訟法》修改時(shí)顯得尤為明顯并一直困擾著民事檢察建議工作的發(fā)展。因此，“兩高”應(yīng)對(duì)上述民事檢察建議的重大問(wèn)題進(jìn)行充分協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)，并通過(guò)立法予以確認(rèn)。二是清理司法解釋和規(guī)范性文件。前文已述，長(zhǎng)期以來(lái)“兩高”先后頒布多個(gè)關(guān)于民事檢察建議的司法解釋和規(guī)范性文件，這些司法解釋和規(guī)范性文件存在諸多前后沖突和矛盾之處，特別是檢、法兩院對(duì)司法解釋理解不一致時(shí)，將會(huì)對(duì)司法實(shí)踐產(chǎn)生重大影響。因此，建議“兩高”采取2009年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)法律法規(guī)進(jìn)行清理的模式⑨，對(duì)包括民事檢察建議在內(nèi)的民事訴訟監(jiān)督司法解釋和規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理。三是建立聯(lián)合頒布和修改司法解釋機(jī)制。由于民事檢察建議工作關(guān)涉檢、法兩院，“兩高”單獨(dú)頒布和修改司法解釋及規(guī)范性文件，必將對(duì)另一機(jī)關(guān)產(chǎn)生重要影響。因此，建議“兩高”建立聯(lián)合頒布和修改司法解釋機(jī)制，盡量減少和避免因檢、法兩院對(duì)司法解釋理解不同而影響民事檢察建議工作的開(kāi)展。四是充分利用司法解釋分歧解決制度。1981年全國(guó)人大常委會(huì)為加強(qiáng)和規(guī)范“兩高”司法解釋，確立了司法解釋的分歧解釋制度⑩。對(duì)于“兩高”單獨(dú)頒布關(guān)于民事檢察建議的司法解釋存在意見(jiàn)分歧的，可以利用該決議的規(guī)定實(shí)現(xiàn)有效解決。

（二）前置民事檢察建議監(jiān)督程序

長(zhǎng)期以來(lái)，抗訴是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行民事訴訟監(jiān)督的唯一法定方式。實(shí)踐證明，單一的抗訴方式無(wú)法滿足檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督需求，因此民事檢察建議的監(jiān)督方式在司法實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)而生。民事檢察建議在司法實(shí)踐中取得了較好效果，被實(shí)踐檢驗(yàn)為正確的法律監(jiān)督方式○11。民事檢察建議相對(duì)于抗訴而言具有以下三個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：一是同級(jí)監(jiān)督。無(wú)論是再審檢察建議還是違法行為監(jiān)督檢察建議以及民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議，都是同級(jí)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)同級(jí)法院的民事訴訟活動(dòng)進(jìn)行的法律監(jiān)督，監(jiān)督主體與被監(jiān)督對(duì)象是同級(jí)相對(duì)應(yīng)的關(guān)系。同級(jí)監(jiān)督緩解了民事檢察的“倒三角”結(jié)構(gòu)矛盾，大大縮短了訴訟周期，有效減輕了當(dāng)事人的訴累，提高了民事檢察監(jiān)督的效率○12。二是協(xié)商監(jiān)督。在提出民事檢察建議的場(chǎng)合，人民法院和人民檢察院具有相對(duì)平等的地位○13，民事檢察建議也具有高度的協(xié)商性，這種緩和性的監(jiān)督方式能夠在相當(dāng)程度上削弱檢察監(jiān)督的對(duì)抗程度，使人民法院更容易接受，進(jìn)而有利于人民檢察院和人民法院構(gòu)建良好的工作關(guān)系。三是全面監(jiān)督。根據(jù)《民事訴訟法》及《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，民事檢察建議的監(jiān)督客體由實(shí)體向程序拓展，監(jiān)督方式由一元到多元延伸，監(jiān)督時(shí)點(diǎn)由事后提前至事前、事中，監(jiān)督類型由個(gè)案至類案發(fā)展，民事檢察建議已經(jīng)使得民事檢察監(jiān)督成為對(duì)民事訴訟全過(guò)程的監(jiān)督，民事檢察建議也具有了抗訴所無(wú)法比擬的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。此外，根據(jù)現(xiàn)行法律和司法解釋的規(guī)定，除《監(jiān)督規(guī)則》第八十四條和第八十五條規(guī)定的情形外，再審檢察建議與抗訴的條件完全一致。因此，為了充分發(fā)揮民事檢察建議的作用，解決當(dāng)前民事檢察建議制度運(yùn)行不暢的問(wèn)題，應(yīng)將民事檢察建議作為民事檢察監(jiān)督的前置程序，即凡是存在可以提出民事檢察建議的案件，均應(yīng)當(dāng)先提出檢察建議，人民法院拒不接受檢察建議、在規(guī)定的期限內(nèi)不予回復(fù)或者對(duì)檢察建議的回復(fù)存在錯(cuò)誤的，再向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)抗訴或者采取其他跟進(jìn)監(jiān)督措施。

（三）明確民事檢察建議跟進(jìn)監(jiān)督措施

跟進(jìn)監(jiān)督措施是民事檢察建議切實(shí)發(fā)揮作用的最后保障，人民檢察院應(yīng)當(dāng)完善民事檢察建議的跟進(jìn)監(jiān)督措施，確保民事檢察建議發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。一是強(qiáng)化對(duì)人的監(jiān)督作用。民事檢察建議改變了抗訴對(duì)事監(jiān)督的模式，將民事檢察監(jiān)督的對(duì)象拓展至對(duì)人的監(jiān)督。人民檢察院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮民事檢察建議的這一制度作用，對(duì)民事檢察建議拒不回復(fù)、逾期回復(fù)或者回復(fù)存在錯(cuò)誤情形的，可以提出更換辦案人的檢察建議和違法行為監(jiān)督的檢察建議。二是完善跟進(jìn)監(jiān)督程序。對(duì)違法行為監(jiān)督檢察建議和民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議，人民法院拒不回復(fù)、逾期回復(fù)或者回復(fù)錯(cuò)誤的，除可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)抗訴之外，還應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院，由上一級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出檢察建議的權(quán)力，如此檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)監(jiān)督的需要選擇適當(dāng)?shù)母M(jìn)監(jiān)督措施。三是報(bào)請(qǐng)人大備案。檢、法兩院的權(quán)力來(lái)源于人大，均需要向人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督。人大法律監(jiān)督的對(duì)象是涉及“一府兩院”的所有執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)，是對(duì)所有法律制度實(shí)施情況的監(jiān)督，是最高層級(jí)的法律監(jiān)督○14。因此，人民檢察院對(duì)人民法院多次有錯(cuò)不糾、超期回復(fù)或不予回復(fù)的，可以有針對(duì)性地提出檢察意見(jiàn)，并報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大備案。四是向新聞媒體公布。隨著檢務(wù)公開(kāi)的不斷深入發(fā)展，終結(jié)性法律文書(shū)向社會(huì)公開(kāi)將成為全國(guó)各檢察機(jī)關(guān)實(shí)施檢務(wù)公開(kāi)必不可少的內(nèi)容○15?，F(xiàn)代社會(huì)，新聞媒體被稱為立法、司法、執(zhí)法之外的第四種權(quán)力，新聞媒體的社會(huì)監(jiān)督作用可見(jiàn)一斑。為充分發(fā)揮民事檢察建議作用，人民檢察院對(duì)人民法院多次有錯(cuò)不糾、超期回復(fù)或不予回復(fù)且造成惡劣社會(huì)影響的，可以通過(guò)本院新聞發(fā)言人向新聞媒體公布民事檢察建議案件的終結(jié)性法律文書(shū)及相關(guān)辦理情況。

三、民事檢察建議的司法規(guī)范建議

民事檢察建議的立法完善是解決制度實(shí)際運(yùn)行情況偏離立法初衷的治本之策，但這并不能降低在司法方面規(guī)范民事檢察建議的重要作用，畢竟立法需要通過(guò)司法來(lái)實(shí)現(xiàn)其宗旨和目的。

（一）規(guī)范民事檢察建議的運(yùn)行程序

檢察建議內(nèi)容要素的嚴(yán)格性必然要求檢察建議制作的規(guī)范化○16。民事檢察建議法律效果的實(shí)現(xiàn)，需要相應(yīng)的法律程序進(jìn)行保障。針對(duì)民事檢察建議運(yùn)行程序存在的問(wèn)題，建議重點(diǎn)完善以下幾個(gè)方面：一是規(guī)范民事檢察建議的法律文書(shū)?！侗O(jiān)督規(guī)則》雖然規(guī)定民事訴訟監(jiān)督法律文書(shū)的格式另行制定，但目前，最高人民檢察院尚沒(méi)有制定關(guān)于民事檢察建議的統(tǒng)一法律文書(shū)，因此建議在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上盡早出臺(tái)關(guān)于民事檢察建議的各類法律文書(shū)的規(guī)定，進(jìn)而規(guī)范民事檢察建議法律文書(shū)的名稱、格式及主要內(nèi)容。二是明確民事檢察建議的接收對(duì)象。修改后的《民事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院對(duì)當(dāng)事人的再審檢察建議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查并作出是否提出再審檢察建議的決定。如果人民法院接收民事檢察建議的部門(mén)不確定，不僅人民法院相關(guān)部門(mén)容易出現(xiàn)相互推諉的情況，也使得民事檢察建議的監(jiān)督效率優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在。因此，人民法院應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法解釋或者規(guī)范性文件明確民事檢察建議的接收部門(mén)。由于民事檢察建議最終通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的案件管理部門(mén)提出，根據(jù)提出與接收法律文書(shū)機(jī)關(guān)性質(zhì)與級(jí)別相適應(yīng)的原則，建議人民法院對(duì)民事檢察建議的接收部門(mén)為人民法院的立案庭。三是規(guī)范民事檢察建議的審查程序?！侗O(jiān)督規(guī)則》對(duì)人民檢察院提出民事檢察建議的程序進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，人民檢察院提出的再審民事檢察建議和民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議均需由檢察委員會(huì)決定。因此，人民法院也應(yīng)當(dāng)對(duì)人民檢察院提出的民事檢察建議采取對(duì)等的審查原則，對(duì)人民檢察院提出的民事再審檢察建議和民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議要由審判委員會(huì)討論決定，對(duì)人民檢察院提出的違法行為監(jiān)督檢察建議由院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)審查。四是規(guī)范民事檢察建議的回復(fù)程序。司法實(shí)踐中，一些法院在回復(fù)機(jī)構(gòu)上不統(tǒng)一，有的是審判監(jiān)督庭回復(fù)，有的是立案庭回復(fù)，有的則是辦公室回復(fù)；在回復(fù)期限上，仍然存在逾期回復(fù)甚至不予回復(fù)的情況；在回復(fù)方式上，仍有口頭回復(fù)情況的發(fā)生。為規(guī)范人民法院的回復(fù)程序，建議人民法院的回復(fù)機(jī)構(gòu)為立案庭，人民法院應(yīng)當(dāng)依照法律和司法解釋在規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行書(shū)面回復(fù)。五是規(guī)范民事檢察建議采納程序。人民法院不應(yīng)當(dāng)將民事檢察建議視為內(nèi)部糾錯(cuò)的案件來(lái)源，而應(yīng)將其作為人民檢察院的外部法律監(jiān)督方式，在法律文書(shū)上明確寫(xiě)明民事檢察建議是啟動(dòng)案件審理程序的原因。

（二）設(shè)立民事檢察委員會(huì)

檢察委員會(huì)制度是我國(guó)有關(guān)檢察委員會(huì)組成、功能以及活動(dòng)程序的一系列規(guī)定，它是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部討論決定重大疑難案件和重要事項(xiàng)的重要制度，是中國(guó)特色檢察制度的重要組成部分○17。實(shí)踐證明，檢察委員會(huì)制度根植于我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)特別是法制建設(shè)的實(shí)踐，與西方國(guó)家在“三權(quán)分立”政治體制下形成的檢察決策機(jī)制有著本質(zhì)區(qū)別，具有明顯的合理性和優(yōu)越性。不容忽視的是，司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行的檢察委員會(huì)制度，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題。就民事檢察工作而言，由檢察委員會(huì)討論決定的民事檢察案件數(shù)量十分有限。前文已就其主要原因進(jìn)行了有關(guān)闡釋，在此不再贅述。為適應(yīng)和落實(shí)《監(jiān)督規(guī)則》關(guān)于民事檢察建議案件需由檢察委員會(huì)決定的規(guī)定，有必要對(duì)當(dāng)前的檢察委員會(huì)進(jìn)行必要的改革。我們認(rèn)為，可以借鑒人民法院審判委員會(huì)的模式，即在大審判委員會(huì)之下設(shè)立小審判委員會(huì)。具體而言，就是在現(xiàn)有檢察委員會(huì)之下設(shè)立民事檢察委員會(huì)，其職權(quán)來(lái)自于檢察委員會(huì)的授權(quán)，成員可由分管副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、民行檢察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等組成，職責(zé)為專司研究決定民事檢察案件，以適應(yīng)和滿足民事檢察建議工作發(fā)展的需要。

（三）完善民事檢察建議的工作機(jī)制

健全的工作機(jī)制是民事檢察建議工作順利開(kāi)展的有效保障，因此既要立足當(dāng)前，也要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，緊密結(jié)合工作實(shí)際，繼續(xù)建立健全工作機(jī)制。一是完善民事檢察建議案件線索來(lái)源機(jī)制。民事檢察部門(mén)應(yīng)在堅(jiān)持受審分立原則的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與控告申訴部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，避免民事檢察建議案件線索的流失；應(yīng)強(qiáng)化與職務(wù)犯罪偵查部門(mén)案件線索的雙向移送，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的整體合力，切實(shí)增強(qiáng)民事檢察建議的法律效力；應(yīng)提高依職權(quán)發(fā)現(xiàn)民事檢察建議案件線索能力，善于運(yùn)用以案找案、以案找人的民事檢察建議工作方法，有效擴(kuò)大案件來(lái)源渠道。二是落實(shí)辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制。要結(jié)合辦理民事檢察建議案件，全面排查潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)可能引起突發(fā)性和群體性事件的，要及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警并制訂相關(guān)預(yù)案，妥善處置風(fēng)險(xiǎn)案件。在案件辦理終結(jié)之后，實(shí)行確定個(gè)案效果管理對(duì)象的跟蹤評(píng)估以有效化解社會(huì)矛盾糾紛，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)○18。三是強(qiáng)化民事檢察建議說(shuō)理機(jī)制。釋法說(shuō)理的質(zhì)量決定著民事檢察建議案件的辦理效果，要強(qiáng)化民事檢察建議法律文書(shū)的說(shuō)理水平，力爭(zhēng)做到事實(shí)認(rèn)定清楚、適用法律準(zhǔn)確、論證思維嚴(yán)密，提高民事檢察建議文書(shū)的說(shuō)理性和說(shuō)服力。四是健全民事檢察建議案件聯(lián)動(dòng)息訴工作機(jī)制。要加強(qiáng)與法院的聯(lián)動(dòng)息訴機(jī)制，堅(jiān)持人民法院自我糾錯(cuò)在先為主，檢察監(jiān)督糾錯(cuò)在后為輔的原則，加強(qiáng)服判息訴工作上的配合，對(duì)于社會(huì)影響較大、當(dāng)事人長(zhǎng)期無(wú)理纏訴的案件，可以相互邀請(qǐng)派員共同做好服判息訴工作。五是調(diào)整民事檢察建議考評(píng)機(jī)制。檢察業(yè)務(wù)考評(píng)是我國(guó)多年司法實(shí)踐的產(chǎn)物，對(duì)檢察權(quán)的正確行使發(fā)揮了重要引導(dǎo)作用○19。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的考評(píng)體系已經(jīng)成為各項(xiàng)檢察工作開(kāi)展的指揮棒，民事檢察建議工作也不例外。建議加大提出民事檢察建議案件數(shù)量和采納率項(xiàng)目的分值，進(jìn)而有效扭轉(zhuǎn)民事檢察建議案件數(shù)量、質(zhì)量雙下降的趨勢(shì)。六是強(qiáng)化同法院的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制。民事檢察建議工作的順利開(kāi)展離不開(kāi)人民法院的支持和配合，應(yīng)當(dāng)建立與人民法院的定期溝通機(jī)制，通過(guò)定期召開(kāi)座談會(huì)的方式對(duì)民事檢察建議工作進(jìn)行充分的溝通，進(jìn)而消弭分歧、達(dá)成共識(shí)；建立重大事項(xiàng)通報(bào)機(jī)制，及時(shí)了解和掌握彼此關(guān)于民事檢察建議工作的重要司法動(dòng)態(tài)。

注釋：

①例如N省2014年1—9月檢察機(jī)關(guān)提出民事檢察建議的案件數(shù)量和人民法院對(duì)檢察建議的采納率在總體上相對(duì)2013年同期出現(xiàn)了雙下降的情況。

②黃忠順：《論司法機(jī)關(guān)在財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行中的角色分擔(dān)》，《中國(guó)刑事法雜志》2014年第1期。

③張智輝：《檢察權(quán)研究》，中國(guó)檢察出版社2007年版，第204頁(yè)。

④《民事訴訟法》第二百零九條：……人民檢察院對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴。

⑤《民事訴訟法》第二百零八條：……地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案；……各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議。

⑥冀祥德：《論司法權(quán)配置的兩個(gè)要素》，《中國(guó)刑事法雜志》2013年第4期。

⑦張衛(wèi)平：《轉(zhuǎn)換的邏輯——民事訴訟體制轉(zhuǎn)型分析》，法律出版社2004年版，第497頁(yè)。

⑧盧樂(lè)云：《論刑事檢察理念的更新》，《中國(guó)刑事法雜志》2013年第12期。

⑨2009年全國(guó)人大常委會(huì)作出決定，廢止8件法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定，修改了59部法律當(dāng)中的141個(gè)條款，使全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律做到了和諧統(tǒng)一；2011年國(guó)務(wù)院作出決定，廢止了7件行政法規(guī)，修改了107件法規(guī)中的172個(gè)條款；有立法權(quán)的省級(jí)人大及其常委會(huì)和較大市的地方人大及其常委會(huì)一共廢止了455件地方性法規(guī)，修改了1417件地方性法規(guī)，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。

⑩1981年的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》第二條規(guī)定：“凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民法院進(jìn)行解釋；凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋；最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋或決定。”

11孫謙主編：《檢察理論研究綜述》，中國(guó)檢察出版社1990年版，第352頁(yè)。

12秦勤：《論民事再審檢察建議的價(jià)值、困境與制度完善》，《河南社會(huì)科學(xué)》2013年第10期。

13張步洪：《新民事訴訟法講義——申訴、抗訴與再審》，法律出版社2012年版，第321頁(yè)。

14湯維建、徐全兵：《人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督研究》，《中國(guó)刑事法雜志》2014年第1期。

15高一飛、吳鵬：《論檢察機(jī)關(guān)終結(jié)性法律文書(shū)向社會(huì)公開(kāi)》，《中國(guó)刑事法雜志》2014年第3期。

16朱金高：《再審事由的深度透析》，《法律科學(xué)》2013年第5期。

17魏勝?gòu)?qiáng)：《論審判委員會(huì)制度的改革——以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)大法官會(huì)議制度為鑒》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第3期。

18路志強(qiáng)：《檢察工作效果管理機(jī)制的構(gòu)建》，《中國(guó)刑事法雜志》2013年第9期。

19張保生、張晃榕：《檢察業(yè)務(wù)考評(píng)與錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制的完善》，《中國(guó)刑事法雜志》2014年第4期。