梅皇榮， 顏懷坤

(四川農(nóng)業(yè)大學 政治學院，四川 雅安 625014)

黨代表提案制規(guī)范化建設路徑探析

梅皇榮， 顏懷坤

(四川農(nóng)業(yè)大學 政治學院，四川 雅安 625014)

十八大提出實行黨代會代表提案制，是繼黨代表任期制之后，我黨對黨內(nèi)民主建設的又一制度創(chuàng)新，也是新時期建設中國特色社會主義民主政治、全面建成小康社會的內(nèi)在要求。黨代表提案制在推進過程中，存在著重視不夠、規(guī)范性不足、制度建設不健全等影響提案制規(guī)范化建設的突出問題。從加大重視和指導、規(guī)范提案具體工作、加強制度建設等方面進行一系列探討有利于推動這一問題的解決。

黨代表；提案制；規(guī)范化；路徑

黨的十八大報告強調(diào)，要“完善黨的代表大會制度，提高工人、農(nóng)民代表比例，實行黨代會代表提案制”[1]，這是我黨在黨代會報告中首次正式作出的涉及黨內(nèi)民主機制的重要決定，也為新時期發(fā)展黨內(nèi)民主指明了方向。由于現(xiàn)實和歷史原因，黨代表提案制在推進過程中存在著對其重視不夠、提案工作規(guī)范性不足、制度建設不健全等影響提案制規(guī)范化建設的突出問題。本文從加大重視和指導、規(guī)范提案具體工作、加強制度建設等方面進行積極探討以其推動這一問題的解決。

一、影響黨代表提案制規(guī)范化建設的突出問題

(一)重視不夠，認識不足

1.對黨代表提案制的價值和功能重視不夠

黨的十六大以來，雖然地方黨代會都制定了關于提案制的相應規(guī)定，但由于重視不夠?qū)е聦μ岚竷?nèi)容、提案程序、提案工作具有很大的隨意性和不規(guī)范性，廣大黨代表和黨員群眾提案的熱情大打折扣，客觀上影響了黨代表提案制向縱深推進?！皬母鞯氐膶嵺`探索和制度文本中，黨代表提案制在黨的代表大會制度體系中，究竟應當居于什么樣的地位，賦予黨代表提案以什么樣的功能和職責問題，各地解釋并不一致，需要進行統(tǒng)一的規(guī)定和明確的界定”，“在黨代表提案工作理論和制度建設中，缺乏黨內(nèi)統(tǒng)一權威的法規(guī)依據(jù)”[2]。導致這一現(xiàn)象的直接原因在于黨代表提案制的價值定位和功能等內(nèi)容尚未寫入黨章。黨章作為最根本的黨規(guī)黨法，規(guī)定了黨組織和黨員的行動規(guī)范，體現(xiàn)了黨的最高意志。因此，將黨代表提案制寫入黨章是提高對其價值和功能認識的最佳方式，也是當前推進黨代表提案制規(guī)范化建設的首要任務。

2．對黨代表提案制作用認識不足

囿于黨內(nèi)傳統(tǒng)思想的影響，部分黨員領導干部認為黨代表提案制度對黨內(nèi)民主發(fā)展的作用不大，指導工作不積極，使得提案制的踐行成為應付上級檢查和監(jiān)督的一種形式，黨代表提案制規(guī)范化建設推動不夠?！耙恍┥鐓^(qū)黨組織和黨員對黨員提案制的目的、意義認識不深，認為黨員提案制只是走形式，提了也白提；一些社區(qū)黨組織怕麻煩，擔心黨員提案太多，會增加社區(qū)工作量，同時有的提案辦理難度大，擔心解決不了實際問題會影響黨組織的威信?！盵3]在黨內(nèi)民主建設的關鍵時期，黨代表提案制作為一種新生的黨內(nèi)民主理論，需要得到全黨特別是領導干部的高度重視和指導，才能從根本上解決對提案制的認識不足問題，進而更好推動提案制規(guī)范化建設。

(二)提案方式和程序不完善

1.黨代表提案方式有待完善

黨代表提案方式直接影響提案質(zhì)量和效果提高。黨代表提案方式不完善主要體現(xiàn)在：一是對黨代表個人提案重視不夠。從各地方試點實踐來看，黨代表在黨代會開會和閉會期間的提案方式大多為代表聯(lián)名提案、集體提案和代表團提案，黨代表個人提案少之甚少，即使有成效也不明顯。應該指出，黨代表個人提案是必要的，它不僅是保障黨員主體地位、充分發(fā)揮黨代表作用的必然要求，也是發(fā)展黨內(nèi)民主、減少黨委決策失誤，加強黨內(nèi)作風建設和提高黨執(zhí)政能力的內(nèi)在需要。二是黨代表聯(lián)名提案規(guī)范性不夠。黨內(nèi)相關條例對黨代表聯(lián)名提案的人數(shù)并未給出統(tǒng)一的限定標準，使得地方黨代會對聯(lián)名提案代表人數(shù)限定規(guī)范性不足，難免產(chǎn)生黨代表心理落差和不平衡思想。例如有些規(guī)定聯(lián)名人數(shù)為三十人，有的為十人，這種或多或少的人數(shù)標準一定程度上制約了部分黨代表提案的積極性，影響提案質(zhì)量的提高。三是黨代表提案方式缺乏一定的科學性。地方黨代會中存在“提案因達不到規(guī)定聯(lián)名人數(shù)或在閉會期間提出的質(zhì)量較高的提議不能被立為提案”[4]的問題， 這種以人數(shù)和時間為標準的提案方式，缺乏一定的科學依據(jù)，不僅打擊了廣大黨代表建言獻策的積極性，而且增加了黨內(nèi)決策失誤的風險。

2.黨代表提案程序完備不一

受實際條件和認識水平影響，地方黨代會對黨代表提案的程序設計體現(xiàn)出參差不齊、完備不一的現(xiàn)狀。例如《浙江省地方各級黨代表大會代表提案制度》、《中國共產(chǎn)黨仙桃市代表大會代表提案、提議制度》、《中國共產(chǎn)黨南京市六合區(qū)黨代表大會代表提案提議制度》等文件對提案提議的范圍、指導思想、要求、程序、步驟、注意的問題等都作出了比較詳細的說明和指示。但有些地方文件關于提案的審查和受理機構交代不清，黨代表聯(lián)絡辦公室和提案審查委員會的職責界限不明；關于提案的辦理時限，有的地方規(guī)定期限為六個月，有的規(guī)定為三個月；關于整個提案工作環(huán)節(jié)方面，有的分為五個環(huán)節(jié)，有的分為六個或者七個。這種規(guī)范不一、職責不明的提案程序間接影響了地方黨代會代表提案的成果和成效，阻礙了提案制規(guī)范化建設。提案程序完備科學的地方，黨代表提案提議的效果會比較明顯，代表提案的積極性也會相應提高，提案程序不夠完善的地方收到的提案效果不盡如人意，黨委、相關部門和黨代表對提案工作也會感到力不從心。

(三)配套制度不完善，機制建設不健全

1.黨代表發(fā)揮作用配套制度不完善

黨代表提案制不是一個單獨的制度，它與黨內(nèi)其他民主制度是相互影響、相互制約的關系，要與其他民主制度和機制進行有機聯(lián)結才能真正發(fā)揮作用。但是在現(xiàn)行的黨代會制度體系中，黨代表提案制的相關配套制度尚未建立和完善，黨代表發(fā)揮作用渠道不暢，不利于提案制的真正落實。一是黨代表活動制度有待完善。黨代表發(fā)揮作用、行權履職要有一定的活動載體，但是目前黨代表的活動僅限于在黨代會上劃劃圈、舉舉手、做表決，閉會期間代表知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權并未得到真正體現(xiàn)，影響了黨代表提案能力的鍛煉和提案質(zhì)量的提高。二是黨代表聯(lián)系群眾制度建設有待加強。保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系是關系執(zhí)政黨生死存亡的問題，新形勢下，黨面臨著脫離群眾、消極腐敗的危險，部分黨員領導干部高高在上，官氣十足；主觀主義、形式主義、奢侈浪費和腐化墮落現(xiàn)象甚囂塵上，嚴重損害了黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。要消除脫離群眾的危險，鞏固執(zhí)政根基，必須加強黨代表聯(lián)系群眾制度建設，使作為一次性和榮譽性的黨代表向全心全意為人民服務的代表身份轉(zhuǎn)變。三是黨代表調(diào)研視察制度未落實。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權，高質(zhì)量的提案不是信手拈來，也不是一蹴而就的，需要黨代表在黨代會開會和閉會期間深入基層進行視察、調(diào)查研究，進而通過提案提議的方式提出。地方黨代會在實際工作中存在著重宣傳輕調(diào)查、重活動輕研究和重說教輕實踐現(xiàn)象，黨代表視察調(diào)研制度并未真正落實，影響了黨代表提案內(nèi)容的實證性、科學性和可行性。

2.黨代表行權保障和服務機制不健全

近年來，地方黨代會一些黨代表不知以何渠道行使代表權利、代表活動由誰組織、代表考核評價機制不健全和活動時間經(jīng)費如何保障等問題所困惑。產(chǎn)生這些問題的直接原因在于黨內(nèi)現(xiàn)有制度體系內(nèi)對黨代表權利行使和作用發(fā)揮的保障和服務機制不健全。一是黨章和黨內(nèi)法規(guī)均未對黨代表在黨代會閉會期間行權保障問題進行詳細具體的設計和規(guī)定。這就使得地方黨代會和黨委對代表參與黨內(nèi)事務顯得無據(jù)可依、無章可循，黨代表的知情權、參與權、選舉權和監(jiān)督權得不到切實保障。二是黨代表在閉會期間發(fā)揮作用的組織服務機制不健全。黨代表對于如何加強與黨委和提案辦理部門的溝通聯(lián)系、如何發(fā)揮監(jiān)督和橋梁紐帶作用顯得力不從心。三是黨代表參與建言獻策缺乏一定的考核評價機制。由于對提案質(zhì)量和效果缺乏嚴格的考核評價機制，一些黨代表認為提案就是只要提出問題就行了，提案好與不好不重要，這就大大降低了提案的嚴肅性，影響提案效果的評估。四是黨代表活動時間和經(jīng)費得不到保障。目前黨代表實行的是兼職管理形式，活動時間和經(jīng)費無所依托，導致部分黨代表提案提議積極性大大受挫，提案達不到預期的效果。

二、推進黨代表提案制規(guī)范化建設的路徑探析

在黨代表提案制規(guī)范化建設進程中，加大重視和指導是基本前提，規(guī)范提案具體工作是關鍵，加強制度機制建設是根本保障，三者統(tǒng)一于黨代表提案制規(guī)范化建設系統(tǒng)工程中。

(一)加大重視和指導是推進提案制規(guī)范化建設的基本前提

1.發(fā)揮黨章統(tǒng)領規(guī)范作用，重視提案制的價值和功能

列寧曾指出，無產(chǎn)階級政黨的黨章是“黨組織的形式和規(guī)范的總的決議”，是“一致通過的組織規(guī)則”。將黨代表提案制寫入黨章的邏輯思路，一是黨章作為黨內(nèi)的根本大法，規(guī)定著政黨最基本的政治主張和組織規(guī)范，是政黨組織、黨員開展各項政治活動的法理基礎，因而，作為黨代會制度建設重要組成部分和黨代表發(fā)揮作用重要形式的黨代表提案制，也應在黨章的指導和規(guī)范下進行。二是“權力機關一般均是以會議的形式存在的, 而會議離開議案則無法正常進行，因此，提案制度必然成為黨章規(guī)范和約束黨的權力機關組織和運行狀況的不可或缺的一環(huán)”[5]?？傊?，從黨章、提案制在黨內(nèi)的相互關系和作用分析，提案制應該成為黨章的重要內(nèi)容，黨章理應為黨代表提案制提供規(guī)范性和權威性指導設計?！皣庠S多政黨現(xiàn)行章程都專門對提案制度作了規(guī)定, 并且規(guī)定得非常細致”[5]，例如《新加坡人民行動黨章程》第五章和《德國社會民主黨章程》第十八條都對提案作出相關規(guī)定。因此，有必要借鑒新加坡、德國等西方國家對提案制的重視，將其寫入黨章，統(tǒng)一思想認識。只有載入黨章，才能滿足黨代表提案制法定性、權威性、制度化、規(guī)范化的需要，才能充分重視其價值定位和功能，提高廣大黨代表和黨員群眾提案的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

2.發(fā)揮領導核心作用，加大對提案制的指導和宣傳

領導干部處于黨內(nèi)民主建設的核心地位，起著關鍵性的作用，領導認識到位才能推動黨代表提案制高效落實。“防止黨代表提案擺‘花架子’，走過場，流于形式，就必須形成制度，建立有效的領導工作機制?！盵4]一是要建立領導責任機制?！邦I導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵6]“各級黨代會領導干部要加強落實黨代會代表提案制的宏觀指導，強化落實黨代會代表提案制的領導責任”[7]，必要時可以對黨代表的提案實行首長承辦負責制。二是加大教育和宣傳，營造黨內(nèi)重視黨代表提案的良好氛圍。黨代表提案制的推進需要每個黨員和黨代表的積極配合、通力合作，建立起普遍重視提案的聯(lián)動機制。各級黨委和相關部門要創(chuàng)造條件，利用宣傳欄、黑板報、講座、論壇、新聞媒體等形式加大對黨代表提案制價值意義和功能的教育宣傳，在黨內(nèi)形成一股敢于提案、認真提案、提案有效的良好風氣和氛圍，為黨代表提案工作科學規(guī)范地展開提供思想保障。

(二)規(guī)范提案具體工作是推進提案制規(guī)范化建設的關鍵

1.規(guī)范黨代表提案的方式

科學可行的提案方式是落實黨代表提案權的渠道和平臺。為保證黨代表提案具體工作環(huán)節(jié)更加規(guī)范高效，必須科學規(guī)定代表提案的方式和渠道。一要充分重視黨代表個人提案。各級黨委要加大對黨代表個人提案的重視程度，同時做好黨代表的教育培訓工作，提高黨代表提案能力和提案質(zhì)量，充分發(fā)揮黨代表為黨委決策的參謀作用，營造黨內(nèi)生動活潑的民主氛圍。二要合理限定黨代表聯(lián)名提案的人數(shù)。聯(lián)名提案的黨代表人數(shù)應該怎樣限制才合理規(guī)范？根據(jù)近來各地關于提案制實踐的探索情況，三十名以上的全國黨代表可以聯(lián)名提案，十名以上的地方各級黨代會的代表也可以聯(lián)名提案，以此作為參照標準才不易導致因聯(lián)名人數(shù)不一致產(chǎn)生的不平衡思想，從而提高黨代表提案的積極性和主動性。三要積極探索科學可行的黨代表提案方式。特別是拓展閉會期間黨代表提議的方式和渠道。除了書面提案，還要利用網(wǎng)絡、電子郵件、微博等現(xiàn)代信息服務方式為代表在閉會期間提議提供專有平臺，并且將提議視為與提案具有同等法律效力的議案，賦予其一定的嚴肅性與規(guī)范性，充分體現(xiàn)廣大黨員群眾積極建言獻策、發(fā)揮黨內(nèi)主人翁作用。

2.制定統(tǒng)一完備的提案程序

完備具體的提案程序是保證黨代表提案落實的關鍵因素，各級黨代會應根據(jù)本地區(qū)民主實踐條件，制定分工明確、職責分明和相對統(tǒng)一的提案操作程序，推動提案制度規(guī)范化進程?？偟貋碚f科學的提案程序包括提案撰寫、交辦、辦理、督辦、答復、反饋、總結七個有機組成部分。撰寫提案要體現(xiàn)出真實性、可行性和可操作性原則，堅持一事一案，有明確的案由、案據(jù)和方案。黨代表在撰寫提案前要深入調(diào)研，并提出具有可操作性的意見和建議，使提案提議言之有理、言之有據(jù)；提案交辦工作要及時有效。黨代表將撰寫好的提案及時提交給黨代表聯(lián)絡辦公室，黨聯(lián)辦將搜集的提案轉(zhuǎn)交給提案審查委員會審查立案，經(jīng)大會主席團進行審議后再提交大會全體會議進行表決，才能最終成為黨代會上討論的議案；要經(jīng)大會表決通過的提案，由黨代表聯(lián)絡辦公室根據(jù)提案的性質(zhì)和內(nèi)容明確承辦單位，承辦單位要及時辦理提案，并于3個月內(nèi)將辦理計劃和措施書面答復領銜代表，提案辦理過程中，黨代表聯(lián)絡機構和提案代表、代表團可以對承辦單位提案辦理工作進行監(jiān)督和指導；提案辦結后，承辦單位應將辦理結果以書面或者電話答復領銜代表，并將黨代表反饋的結果進行分析和總結，做好提案經(jīng)驗推廣工作。

(三)加強制度機制建設是推進提案制規(guī)范化建設的根本保障

1.加強黨代表提案制的配套制度建設

黨內(nèi)民主建設需要制度加以鞏固，用制度管權、管事、管人。實現(xiàn)黨代表提案工作的規(guī)范化、常態(tài)化和可持續(xù)性，必須加強黨代表發(fā)揮提案作用的配套制度建設。一要建立健全黨代表活動制度。只有將黨代表參與黨內(nèi)活動制度化、規(guī)范化，黨代表的思維方式、能力素養(yǎng)才能塑造，提案質(zhì)量才能不斷提高。黨代表活動制度的內(nèi)容主要包括黨代表定期參加黨內(nèi)座談會、提出提案提議、列席黨委有關會議、參加對本地區(qū)重要干部的民主推薦、對同級黨委紀委領導班子及成員的工作進行民主測評和民主評議等。二要建立健全黨代表聯(lián)系群眾制度。習近平同志曾強調(diào)“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線”[8]，建立黨代表聯(lián)系群眾制度才能使黨代表想群眾所想、明群眾所需，成為黨員群眾真正的利益代言人。各級黨委要積極創(chuàng)新聯(lián)系群眾工作模式，建立“四聯(lián)四訪”的黨代表聯(lián)系服務群眾工作機制，通過服務站點、服務活動、領導微博、黨建QQ群等方式，拓寬黨代表聯(lián)系服務黨員群眾的有效形式，在增強黨群聯(lián)系中及時搜集群眾意見、建議和利益訴求，并以提案的形式在黨代會開會期間予以提出，從而推動提案工作科學化、常態(tài)化。三要建立健全黨代表調(diào)研視察制度。沒有經(jīng)過視察調(diào)研的提案不可能是體現(xiàn)民意要求、科學民主的提案。要根據(jù)簡潔、靈活和實效的原則，通過黨代表聽取匯報、開座談會、現(xiàn)場視察、走訪調(diào)研、詢問咨詢以及設立黨代表網(wǎng)上信箱等多種形式向群眾問計問策，廣泛了解實情、聚焦提案問題，切實提高視察調(diào)研質(zhì)量，保證代表提案提議的真實性、可行性。

2.加強黨代表提案的保障和服務機制建設

黨的十八大報告提出要“建設學習型、服務型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心”[1]，健全的保障和服務機制能夠最大限度提高黨代表行權履職的熱情，為推進提案工作規(guī)范常態(tài)化建設提供服務保障。一要建立健全黨代表權利保障機制。權利保障機制是權利得以有效落實的剛性保護傘。要進一步完善黨章和黨內(nèi)法律法規(guī)，充分保障黨代表在黨內(nèi)的知情權、參與權、選舉權、建議權和監(jiān)督權等各項權利，使黨代表發(fā)揮建言獻策和參謀助手作用底氣更足、積極性更高。二要建立健全黨代表提案組織保障機制。組織保障是指為黨代表履行代表職責提供組織服務和組織平臺。可以借鑒人大代表的組織服務內(nèi)容，設立專門的代表聯(lián)絡服務機構，配備強有力的工作隊伍，做好黨代表的聯(lián)系服務工作。通過設立黨代表接待室、接待日和召開經(jīng)驗交流會、座談會等形式，了解代表所需所求，為黨代表發(fā)揮民主監(jiān)督作用提供組織保障。三要建立健全提案工作考核評價機制。合理的考核評價機制也是黨代表提案保障工作的一部分，有利于形成外在驅(qū)動力，提高提案代表的責任感和使命感。要將各承辦單位的提案辦理、落實情況，特別是辦理結案率和黨員群眾滿意率作為相關單位和黨代表個人年度考核評價的一項重要內(nèi)容。四要建立健全黨代表工作激勵機制。激勵機制主要體現(xiàn)在時間和經(jīng)費保障方面。黨代表提案調(diào)研時，其所在單位要按正常出勤情況保障代表的工資和待遇，對認真提案、建言獻策和積極參與黨內(nèi)活動的代表要實行獎勵；對工作敷衍塞責、提案提議消極懈怠的黨代表要進行通報批評和必要的黨內(nèi)處罰。此外，還要解放思想，大膽創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)黨代表專職化,保證代表有充足時間調(diào)研和提案，“對表現(xiàn)突出的,可以征求其個人意見,專司黨代表職責,并視同公務員管理”[9]。

黨代表提案制規(guī)范化建設是一項系統(tǒng)工程，要將其置于整個黨代會制度體系中進行考量。其中，加強對黨代表提案制的認識和指導是基本前提，規(guī)范提案具體工作是關鍵，加強制度機制建設是根本保障。只有從認識層面、具體工作層面和制度機制建設層面進行積極地探索，做好充足準備，黨代表提案制的推進才能更加制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，黨內(nèi)民主建設的進程才能動力富足、后勁充足、干勁十足?？傊?，規(guī)范化的黨代表提案制度建設任重而道遠，既需要各級黨委組織、領導干部的高度重視和積極探索，也需要黨代表與廣大黨員群眾的大力配合與有效參與，不斷整合利用黨內(nèi)外資源，實現(xiàn)提高黨內(nèi)決策科學化水平，鞏固黨的執(zhí)政基礎、提高黨的執(zhí)政能力的目的。

[1]胡錦濤.中華人民共和國第十八次全國人民代表大會講話內(nèi)容[M].北京：中央文獻出版社，2012.

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[9]毛棟英.黨代表提議提案制度的實踐與探索——以上海市浦東新區(qū)為例[J].上海黨史與黨建，2012,(12).

[責任編輯：劉 紅]

2015-06-17

梅皇榮(1988-)，女，湖北咸寧人，研究生；顏懷坤(1974-)，男，重慶人，副教授。

D262.1

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1008-8520(2015)05-0058-05