曹蓉蓉，孫會巖

(1.上海健康醫(yī)學院，上海 200230； 2.華東師范大學 人文社會科學學院，上海 200241)

創(chuàng)建服務型基層黨組織
推動社區(qū)治理現(xiàn)代化——基于上海創(chuàng)建服務型基層黨組織的思考

曹蓉蓉1，孫會巖2

(1.上海健康醫(yī)學院，上海 200230； 2.華東師范大學 人文社會科學學院，上海 200241)

政黨治理要適應國家治理現(xiàn)代化的要求，黨的基層組織建設就要實現(xiàn)從“掌舵”向“服務”轉變。通過對上海市的調研發(fā)現(xiàn)，近年來上海基層黨組織“服務”取得了一系列推動社區(qū)治理現(xiàn)代化的有益經驗，但也遇到一些難題。在創(chuàng)建服務型基層黨組織的新階段，要通過構建扎根基層社會生活的黨建新格局，完善扁平化的基層組織運作機制，加強基層服務型黨組織的制度保障，建設多樣主體參與的基層治理新結構等路徑；更好地發(fā)揮基層黨組織的服務功能。

基層黨組織；社區(qū)治理；服務型黨組織

基層黨組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是黨聯(lián)系人民群眾的紐帶。開展以“服務改革、服務發(fā)展、服務社會、服務群眾、服務黨員”為主要內容的創(chuàng)建服務型基層黨組織活動，是黨中央對基層組織建設的新部署，也是對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中執(zhí)政黨的自覺適應。我們近期調研了上海7個區(qū)縣的各類基層黨組織。通過調研，初步梳理了上海創(chuàng)建基層服務型黨組織的基本情況，以期為進一步加強基層服務型黨組織建設提供有益借鑒。

一、理論基礎和實踐探索

創(chuàng)建基層服務型黨組織，是適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的回應，是實現(xiàn)“四個全面”的戰(zhàn)略選擇。通過調研發(fā)現(xiàn)，近年來上海積極開展基層服務型黨組織建設，取得了一系列有益經驗，得到了社會各界的充分肯定。

(一)創(chuàng)建基層服務型黨組織的科學內涵與功能定位

第一，基層服務型黨組織的科學內涵。理論的科學性需要群眾實踐來檢驗，所謂“基層服務型黨組織”，就是基層黨組織服務群眾的工作標準、活動內容和實現(xiàn)方式等一系列制度規(guī)定的組織形態(tài)[1]。調研中：61.5%的人認為創(chuàng)建基層服務型黨組織是新時代下黨的宗旨的實現(xiàn)形式；60%的被調研者認為當前提出創(chuàng)建基層服務型黨組織的主要原因是鞏固黨的群眾基礎和階級基礎的要求。習近平曾指出，“我的執(zhí)政理念，就是為人民服務，承擔起應當有的歷史擔當”。創(chuàng)建基層服務型黨組織既是人民對馬克思主義執(zhí)政黨執(zhí)政理念的期待，也是中國共產黨對自身功能的科學定位。中國共產黨已經從革命的形態(tài)轉向執(zhí)政的形態(tài)，因而，黨的基層組織必須把“服務群眾”作為自己的核心職能和根本職責[2]。不論是黨內文件表述，還是政黨功能要求，亦或治理理念反映，都能看到將人民利益放在第一位。

第二，基層服務型黨組織的功能定位。政黨是國家和社會的重要鏈接紐帶，是一種民意表達與整合的媒介，或者說是“工具”[3]136。“基層”是基層服務型黨組織建設的主要陣地，“服務群眾”是基層服務型黨組織建設的核心內容。調研中：64%的被調研者認為創(chuàng)建基層服務型黨組織的“五服務”內涵中，最核心的服務是“服務群眾”；68.38%的調研者創(chuàng)建基層服務型黨組織的目的是為了黨群關系再建設?，F(xiàn)代政治生活中的一系列事件共同作用決定了執(zhí)政黨的功能和地位[4]。基層服務型黨組織的“服務”，是現(xiàn)代意義上基于公共利益和普遍利益基礎上的服務，這種服務是國家治理體系現(xiàn)代化的最基本精神和原則[5]。隨著當前社會經濟、人口結構、社會利益關系、基層治理的變化，基層黨組織需要以“服務”贏得群眾的認同。創(chuàng)建基層服務型黨組織，把為社會、為公眾服務作為黨的責任和行為準則，是中國共產黨政黨功能的重新定位，是贏得社會支持與擁護，實現(xiàn)有效社會治理的轉型之策。

(二)創(chuàng)建基層服務型黨組織在上海的實踐探索

近年來，上海相繼開展了長寧的“凝聚力工程”、楊浦的“一線工作法”、浦東的“三服務”、嘉定的“零距離”等服務群眾工程，形成了豐富的實踐成果。具體如下：

第一，以結對聯(lián)建和區(qū)域化黨建為依托，形成全覆蓋的服務型網絡。在調研上海創(chuàng)建“服務”組織設置方面的探索中發(fā)現(xiàn)，70.24%的被調研者選擇了“基層黨組織結對聯(lián)建”，65.13%的被調研者選擇了“區(qū)域化黨建”。上海基層黨組織著眼于思想觀念和工作體制的雙重創(chuàng)新，開創(chuàng)了基層服務型黨組織建設的新局面。座談中也發(fā)現(xiàn)，從“柏阿姨工作室”、“戴老師議事廳”、“新老娘舅調解工作室”、“愛心媽媽”等群眾組織，到把服務群眾工作項目化的“零距離服務群眾工程”，上海已經探索出了新的黨建管理機制、單位與基層融合的黨建格局以及黨建在兩新組織覆蓋的新形式，這為基層黨組織做好服務工作提供了重要依托。

第二，深入群眾解決問題，形成務實的工作方法。調研中，91.52%的人認為上海創(chuàng)新基層服務型黨組織在作風建設方面的基本經驗主要是解決群眾最迫切的問題，85.84%的人選擇了“深入群眾體驗民情”，72.54%的被調研者認為上海在拓展服務資源方面的探索主要是“社會公共”，66.87%的被調研者選擇了“困難群體”。近年來，上海開展了“一線工作法”、“千人訪萬家”、“三全工作法”等暢通聯(lián)系群眾的機制，黨員干部摒棄機關作風，堅持下基層到群眾中去，真正做到走“群眾路線”，切實幫助群眾解決大量實際困難。

第三，加強基層干部隊伍建設，健全服務群眾的隊伍保障?；鶎狱h組織工作隊伍是創(chuàng)建服務型黨組織的重要依托，實踐證明，建設服務型黨組織，需要黨務工作者依據(jù)自身組織的特點，開展有針對性的服務。調研中，67.35%被調研者認為上海拓展服務內涵方面的探索主要有提供著眼于發(fā)展與提高群眾的服務，61.77%的被調研者選擇了“關注群眾的精神需求”。上海不斷加強基層黨務工作者隊伍建設、加強黨員志愿者隊伍建設、大力挖掘群眾骨干和培育基層活動團隊充實服務力量，這些為提高服務群眾充實了隊伍基礎。

第四，推進公共事務公開透明，暢通群眾利益表達渠道以及建立基層自治議事平臺。在調研上海的基層民主自治建設方面的探索中，76.68%的被調研者選擇了“推進公共事務公開透明”，73.28%的被調研者選擇了“暢通群眾利益表達渠道”，64.22%的被調研者選擇了“建立基層自治議事平臺”；在調研上海在拓展服務資源方面的成功探索中，80.54%的被調研者選擇了“社會資源”。近年來，通過開展“村居民議事中心”、“陽光公開，聚焦五民”等項目，積極發(fā)揮綜合平臺作用、積極構建基層黨建信息化平臺、積極探索社會資源，基本形成了全覆蓋、扁平化、有活力的組織網絡體系。對涉及群眾切身利益的問題開展民主協(xié)商，有效化解了群眾之間的利益矛盾，促進了社會的公平與正義。

二、當前基層服務型黨組織建設中的阻力

從近年來上?；鶎狱h組織的轉型探索到十八大后服務型黨組織的全面推廣，雖然各地區(qū)建設的舉措和成效不一，但從總體上取得了很大成效，密切了黨群干群關系。然而，隨著服務型黨組織的繼續(xù)發(fā)展，也出現(xiàn)了一些新的困難和問題。

(一)黨組織行政化滿足不了基層群眾的現(xiàn)實需求

61.55%被調研者認為非公企業(yè)黨組織創(chuàng)建基層服務型黨組織的困難方面是健全組織體系，大多數(shù)被調研者也認為農村黨組織創(chuàng)建基層服務型黨組織的困難方面是健全組織體系；有76.96%的人認為創(chuàng)建基層服務型黨組織調整和健全的組織設置的難點在于流動人口的黨組織設置，有64.32%的人選擇了“在職黨員八小時外的組織設置”。建設服務型黨組織的過程往往也是貫徹上級黨組織政策的過程，因而其服務方式的行政化色彩也較為濃厚。從長遠來看，基層服務型黨組織建設只有重視不同社會組織與群體的自下而上的利益表達，才能從基層內部獲得資源，進而逐步消除傳統(tǒng)行政化服務的影響。

(二)服務對象的復雜多樣使組織載體建設任務繁重

50.61%的被調研者認為高校黨組織創(chuàng)建基層服務型黨組織的困難方面是創(chuàng)新服務載體，52.41%的被調研者認為事業(yè)單位黨組織創(chuàng)建基層服務型黨組織的困難方面是創(chuàng)新服務載體，被調研者認為國企黨組織創(chuàng)建基層服務型黨組織的困難方面是創(chuàng)新服務載體。如果基層黨組織提供的服務也存在單位組織的黨組織提供服務的諸多不足，基層并沒有足夠的社會資本來彌補這些不足。相對傳統(tǒng)單位服務型黨組織建設而言，基層服務型黨組織建設面臨的任務更重。

(三)服務作風不能適應基層黨建工作發(fā)展的需要

單位組織及其成員對外具有相對封閉性，基層社會變遷對其影響并不明顯，單位組織與街道黨政組織、基層群眾組織、非公經濟組織等城市其他基層組織的聯(lián)系較少。50.49%的被調研者認為機關黨組織創(chuàng)建基層服務型黨組織的困難方面是黨員干部克服官僚主義。以單位組織為依托設置黨組織是對“支部建在連上”的繼承和發(fā)展。這種模式在革命、建設和改革的歷史進程中雖然曾經發(fā)揮過重要作用，但如果仍然按照封閉性單位組織方式來設置開放性基層的黨組織，必然會導致基層服務型黨組織只接受街道黨組織的領導，而不去加強與基層其他組織與不同群體的聯(lián)系。

(四)控制式服務模式不適應隊伍建設的要求

在調研創(chuàng)建基層服務型黨組織在隊伍建設方面的難點時，71.54%的被調研者選擇了“隊伍本身缺乏組織基礎”，60.73%的人選擇了“隊伍建設缺乏人力資源”， 60.64%的人選擇了“對隊伍建設必要性的認識不足”，50.75%的人選擇了“隊伍建設缺乏物質資源”；調研中，44.42%的被調研者認為街道、基層黨組織創(chuàng)建基層服務型黨組織的困難方面是選擇了“缺乏服務資源和支持力量的困難”，40.08%的被調研者選擇了“建設骨干隊伍”。“單位組織不僅是人們從事工作獲得收入的一個工作，而且向單位成員提供其他各種各樣的資源?！盵6]反過來，單位對成員的控制明顯較強。由此可見，基層建設控制式服務型黨組織和基層與其居民的關系是相悖的。

三、轉型與發(fā)展：深化基層服務型黨組織建設的路徑探討

推進基層社會治理現(xiàn)代化是黨在新的歷史條件下治國理政的重要戰(zhàn)略，創(chuàng)建基層服務型黨組織，應當把黨組織的服務功能與基層社會治理體系融合起來，最終形成“黨建引領、多條協(xié)同”的基層社會治理體系。

(一)轉變工作理念， 構建扎根社會生活的區(qū)域化黨建新格局

美國學者保羅·喬伊斯認為公共服務需要“努力實現(xiàn)組織的重組或重新設計，以使組織運轉得更加高效和提供更高質量的服務，并與別的組織建立伙伴管理或戰(zhàn)略聯(lián)盟”[7]。因此，一是要把為人民服務的宗旨和意識建立在科學的理論體系上，使之成為全黨的政治追求，由工具理性向價值理性轉變。十八屆四中全會進一步確立了黨組織在基層社會治理中的核心地位，有效規(guī)范了執(zhí)政黨在基層社會治理中的行為。二是要在實現(xiàn)好群眾利益中發(fā)揮黨的領導核心作用。發(fā)揮黨的領導核心作用是創(chuàng)建基層服務型黨組織的邏輯前提，為了給群眾提供滿意的服務，基層黨組織還要從傳統(tǒng)的集中決策的工作方法向依靠群眾實行民主決策轉變。三是必須圍繞調動群眾積極性來展開?；鶎狱h組織要圍繞基層社會的日常生活，扎根于社會的實際。堅持黨的領導，以服務型黨組織建設帶動社會建設，構建黨在基層以“服務”核心的橫向執(zhí)政工作框架，形成以社會生活化為內容特征的區(qū)域化基層黨建大格局。

(二)完善組織設置，探索扁平化的基層組織運作機制

基層黨組織是社會治理中服務群眾的“最后一公里”，必須把工作重心轉移到治理和服務上來。新公共服務理論家在探討組織和管理時尤其強調要“通過組織來進行管理”的重要[8]。第一，擴大政治參與，暢通組織的利益表達路徑。通過調整社會組織的黨組織設置，把一些經濟社會發(fā)展事務交給社會組織或民間力量，黨的基層組織的主要任務是提供政治服務，充當政府與民眾之間的橋梁，為政治系統(tǒng)的順利運行提供價值理念、政治領導和政治協(xié)調等。第二，提高黨務工作者的綜合素質。職業(yè)化、專業(yè)化、社會化的基層社區(qū)干部隊伍的能力建設是創(chuàng)新社會治理的根本所在。座談中發(fā)現(xiàn)，當前基層黨務工作者隊伍流動性較大，一些新進的黨務工作者素質還有待加強。一是加強政治教育，培育提升黨員隊伍的內在素質；二是加強技能培訓，增強黨員隊伍的內在素質；三是加強實踐鍛煉，提高黨員隊伍的內在素質。

(三)轉變活動方式， 加強基層服務型黨組織的制度保障

必須轉變活動方式，優(yōu)化黨組織的服務內容，努力為群眾提供更多更好的、有針對性的、多層次性的服務。第一，加強黨政機構黨組織與社會基層黨組織結對制度建設。第二，增強服務方式、服務流程的制度化水平。調研中，被調研者認為上海創(chuàng)建基層服務型黨組織轉變黨組織活動方式需要健全的方面主要是加強制度建設。第三，把“法治”引入到基層服務型黨組織建設中。一要發(fā)揮好基層司法所的作用，為黨組織維護群眾利益，依法辦事服務，確?；鶎狱h組織的行為符合相關法律法規(guī)。二要為法律專業(yè)人員參與化解矛盾、參與協(xié)商、依法維權提供更多的機會和更久的平臺。

(四)創(chuàng)建服務平臺，建設多樣主體參與的基層治理新結構

政黨是整合的工具，有助于把一些地方社團整合到國家中來[3]136。中國共產黨的領導核心作用也在于其具有強大的利益整合功能。第一，要從單一組織向社會多元組織轉變。被調研者認為基層服務型黨組織的服務載體主要以本單位、區(qū)域化黨建平臺、共建聯(lián)建平臺和基層服務中心為主。從單一組織向社會多元組織轉變，這是基層黨組織實現(xiàn)服務方式創(chuàng)新、推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的必然要求。實現(xiàn)這一轉變，要求黨組織創(chuàng)新工作模式，整合各類社會資源，調動各類社會組織的積極性，變“單兵作戰(zhàn)”為“引導各類社會組織共同提供服務”。需要確立社會組織在社會治理和基層建設中的主體地位，進一步發(fā)揮他們在專業(yè)性、公益性、協(xié)調性事務與服務上的更大作用。第二，搭建基層社區(qū)自治平臺，要拓展服務供給資源，提升服務質量。調研顯示，基層服務型黨組織的服務載體建設需要的資源主要是組織與領導支持、財力支持、人力資源、社會支持以及項目支持等。

[1]劉宗洪,朱佩明.基層服務型黨組織的轉型與發(fā)展:上海個案[J].重慶社會科學，2014,(12).

[2]王長江.政黨論[M].北京:人民出版社,2009：214-215.

[3][美]西摩·馬丁·李普塞特.一致與沖突[M].上海:上海人民出版社,1995.

[4][意]薩托利.政黨與政黨體制[M].王明進，譯.北京:商務印書館,2006.

[5]彭穗寧.以建設服務型政黨提升黨建水平[N].學習時報,2013-05-20.

[6]李路路，等.中國的單位組織—資源、權力與交換[M].杭州:浙江人民出版社,2000：39.

[7]保羅·喬伊斯.公共服務戰(zhàn)略管理[M].北京:清華大學出版社,2005：7.

[8][美]珍妮特·V·登哈特,羅伯特·B·登哈特.新公共服務:服務,而不是掌舵[M].北京:中國人民大學出版社,2010：32-121.

[責任編輯：劉 紅]

2015-08-24

曹蓉蓉(1957-)，女，上海人，副校長；孫會巖(1986-)，男，內蒙古赤峰人，博士研究生。

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1008-8520(2015)05-0042-04