摘要：以“善治”為目標(biāo)的現(xiàn)代國家治理，其理論根基是建立在國家與公民、政治共同體與個(gè)體之間關(guān)系基礎(chǔ)上的。作為一個(gè)“動(dòng)力概念”，公民身份的理論意蘊(yùn)體現(xiàn)在對(duì)個(gè)體與共同體、公民與國家之間關(guān)系的關(guān)照，因此能夠作為考察國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)視角。在公民身份理論視角下，國家治理現(xiàn)代化在治理主體與結(jié)構(gòu)上遵循“以利益相關(guān)者為中心的協(xié)同合作治理”邏輯；在治理機(jī)制與方式上遵循“公共理性、民主協(xié)商與法治化治理”邏輯；在治理效果與評(píng)估上遵循“實(shí)現(xiàn)正義的政治社會(huì)秩序，共享發(fā)展成果”邏輯。遵循以上邏輯，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的著力點(diǎn)在于以公民本位的多中心治理為理路完善國家治理格局；以公民身份權(quán)利深化拓展為目標(biāo)構(gòu)筑國家治理體系；以決策中的民主協(xié)商實(shí)踐為依托優(yōu)化國家治理機(jī)制；以推進(jìn)法治與德治相結(jié)合為導(dǎo)向改進(jìn)國家治理方式。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2015）02-0049-08

作者簡介:閆辰（1987—），男，吉林大學(xué)行政學(xué)院2012級(jí)政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生。王彩波（1950—），女，吉林大學(xué)行政學(xué)院教授，法學(xué)博士，博士生導(dǎo)師。

基金項(xiàng)目:國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實(shí)踐路徑研究”（12&ZD058）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路：內(nèi)在邏輯與發(fā)展道路——基于公民身份的視角”（14JD710042）。

一、問題與研究視角

治理概念的提出源于西方學(xué)者對(duì)政府與市場(chǎng)雙重失靈的反思。鑒于這種雙重失靈，更多學(xué)者強(qiáng)調(diào)在公共事務(wù)管理過程中，治理主體應(yīng)該是多元、平等的，治理機(jī)制上要凸顯參與性、協(xié)商性與合作性，治理效果上要實(shí)現(xiàn)合法性、有效性、回應(yīng)性、法治與責(zé)任等。多中心（Multicenter）、網(wǎng)絡(luò)化管理（Network Management）與合作（Cooperative）是治理內(nèi)涵的意蘊(yùn)所在?；谥卫淼睦碚撘馓N(yùn)，現(xiàn)代國家治理強(qiáng)調(diào)：“國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國家的范圍內(nèi)，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，它的目的是增進(jìn)公共利益，維護(hù)公共秩序”。 [1](p12)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，即“善治”（Good Governance）是現(xiàn)代國家治理的理想狀態(tài)。善治表達(dá)了政府與公民、國家與社會(huì)之間合作共治的理想愿景，一方面強(qiáng)調(diào)政府要積極履行責(zé)任和職能，提升公共物品供給能力和公共服務(wù)水平，有效化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的矛盾沖突，另一方面強(qiáng)調(diào)公眾有充分的自由平等、有效地參與公共事務(wù)管理過程，監(jiān)督公共權(quán)力的運(yùn)行。這表明，以“善治”為目標(biāo)的現(xiàn)代國家治理，其理論意蘊(yùn)和內(nèi)在邏輯是政治性的，即現(xiàn)代國家治理的理論根基是建立在國家與公民、政治共同體與個(gè)體之間關(guān)系的基礎(chǔ)上的。

作為一個(gè)“動(dòng)力概念”（momentum concept），公民身份“表達(dá)個(gè)體在國家中的成員資格及其獲得過程的概念”， [2](p1)其內(nèi)涵意蘊(yùn)在于對(duì)個(gè)體與政治社會(huì)共同體、公民與國家之間關(guān)系的關(guān)照。因此，公民身份無疑是考察國家治理現(xiàn)代化的理論意蘊(yùn)與內(nèi)在邏輯的一個(gè)基本視角。一方面，一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的治理危機(jī)及其克服反映了該國“國家—社會(huì)”、“政府—公民”關(guān)系的變化，這與公民身份的發(fā)展演進(jìn)相契合；另一方面，一國的公民身份發(fā)展模式與其國家治理模式之間具有相關(guān)性，即國家治理模式需要建立在公民身份發(fā)展模式基礎(chǔ)上，并且公民身份也會(huì)隨著國家治理現(xiàn)代化水平的提升而不斷深化拓展。以公民身份為視角，考察國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯與現(xiàn)實(shí)路徑，所要回答的基本問題是：公民身份與現(xiàn)代國家治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)在哪些方面，二者是如何相互促進(jìn)的，亦即公民身份的發(fā)展模式如何影響到國家治理模式的構(gòu)建，現(xiàn)代國家治理又如何推動(dòng)了公民身份的發(fā)展？在公民身份的視域下，國家治理現(xiàn)代化的理論意蘊(yùn)及內(nèi)在邏輯是如何展現(xiàn)的？如果從積極公民身份的構(gòu)建與實(shí)踐出發(fā)，將選擇何種路徑來推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化？本文擬將圍繞以上基本問題展開探討。

二、公民身份的理論內(nèi)涵及其與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

（一）公民身份的理論內(nèi)涵。

從西方政治思想史脈絡(luò)來看，公民身份經(jīng)歷了公民共和主義和自由主義兩大傳統(tǒng)。從古希臘城邦政治語境下對(duì)公民身份排斥性和封閉性的強(qiáng)調(diào)到自由主義政治話語下對(duì)公民身份權(quán)利維度的凸顯，再到多元文化主義對(duì)差異性公民身份的主張，公民身份的理論內(nèi)涵經(jīng)歷了深刻的調(diào)整和變化。公民身份理論內(nèi)涵的每一次調(diào)整和變化勢(shì)必對(duì)政治制度安排帶來深刻影響，正如有學(xué)者指出的“公民身份涵義的每一次變革，反映在政治上必然是政治關(guān)系和政治制度的重大轉(zhuǎn)型”。 [2](p1)自馬歇爾從權(quán)利的向度界定公民身份內(nèi)涵以來，不同學(xué)者圍繞馬歇爾的界定對(duì)何謂公民身份做出了不同層面的解讀。對(duì)于公民身份的當(dāng)代范式，美國學(xué)者?？怂怪鲝垙恼w的角度（holistic approach）來審視公民身份的理論內(nèi)核。 [3]與之相近，英國學(xué)者希特提出要從“地位”、“感情”和“能力”三維空間來詮釋當(dāng)代公民身份的理論圖景。 [4](p184)國內(nèi)學(xué)者郭忠華站在希特的立場(chǎng)上對(duì)當(dāng)代公民身份的理論維度進(jìn)行改造，認(rèn)為“公民身份既是權(quán)利和責(zé)任的統(tǒng)一體（自由主義的遺產(chǎn)），也是認(rèn)同和美德的統(tǒng)一體（共和主義的遺產(chǎn)）”，而“參與是使民主和公民身份得以實(shí)現(xiàn)的組織性原則”。 [2](p63)恩靳·F.伊辛和布雷恩·S.特納認(rèn)為需要從外延、內(nèi)涵和深度三個(gè)層面來界定公民身份，從外延來看，公民身份強(qiáng)調(diào)的是“如何確定一個(gè)政治體內(nèi)的成員資格的邊界以及政治體之間的邊界”；從內(nèi)涵來看，公民身份強(qiáng)調(diào)的是“如何分配安排成員的權(quán)益和義務(wù)”；從深度來看，公民身份強(qiáng)調(diào)的是“如何理解和調(diào)適成員之身份認(rèn)同的‘強(qiáng)度’”。 [5](p6)基于上述學(xué)者的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為公民身份在本質(zhì)上是對(duì)共同體和個(gè)體關(guān)系的一種描述，它是“聯(lián)接國家與個(gè)人的一種想象方式（one way of imaging）”，作為一種成員資格，“其擁有者可以對(duì)國家所主導(dǎo)與提供的福利設(shè)施提出要求”。 [6](p4)理解公民身份的理論內(nèi)涵，需要從“外延—資格”、“內(nèi)涵—權(quán)責(zé)”、“深度—參與”三重維度來把握。

首先，從“外延—資格（status）”維度來看，公民身份是對(duì)社會(huì)政治共同體中成員資格的平等性抽象和結(jié)構(gòu)性分析，它既是一種政治社會(huì)共同體對(duì)所屬成員所處位置的制度性設(shè)想，也是一種對(duì)所屬成員角色行為的規(guī)范性期待。在社會(huì)政治共同體中，成員資格是建構(gòu)其他一切分配的制度基礎(chǔ)，對(duì)此沃爾澤強(qiáng)調(diào)：“在人類某些共同體里，我們相互分配的首要善是成員資格。我們?cè)诔蓡T資格方面所做的一切建構(gòu)著我們所有其他的分配選擇”。 [7](p38)作為一種共同體成員資格，公民身份之所以重要,是因?yàn)樗磉_(dá)了政治社會(huì)共同體內(nèi)部成員對(duì)“我們是誰”觀念的確認(rèn)，這有助于塑造個(gè)體對(duì)共同體的歸屬感以及成員之間對(duì)共享性分配的認(rèn)同感。同樣，它也表達(dá)了政治社會(huì)共同體內(nèi)部成員對(duì)等級(jí)化、封閉性與專斷性制度安排的排斥和拒絕。盡管古代公民身份理念強(qiáng)調(diào)的是共同體內(nèi)部間的平等、外部間的排斥，但隨著公民身份在地域和功能上的雙重演化，其平等意蘊(yùn)越來越具有開放性和包容性，這將引導(dǎo)著擁有公民身份的個(gè)體以實(shí)際行動(dòng)來打破不平等的制度結(jié)構(gòu)。

其次，從“內(nèi)涵—權(quán)責(zé)（right and responsibility）”維度來看，公民身份被視為一系列權(quán)利的集合，在這個(gè)集合中基本權(quán)利包含了市場(chǎng)權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，并且這些權(quán)利具有拓展性，即隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展權(quán)利內(nèi)容在廣度和深度上會(huì)得到拓展。從整體角度審視公民身份，它又包含了一系列責(zé)任和義務(wù)。通過參與倫理將權(quán)利和義務(wù)有機(jī)統(tǒng)一起來是公民身份的內(nèi)在訴求。如果說公民身份的地位資格維度是從“內(nèi)—外”向度對(duì)政治社會(huì)共同體成員進(jìn)行界限劃分的話，那么公民身份的權(quán)利責(zé)任維度則是從“內(nèi)部橫向”對(duì)社會(huì)政治共同體成員之間的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范性界定。作為一種權(quán)利體系，公民身份體現(xiàn)的是一個(gè)“動(dòng)力概念”（momentum concept），它蘊(yùn)含著平等主義的情懷，“公民身份存在著一種內(nèi)在的邏輯，這種邏輯要求它所帶來的各種利益必須得到更加普遍和平等的分配”。 [3](p3)作為一種公共倫理，公民身份展現(xiàn)的是一種“互惠責(zé)任”（reciprocal responsibility），“公民身份需要有相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)認(rèn)識(shí)到個(gè)人所擁有的資源與他行使權(quán)利和責(zé)任的意愿、機(jī)會(huì)之間存在著直接的聯(lián)系”。 [3](p67)

再次，從“深度—參與（participation）”維度來看，公民身份體現(xiàn)為“一種公民在追求社會(huì)正義的行動(dòng)過程中所具有的創(chuàng)造能力（inventiveness），其擁有者以積極參與政治的行動(dòng)方式來獲得共同體的關(guān)注，以此爭(zhēng)取應(yīng)得的社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治歸屬感”。 [8](p104)作為一種參與行動(dòng)，公民身份展現(xiàn)的是一種強(qiáng)勢(shì)民主，“在這里，積極的公民進(jìn)行直接的自我管理，他們并不需要在每個(gè)層次和每個(gè)事件上進(jìn)行具體管理，但是，在作出基本決策和進(jìn)行重大權(quán)利部署的時(shí)候他們必須經(jīng)常充分地和詳盡地參與”。 [9](p180)在巴伯看來，參與和共同體是公民身份內(nèi)在關(guān)聯(lián)的兩個(gè)方面。他一方面強(qiáng)調(diào)參與在培養(yǎng)公民的政治認(rèn)知判斷和培育公民美德等方面的價(jià)值作用，另一方面認(rèn)為正是公民的參與行動(dòng)推動(dòng)了政治社會(huì)共同體的形成和對(duì)公共生活的建構(gòu)。在民主的公共生活中，公民行動(dòng)是一種基于品德的參與行為，這要求“民主制下的公民必須不僅要積極地、非獨(dú)斷地參與對(duì)權(quán)威的批判，而且要通過慎議追求相互理解而不是討價(jià)還價(jià)或威脅去排他地追求個(gè)人利益”。 [10](p528)

（二）公民身份與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。

國家治理現(xiàn)代化的邏輯前提在于實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)—國家—社會(huì)”三者之間的良性互動(dòng)，其突出特征在于通過發(fā)揮不同治理主體的功能和作用，以及實(shí)現(xiàn)各治理主體間的協(xié)同合作來增進(jìn)公共利益，促進(jìn)公共利益最大化，即實(shí)現(xiàn)“善治”。作為一種平等資格，公民身份所意蘊(yùn)的權(quán)利訴求以及基于公共品德所展現(xiàn)出來的參與行為對(duì)于促進(jìn)優(yōu)良治理具有重要作用。一方面，建立在利益需要基礎(chǔ)上的權(quán)利訴求是公民身份的核心特質(zhì)。權(quán)利的功能不僅體現(xiàn)在對(duì)個(gè)體自我價(jià)值和尊嚴(yán)的認(rèn)可，即個(gè)體自主性的實(shí)現(xiàn)，也體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)沖突的化解上，因?yàn)闄?quán)利為個(gè)體的利益保障提供了某種保護(hù)，“它提醒我們，每一個(gè)人都應(yīng)該獲得最高尊重，而不能把他看作是實(shí)現(xiàn)另一個(gè)人的目標(biāo)的工具”。 [3](p61)另一方面，基于公民美德的參與行為是公民身份的基本特征。以“公共合理性”（public reasonableness）為旨趣的公民品德是公民參與行為的價(jià)值基石，這有助于社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)的形成，并對(duì)協(xié)同合作治理模式的塑造發(fā)揮重要作用。正是在這個(gè)意義上來說，公民身份與現(xiàn)代國家治理具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。具體而言，這種關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，公民身份所意蘊(yùn)的平等性有利于培育國家治理現(xiàn)代化所需要的主體性力量和治理機(jī)制。以“善治”為導(dǎo)向的國家治理，要求“通過吸納社會(huì)組織與公民的廣泛參與實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化；通過治理全能的分化和轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)多元主體的責(zé)任共擔(dān)；通過治理方式的民主化重構(gòu)實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制和治理關(guān)系的根本轉(zhuǎn)化，達(dá)致多元共治的和諧關(guān)系狀態(tài)”。 [11](P34)作為一個(gè)“動(dòng)力概念”，公民身份所展現(xiàn)出來的包容特質(zhì)，為實(shí)現(xiàn)善治培育了主體性力量和治理機(jī)制。一方面作為一種普遍性、平等性的成員資格，公民身份將個(gè)體與共同體緊密結(jié)合起來，普遍化的公民身份觀念有助于增強(qiáng)個(gè)體對(duì)共同體的認(rèn)同感；另一方面在多元社會(huì)背景下，差異性的公民身份又要求國家認(rèn)真對(duì)待群體性公民身份，重視多元社會(huì)群體的利益訴求。公民身份對(duì)平等的追求并不是按照某個(gè)單一的價(jià)值原則來建構(gòu)公民身份以實(shí)現(xiàn)平等關(guān)懷，相反，“平等的目標(biāo)正是要超越個(gè)人的利益和認(rèn)同，尊重所有人的權(quán)利，承認(rèn)和保護(hù)個(gè)體的差異性”。 [3](p84)作為一種包含著差異的共同方案，公民身份的治理意義就在于不僅提供了多元治理主體，也提供了一套各主體間協(xié)調(diào)彼此立場(chǎng)，尋求妥協(xié)、化解分歧，創(chuàng)造公共利益的包容性治理機(jī)制，其功能在于將碎片化的社會(huì)利益重新整合起來。

其次，公民身份所意蘊(yùn)的公民品德與參與行為能促進(jìn)生成國家治理現(xiàn)代化所需要的治理秩序。以善治為導(dǎo)向的現(xiàn)代國家治理在本質(zhì)上是一種民主治理，這內(nèi)在地要求政府—公民之間進(jìn)行積極互動(dòng)與有效合作?！肮癖仨毦哂凶銐虻恼螜?quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序”，“保證公民享有充分自由和平等的政治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)機(jī)制只能是民主政治，這樣善治與民主便有機(jī)地結(jié)合了起來”。 [12](p40)由此可以看出，現(xiàn)代國家治理需要公民積極參與到政治過程中，一方面監(jiān)督政府行為和公共權(quán)力的行使，另一方面在公共事務(wù)治理過程中展開討論、理性對(duì)話。公民身份理論內(nèi)涵中所意蘊(yùn)公民品德和由此引導(dǎo)的公民行為能夠促進(jìn)生成現(xiàn)代國家治理所需要的治理秩序。民主所需要的公民品德和參與行為包含了兩個(gè)層面：“質(zhì)疑政治權(quán)威的能力和愿望”以及“從事公共政策所涉及事務(wù)相關(guān)的公共討論的能力和愿望”。 [10](p520)一方面，在民主政體下，公民的重要責(zé)任在于監(jiān)督政府的行為，監(jiān)控公共權(quán)力的運(yùn)行，公民對(duì)政治權(quán)威的質(zhì)疑以及對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督不僅可以保障自身的合法權(quán)益不受侵害，同時(shí)又能規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行。另一方面，在公共事務(wù)治理過程中公民通過自由公開的交流討論，既要有效表達(dá)自身的利益、觀點(diǎn)，使每一個(gè)人獲得平等的傾聽與被傾聽的權(quán)利，又要通過理性對(duì)話，鼓勵(lì)公民在充分考慮彼此立場(chǎng)原則的基礎(chǔ)上相互妥協(xié)、凝聚共識(shí)。

再次，“市場(chǎng)—國家—社會(huì)”三大領(lǐng)域間的互動(dòng)是公民身份得以發(fā)展與國家治理模式得以有效構(gòu)建的關(guān)鍵點(diǎn)。在現(xiàn)代政治社會(huì)生活中三大領(lǐng)域——國家、市場(chǎng)、社會(huì)——的互動(dòng)關(guān)系不僅形塑了公民身份的發(fā)展模式，也推動(dòng)了現(xiàn)代國家治理模式的建構(gòu)，即公民身份的發(fā)展模式與現(xiàn)代國家治理模式構(gòu)建之間相互關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵點(diǎn)就體現(xiàn)在三大領(lǐng)域的互動(dòng)關(guān)系上。一般來說在這三個(gè)領(lǐng)域中，如果市場(chǎng)力量較為強(qiáng)大，那么所形成的一般是自由主義公民身份；如果國家力量較為強(qiáng)大，那么所形成的一般是傳統(tǒng)型公民身份；如果社會(huì)力量較為強(qiáng)大，那么所形成的一般是社會(huì)民主公民身份。 [13](p105-106)從學(xué)理角度來看，在自由主義公民身份模式下，國家治理的典型特征體現(xiàn)在重視市場(chǎng)機(jī)制在資源配置和分配中的核心作用，強(qiáng)調(diào)政府的“守夜人”角色，防范政府以及社會(huì)力量對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，這以美國為代表。在傳統(tǒng)型公民身份模式下，國家治理是一種精英主義的治理模式，其典型特征體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是權(quán)威主義在國家治理中的作用；二是脫離公民的市場(chǎng)權(quán)利和政治權(quán)利，單向度地發(fā)展社會(huì)權(quán)利；三是把政治管理視為官僚體制的“私物”，不允許其他社會(huì)組織參與公共事務(wù)管理，這以俾斯麥時(shí)期的德國為代表。在社會(huì)民主公民身份模式下，國家治理的突出特征在于強(qiáng)調(diào)多元社會(huì)團(tuán)體在公共事務(wù)治理中的作用，主張?jiān)趪遗c社會(huì)之間形成合作型伙伴關(guān)系（cooperative partnership），這以歐洲福利國家為代表。三大領(lǐng)域的互動(dòng)發(fā)展不僅導(dǎo)致了公民身份在理論和實(shí)踐上的嬗變，也影響著國家治理模式的變革。

二、公民身份視角下國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯

優(yōu)良的國家治理模式，既強(qiáng)調(diào)政府積極主動(dòng)履行職責(zé)發(fā)揮主導(dǎo)作用，也內(nèi)在要求公民在實(shí)現(xiàn)公共利益上承擔(dān)責(zé)任、貢獻(xiàn)力量，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的權(quán)力共享和合作共治的局面。在實(shí)現(xiàn)優(yōu)良的國家治理這一問題上，公民身份起到了重要作用：一方面，“通過要求我們平等地對(duì)待所有的個(gè)體，公民身份可以消解可能給社會(huì)秩序造成威脅的張力根源”；另一方面，“通過將權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)結(jié)合在一起，公民身份提供了一種公正地分配和管理各種資源的方式，使公民共同分享社會(huì)生活中利益和負(fù)擔(dān)”。 [3](p4)在公民身份視角下國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯體現(xiàn)在三個(gè)方面：

（一）在治理主體與治理結(jié)構(gòu)上遵循“以利益相關(guān)者為中心的協(xié)同合作治理”邏輯。

在公民身份視角下，國家治理現(xiàn)代化反映在治理主體和治理結(jié)構(gòu)上的邏輯是：倡導(dǎo)以利益相關(guān)者為中心的協(xié)同合作治理?！叭绻f統(tǒng)治和管理的主體是國家和政府，治理的主體則是國家、政府和社會(huì)力量。治理是國家、政府與社會(huì)力量之間的合作博弈?！?[14](p182)權(quán)利是公民身份的本質(zhì)屬性，它表達(dá)的是公民對(duì)個(gè)人利益需求的關(guān)切。在國家治理過程中，抽象的公民身份具體化為具有公民屬性的利益相關(guān)者。實(shí)現(xiàn)政府與具有公民屬性的利益相關(guān)者之間的合作共治是現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在要求。在公民身份的視角下，現(xiàn)代國家治理所呈現(xiàn)的是多元的治理主體和雙向流動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)國家治理在本質(zhì)上是一種單邊主義的治理模式，政府作為單一的治理主體發(fā)揮著治理職能，而其他社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人則處于配合和執(zhí)行政府決定的被動(dòng)地位。由于官僚體制本身存在的困境，如組織惰性、決策信息鴻溝以及職能的條塊分割等，這種單邊主義治理模式很容易出現(xiàn)治理危機(jī)。以善治為導(dǎo)向的現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)在本質(zhì)上體現(xiàn)為政府與具有公民屬性的社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人之間的合作共治。政府與公民之間的合作共治是基于公共利益和參與者的切身利益這兩個(gè)領(lǐng)域而形成的。以利益相關(guān)者為中心的協(xié)同合作治理的基本要義體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府作為核心治理主體，必須積極履行治理職責(zé)，在治理過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但這并不意味著具有公民屬性的利益相關(guān)者在治理過程中的缺位。相反，他們應(yīng)在治理過程中發(fā)揮建設(shè)性作用，與政府一道共擔(dān)治理責(zé)任。這就意味著一方面政府應(yīng)該為利益相關(guān)者參與治理創(chuàng)造制度環(huán)境，如在政策過程中為利益相關(guān)者提供決策信息以保障公民的知情權(quán)，提升政策過程的透明度；另一方面，利益相關(guān)者必須在法律規(guī)范內(nèi)切實(shí)維護(hù)政府的權(quán)威，不得作出任何損害政府權(quán)威的行為，防范博弈失序而造成的社會(huì)動(dòng)蕩。二是要通過政府與社會(huì)各利益相關(guān)者的協(xié)同合作構(gòu)建具有動(dòng)態(tài)特質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，以代替?zhèn)鹘y(tǒng)官僚體制的僵化組織層級(jí)，這種替代有助于形成彈性的治理結(jié)構(gòu)，從而更好地應(yīng)對(duì)復(fù)雜性的公共問題。三是要通過協(xié)同合作培育出具有包容信任屬性的社會(huì)資本，這種包容信任的社會(huì)資本是實(shí)現(xiàn)政府與公民合作共治的文化基礎(chǔ)?！吧鐣?huì)資本利用自身的關(guān)系結(jié)構(gòu)與組織機(jī)制并結(jié)合民主國家及其機(jī)構(gòu)的權(quán)威，不僅有利于解決個(gè)人行為無法解決的問題，而且也有利于解決由遙遠(yuǎn)的政府調(diào)節(jié)或間接的民主程序不容易解決的公共問題”。 [15](p59)

（二）在治理機(jī)制與治理方式上遵循“公共理性、民主協(xié)商與法治化治理”邏輯。

在公民身份視角下，國家治理現(xiàn)代化反映在治理機(jī)制與治理方式上的邏輯是：強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商與法治化的治理機(jī)制和方式。一方面，以善治為導(dǎo)向的現(xiàn)代國家治理強(qiáng)調(diào)在治理過程中要注重公共審議與民主協(xié)商。民主所要求的公民品德是積極公民身份的基本表征?！霸诿裰骼碚撝?，公民權(quán)利和民主的指向與公共事務(wù)討論的實(shí)踐具有一定關(guān)聯(lián)性”。 [16](p250)正是公民的積極參與與民主審議為現(xiàn)代國家治理注入了公共維度，這一維度強(qiáng)調(diào)要在現(xiàn)代國家治理過程中構(gòu)建一套旨在形成以尊重和妥協(xié)為基礎(chǔ)的凝聚共識(shí)機(jī)制。這種機(jī)制提供了公民在公共領(lǐng)域中公開自由表達(dá)觀點(diǎn)和訴求的機(jī)會(huì)，并期待公民能夠通過平等對(duì)話、理性交流、協(xié)商辯論等方式交換觀點(diǎn)，為改變偏好、發(fā)展共識(shí)提供可能。對(duì)此，博曼認(rèn)為民主政治的合法性（justifications）要求公民要超越典型的偏好集合中的私人利益（self-Internets），更關(guān)注對(duì)公共善（common good）的追求，同時(shí)這種公共導(dǎo)向要求通過一個(gè)公平的社會(huì)合作體制（social cooperation）而不是事先假定一個(gè)社會(huì)共識(shí)（social consensus）來制定政治政策，從而使政策的制定建立在民主慎議的基礎(chǔ)上而非偏好的集合。 [17](P402)與之相似，古特曼和湯普森認(rèn)為：“僅僅通過利益集團(tuán)之間的討價(jià)還價(jià)和選舉投票來確認(rèn)公民的權(quán)力是不夠的”，還需要通過民主審議的程序?qū)矝Q策進(jìn)行正當(dāng)性證明，并且公民及其代表所提出的理由“能為尋求公平合作的、自由而平等的個(gè)體所接受”，此外，“審議的目標(biāo)是做出決策，這些決策在當(dāng)前對(duì)所有公民都具有約束力，但它又是開放的，隨時(shí)準(zhǔn)備迎接未來的挑戰(zhàn)”。 [18](p4-7)概言之，在公民身份視域下，國家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)參與性、互惠性、責(zé)任性、回應(yīng)性等價(jià)值原則，民主協(xié)商的治理機(jī)制能夠有效地承接這些價(jià)值原則。另一方面，以善治為導(dǎo)向的現(xiàn)代國家治理強(qiáng)調(diào)在治理過程中要注重治理方式的法治化。良法善治是國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值訴求和實(shí)踐重心。通過法律規(guī)范保障公民參與國家治理過程是踐行積極公民身份的內(nèi)在要求。在國家治理過程中，法治化治理機(jī)制和治理方式的要義體現(xiàn)在：一是通過法律規(guī)范明確各個(gè)治理主體的權(quán)利和責(zé)任，并將治理主體間的互動(dòng)博弈納入到法律軌道，在法治的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合作共治；二是制定法律規(guī)范，為公共事務(wù)的民主協(xié)商治理提供程序原則和制度框架，確保公共協(xié)商能夠有序展開；三是通過法治構(gòu)建新型治理秩序，即“實(shí)現(xiàn)國家治理由‘威權(quán)型支配’向‘法理型支配’的轉(zhuǎn)型，由‘關(guān)系型支配’向‘契約型支配’的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)換”。 [19](p90)

（三）在治理效果與治理評(píng)估上遵循“實(shí)現(xiàn)正義的政治社會(huì)秩序，共享發(fā)展成果”邏輯。

在公民身份視角下，國家治理現(xiàn)代化反映在治理效果與治理評(píng)估上的邏輯是：實(shí)現(xiàn)正義的政治社會(huì)秩序，共享發(fā)展成果。公民身份意味著擁有自由平等身份的個(gè)體在進(jìn)入公共領(lǐng)域之后要從“公”的角度來選擇構(gòu)建社會(huì)合作體系的原則。從公民身份出發(fā)，能夠促成社會(huì)合作的正義原則體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是每一個(gè)社會(huì)成員在規(guī)范社會(huì)體系中享有平等自由的權(quán)利，任何制度性歧視都將視為不正義，這是將公民身份的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利納入社會(huì)政治制度框架內(nèi)的體現(xiàn)；二是任何不平等的分配只有在所有社會(huì)成員都能夠獲益的基礎(chǔ)上才能被接受，亦即社會(huì)發(fā)展成果的分配必須使最少受惠者的地位得以改善才能被視為正義，這是在社會(huì)政治制度框架對(duì)公民身份社會(huì)權(quán)利的關(guān)照。基于這兩個(gè)正義原則，所構(gòu)建的正義的政治社會(huì)秩序體現(xiàn)為一個(gè)自由平等的規(guī)范體系。這一體系引導(dǎo)著公民之間相互合作以實(shí)現(xiàn)公共利益增值效應(yīng)最大化，并認(rèn)可每一個(gè)人都應(yīng)毫無差別地分享合作成果，這也意味著對(duì)公民“福利權(quán)利”的保障是正義制度的內(nèi)在要求，而非制度外的“施舍”。因此，在公民身份視域下，以“善治”為導(dǎo)向的現(xiàn)代國家治理就是要通過社會(huì)合作實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，并實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果的共享。換言之，對(duì)國家治理的效果評(píng)估應(yīng)遵循“實(shí)現(xiàn)正義的政治社會(huì)秩序與共享發(fā)展成果”的邏輯。具體來講，這一邏輯體現(xiàn)在三個(gè)向度上：一是要尊重市場(chǎng)機(jī)制的自我運(yùn)作機(jī)理和自身調(diào)節(jié)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在國家治理體系中的作用，這其中最重要的是對(duì)公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的保障，亦即通過憲法和法律來保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)以及在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中自由競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。基于這一向度，在國家治理評(píng)估指標(biāo)的維度上要注重經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展的水平、公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障水平、市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的程度以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化水平等。二是要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中重建國家治理機(jī)制，構(gòu)筑社會(huì)保障體系，創(chuàng)造“均衡發(fā)展模式”，使每一個(gè)社會(huì)成員都能夠按照通行的正義準(zhǔn)則分享改革發(fā)展成果?；谶@一向度，在國家治理評(píng)估指標(biāo)的維度上要注重政府公共服務(wù)均等化水平、社會(huì)保障水平、分配正義的實(shí)現(xiàn)程度等。三是要改變“剛性”維穩(wěn)思維，通過協(xié)調(diào)規(guī)范政府與社會(huì)之間的關(guān)系，發(fā)展社會(huì)次級(jí)體系的自主性，以緩解政府的治理壓力?；谶@一向度，在國家治理評(píng)估指標(biāo)的維度上要注重民主社會(huì)公民的參與程度及社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r、政府的責(zé)任性、回應(yīng)性及效率、治理過程的透明度等。

三、公民身份視角下國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑

遵循公民身份視角下國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

（一）以公民本位的多中心治理為理路完善國家治理格局。

多中心治理所闡釋的治理理路是：在公共事務(wù)治理中存在著多個(gè)治理主體，正是他們彼此間的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作，提升了公共事務(wù)治理的效力和質(zhì)量，并減少了集體行動(dòng)中的機(jī)會(huì)主義、責(zé)任規(guī)避以及“搭便車”行為。作為多中心治理的倡導(dǎo)者，奧斯特羅姆的研究強(qiáng)調(diào)必須超越公共事務(wù)治理中“市場(chǎng)—政府”二元對(duì)立的思維定勢(shì)，不僅要看到政府和市場(chǎng)都是公共事務(wù)治理中的主體力量和重要手段，更要關(guān)注到相互依賴的個(gè)體之間相互合作、自主治理的可能。在公民身份的視域下，公民本位的多中心治理模式邏輯在于：作為政治社會(huì)共同體中的每一個(gè)成員，他們既能夠平等自由且獨(dú)立地追求各自的利益，又能夠在社會(huì)合作體系中，以特定的規(guī)則制度框架為指引實(shí)現(xiàn)互動(dòng)合作來增進(jìn)共同利益。公民身份為建構(gòu)有序關(guān)系提供了可能，正如桑德爾指出的：有意義的公民身份“是一種共同的認(rèn)同，是與人民之間的共同性，是一種共同體感，是一種歸屬感，是對(duì)‘公共善’的一種承諾”。 [20]沿著這種治理理路，完善國家治理格局的基本思路在于：一方面要重視政府在公共事務(wù)治理中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮其集中性與公共性的治理優(yōu)勢(shì)；另一方面，不能低估公民的自主治理能力，要?jiǎng)?chuàng)造條件激勵(lì)公民積極參與到社會(huì)合作體系中，使其主動(dòng)擔(dān)負(fù)治理成本、平衡治理收益?；诖?，以公民本位的多中心治理為理路完善國家治理格局，一要轉(zhuǎn)變政府的治理角色和職責(zé)，即要把政府的治理角色和職責(zé)定位在提供能夠增進(jìn)社會(huì)合作的制度框架以及多中心合作治理的規(guī)則體系上，并在宏觀層面注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、政策、法律等治理手段、方式；二要改善社會(huì)力量參與國家治理的法律制度環(huán)境，明確社會(huì)力量參與公共事務(wù)治理的領(lǐng)域，規(guī)范社會(huì)力量的參與方式和參與行為，使社會(huì)參與在有序合法的軌道上運(yùn)行。

（二）以公民身份權(quán)利深化拓展為目標(biāo)構(gòu)筑國家治理體系。

“國家治理體系（SGS）是一個(gè)以目標(biāo)體系為追求，以制度體系為支撐，以價(jià)值體系為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性功能系統(tǒng)”。 [21](p12)作為一套相互協(xié)調(diào)相互關(guān)聯(lián)的制度安排和規(guī)范體系，國家治理體系涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等諸多領(lǐng)域，這些領(lǐng)域直接與公民身份所包含的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、文化權(quán)利、生態(tài)權(quán)利緊密關(guān)聯(lián)在一起。在公民身份的視角下，構(gòu)筑國家治理體系的目標(biāo)向度體現(xiàn)在深化和拓展公民身份的諸項(xiàng)權(quán)利上，即一方面通過制度供給對(duì)公民身份所包含的權(quán)利體系進(jìn)行健全和完善，另一方面通過制度優(yōu)化消除影響公民身份所包含的諸項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的體制障礙。以公民身份權(quán)利深化拓展為目標(biāo)構(gòu)筑國家治理體系，其基本思路體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，以制度建設(shè)為核心推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化。制度建設(shè)主要集中在以下三點(diǎn)，首先，要健全市場(chǎng)公開公正的競(jìng)爭(zhēng)制度，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，以此深化拓展公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利；其次，構(gòu)建均衡性利益表達(dá)機(jī)制，降低公民利益訴求表達(dá)成本，可通過“市民論壇”、“民主懇談”、“公民會(huì)議”等制度創(chuàng)新豐富公民有序參與民主治理的方式，以此深化拓展公民的政治權(quán)利；再次，通過完善公共財(cái)政制度，推進(jìn)公共服務(wù)均衡供給，構(gòu)建利益再分配機(jī)制等舉措強(qiáng)化國家汲取資源和利益公正分配的能力，以此深化拓展公民的社會(huì)權(quán)利。其二，以制度轉(zhuǎn)型為關(guān)鍵推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化。制度轉(zhuǎn)型主要是調(diào)適那些與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相協(xié)調(diào)、嚴(yán)重脫節(jié)的制度體系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下的制度轉(zhuǎn)型，總體方向是民主化、法治化，關(guān)鍵之處在于從職權(quán)法定、公開透明、回應(yīng)反饋、監(jiān)督制約這四個(gè)環(huán)節(jié)上規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，堵塞公權(quán)私用的通道，使公權(quán)力切實(shí)成為實(shí)現(xiàn)公共利益的現(xiàn)實(shí)保證。其三，以制度功能優(yōu)化為重點(diǎn)推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化。如果從民主的角度來審視制度功能的優(yōu)化，其關(guān)注的要點(diǎn)主要集中在民主決策制度的功能優(yōu)化、政治參與制度的功能優(yōu)化與問責(zé)監(jiān)督制度的功能優(yōu)化這三個(gè)方面。

（三）以決策中的民主協(xié)商實(shí)踐為依托優(yōu)化國家治理機(jī)制。

為國家治理機(jī)制注入?yún)f(xié)商民主的因子是國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。作為一種民主形式，協(xié)商民主“提供了有利于參與、溝通和表達(dá)的條件而促進(jìn)公民自由討論的一種社會(huì)和制度條件框架”。 [22](p7)在協(xié)商民主的制度框架下，公民以對(duì)話協(xié)商的方式表達(dá)訴求、溝通協(xié)調(diào)，并基于公共理性實(shí)現(xiàn)共識(shí)，進(jìn)而做出符合“公共善”的政策安排，以實(shí)現(xiàn)公共利益邊際效應(yīng)的最大化?，F(xiàn)代國家治理需要這種“對(duì)話民主”（dialogue democracy），通過理性對(duì)話、審慎辯論等非暴力方式化解沖突消解矛盾，從而達(dá)到一致性治理（consensual governance）的目的。在優(yōu)化國家治理機(jī)制上，選擇哪一種場(chǎng)域來釋放公民身份所蘊(yùn)含的“一致性治理”的潛能則成為問題的關(guān)鍵所在。公共決策中的民主協(xié)商實(shí)踐能夠成為優(yōu)化國家治理機(jī)制的一個(gè)場(chǎng)域，這是因?yàn)槔鎲栴}是政治的根本問題，決策過程涉及的是不同主體間的利益交換與博弈，協(xié)商民主有助于利益交換與博弈的理性化，實(shí)現(xiàn)利益平衡。具體而言，從決策的角度來看，協(xié)商民主語境下公共決策的制定源自于公民之間基于公共理性在公開平等的氛圍中協(xié)商審議的結(jié)果，這意味著協(xié)商民主所表達(dá)的是對(duì)高水平公共決策合法性的承諾；從協(xié)商的角度來講，公共決策中的協(xié)商民主實(shí)踐“激發(fā)了人類關(guān)于共同的善的理想、理性界定了對(duì)話討論的工具及內(nèi)在價(jià)值，以及明確規(guī)定了參與者的責(zé)任邊界”。 [23](p248)在公民身份視角下，以決策中的民主協(xié)商實(shí)踐為依托優(yōu)化國家治理機(jī)制，其著力點(diǎn)在于（1）完善決策議題設(shè)定機(jī)制，使議題討論范圍具有確定性和穩(wěn)定性；（2）構(gòu)建規(guī)范化的協(xié)商程序制度機(jī)制，減少協(xié)商的隨意性，使協(xié)商過程和協(xié)商結(jié)果之間能夠有效聯(lián)接；（3）加強(qiáng)公共決策信息公開的制度建設(shè)，以消弭信息鴻溝，進(jìn)而保障公民的知情權(quán)；（4）構(gòu)建公民民主能力訓(xùn)練機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)商參與者的觀點(diǎn)表達(dá)、理性對(duì)話等方面的民主能力，使其具備高水平高質(zhì)量的意見表達(dá)能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效協(xié)商。

（四）以推進(jìn)法治與德治相結(jié)合為導(dǎo)向改進(jìn)國家治理方式。

法治精神和公共美德的有機(jī)統(tǒng)一是公民身份在政治倫理向度和政治實(shí)踐向度上的內(nèi)在要求。法治精神和公共美德在實(shí)現(xiàn)“善治”的過程中具有同構(gòu)性。一方面，二者在追求社會(huì)政治秩序正義性方面具有共同的價(jià)值取向；另一方面，優(yōu)良法治是公民基于美德參與公共生活的前提保障和當(dāng)然手段，而公民品德又為良法的實(shí)施創(chuàng)造了條件?；诖?，在公民身份視角下，完善國家治理方式的導(dǎo)向就在于推進(jìn)法治與德治相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)依法治國與以德治國相統(tǒng)一。具體而言：第一，依法治國最根本的是要實(shí)現(xiàn)公平正義，這既是公民身份在政治社會(huì)秩序上的倫理追求和價(jià)值判斷，同時(shí)也是良法善治的根本目標(biāo)。以法治的國家治理方式追求公平正義的政治社會(huì)秩序，一要重視發(fā)揮法治在社會(huì)價(jià)值評(píng)價(jià)和規(guī)約社會(huì)行為上的作用和功能，使社會(huì)成員能夠在法治軌道上表達(dá)對(duì)公平正義的訴求，促進(jìn)公民理性行動(dòng)與合法參與。一方面，要將抽象的公平正義價(jià)值通過民主科學(xué)立法的方式轉(zhuǎn)化為具體的公民權(quán)益；另一方面，要通過依法執(zhí)政和公正司法來保障公民權(quán)益。二是要從實(shí)體正義和程序正義兩個(gè)方面推進(jìn)依法治國。法治維度下的實(shí)體正義就是要以實(shí)體法的形式科學(xué)配置、合理劃分公共權(quán)力，并對(duì)公民所享有的各方面權(quán)利和責(zé)任作出明確合理的規(guī)定。法治維度下的程序正義就是要以程序法的形式制定符合正義要求和公共利益的規(guī)則程序，規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，防范公權(quán)力對(duì)公民合法權(quán)益的損害，以此保證公民能夠在資源分配利益實(shí)現(xiàn)上受到公平對(duì)待。第二，以德治國主要是通過構(gòu)建符合現(xiàn)代政治文明的核心價(jià)值體系，來培育公民美德和公共精神，并通過踐行這一核心價(jià)值體系增強(qiáng)公民對(duì)共同體的認(rèn)同感、公民之間的信任感。一方面要通過公民教育來培育公民美德。公民教育的重點(diǎn)在于通過法律引導(dǎo)、學(xué)校德育等方式培養(yǎng)公民的責(zé)任意識(shí)、法律意識(shí)、互惠意識(shí)，并注重通過社會(huì)實(shí)踐來踐行公民美德，從而將公民美德內(nèi)在化。另一方面，通過構(gòu)建多種形式的激勵(lì)機(jī)制使公民對(duì)公共美德和公共精神的認(rèn)知從一種內(nèi)在需要狀態(tài)轉(zhuǎn)化為外部行動(dòng)狀態(tài)?？傊?，善治的實(shí)現(xiàn)離不開優(yōu)良法律的支撐，更離不開公民美德的支持，因此，推進(jìn)依法治國與以德治國有機(jī)結(jié)合是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵之舉。