昝曉輝，田 紅

(成都市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，成都610072)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要加快生態(tài)文明建設(shè)，明確要求“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?，清晰指出了以環(huán)境容量優(yōu)化區(qū)域布局、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新思路。

數(shù)據(jù)顯示，2003 年，中國化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量均大大超過環(huán)境容量，前者超過62%，后者超過81%。此后，中國在“十一五”開始將化學(xué)需氧量、二氧化硫納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的約束性指標(biāo)，實(shí)行排放總量控制計(jì)劃管理。2013 年，全國主要污染物總量減排考核結(jié)果顯示，中國四項(xiàng)污染物排放量同比均有所下降，北京則于2013 年底完成“十二五”減排指標(biāo)，提前兩年完成國務(wù)院下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，治污減排的顯著成效還在進(jìn)一步擴(kuò)大。然而，中國仍有許多地區(qū)環(huán)境容量已經(jīng)逼近臨界點(diǎn)，污染甚至超過了環(huán)境承載力。近些年來，大范圍的霧霾天氣不斷、各類污染事件頻發(fā)，各界對環(huán)境的關(guān)注度空前提高。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較低的過去，“先污染、后治理”“邊污染邊治理”似乎有其存在的借口，而在當(dāng)下及未來，“寧要綠色青山，不要金山銀山”已經(jīng)成為普遍的共識，也就是說，當(dāng)前中國所處的發(fā)展水平、全社會的普遍共識和訴求，已經(jīng)可以容許我們用環(huán)境容量約束和提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

一、在各項(xiàng)規(guī)劃中前置環(huán)境容量

通常而言，環(huán)境容量是某個(gè)區(qū)域的客觀存在。相對于其他資源而言，環(huán)境資源、環(huán)境容量更難實(shí)現(xiàn)異地供給，對可持續(xù)發(fā)展的約束性更強(qiáng);然而，發(fā)展不考慮環(huán)境容量，污染排放肆意超過環(huán)境容量的區(qū)域并不鮮見。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)從自發(fā)邁進(jìn)了自覺，保護(hù)環(huán)境已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，就是要把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)緊密結(jié)合起來，把環(huán)境容量和資源承載力作為發(fā)展的基本前提，同時(shí)充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)對經(jīng)濟(jì)增長的優(yōu)化和保障作用、對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的倒逼作用，把節(jié)約環(huán)保融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個(gè)方面，加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的國民經(jīng)濟(jì)體系。在各項(xiàng)規(guī)劃中，要把環(huán)境容量對可持續(xù)發(fā)展的“軟約束”嵌套其中，通過各種規(guī)劃的“硬約束”來強(qiáng)化環(huán)境容量在可持續(xù)發(fā)展中的前置作用，加快發(fā)揮環(huán)境容量和資源承載力作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“硬約束”作用。相應(yīng)的，在各項(xiàng)規(guī)劃中也要努力做到以下幾點(diǎn):

(一)在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制中統(tǒng)籌考慮環(huán)境容量等環(huán)境資源

三十多年來，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，同時(shí)也付出了過大的資源環(huán)境代價(jià)，資源與環(huán)境已經(jīng)成為發(fā)展的最大瓶頸和制約。因此，“編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表”，將環(huán)境資源、環(huán)境容量納入國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展核算體系，已經(jīng)成為破解“發(fā)展不足”和“保護(hù)不夠”困境的有效之途。相對于公共基礎(chǔ)設(shè)施、文物、土地、礦產(chǎn)等，環(huán)境容量等環(huán)境資源的核算和納入自然資源資產(chǎn)負(fù)債表(包括政府資產(chǎn)負(fù)債表)還有更長的路要走，這恰恰說明在探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表(甚至包括政府資產(chǎn)負(fù)債表)的試點(diǎn)中，要統(tǒng)籌環(huán)境容量等環(huán)境資源。

(二)確立環(huán)境容量在環(huán)境總體規(guī)劃中的前置地位

面對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，中國環(huán)保工作持續(xù)加強(qiáng)，國家“十二五”環(huán)保規(guī)劃也明確提出，要“把主要污染物總量控制要求、環(huán)境容量、環(huán)境功能區(qū)劃和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估等作為區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決策依據(jù)”，并提出要“探索編制城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃”。在隨后出臺的相關(guān)要求和技術(shù)指南中，以及國家級新區(qū)設(shè)立的環(huán)境戰(zhàn)略評估中，也進(jìn)一步明確了環(huán)境容量在環(huán)境總體規(guī)劃中的中心作用和前置地位。從環(huán)評到總量減排，再到環(huán)境容量管控，具象到環(huán)境保護(hù)工作和環(huán)境保護(hù)部門，環(huán)境容量這個(gè)“抓手”既有基礎(chǔ)，又可延續(xù)，能抓得牢也能管得住。

(三)明確環(huán)境容量在多規(guī)融合中的接口作用

相對而言，耕地紅線、永久基本農(nóng)田、城市建設(shè)用地開發(fā)邊界、生態(tài)紅線等在多規(guī)融合中可以較好地通過空間規(guī)劃進(jìn)行融合。除此之外，還要在環(huán)境容量等領(lǐng)域建立接口，空間可以落地，容量可以管控，也就是說，在國土上為后代可持續(xù)發(fā)展留足空間之外，還要在資源環(huán)境領(lǐng)域?yàn)楹蟠沙掷m(xù)發(fā)展留足余量。國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，而環(huán)境容量是生態(tài)文明建設(shè)的立體容器，空間是生產(chǎn)生活生態(tài)空間的結(jié)構(gòu)布局，而容器則是生產(chǎn)生活生態(tài)形式的規(guī)模邊界，不僅可以進(jìn)一步細(xì)化開發(fā)強(qiáng)度的邊界，也可以進(jìn)一步優(yōu)化未來開發(fā)的空間。

二、在環(huán)保工作中推進(jìn)環(huán)境容量管控

新世紀(jì)以來，環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中的作用顯著增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了從自發(fā)到自覺的歷史過程轉(zhuǎn)變。在新的發(fā)展階段，要在統(tǒng)一的環(huán)保理念、環(huán)境戰(zhàn)略下，把環(huán)境容量和承載力作為前提條件，根據(jù)不同地區(qū)主要環(huán)境功能差異制定有差別的環(huán)境管理政策，推進(jìn)環(huán)境容量管控。

(一)環(huán)境容量管控要實(shí)施分類指導(dǎo)

要依據(jù)環(huán)境容量及超載情況對不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)行指導(dǎo)和引導(dǎo)?！跋蛭廴拘麘?zhàn)”是立足于中國環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)而提出的戰(zhàn)略部署，各地區(qū)都要將其作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)工作的決心和信心。在環(huán)境容量不超載地區(qū)，要劃定生態(tài)紅線，為后代可持續(xù)發(fā)展留夠空間、留足余量。在區(qū)域不超載但個(gè)別地區(qū)環(huán)境容量超載的地方，要優(yōu)化布局和調(diào)整結(jié)構(gòu)，努力做到本區(qū)域污染排放不斷減少、環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步改善。在區(qū)域環(huán)境容量超載地區(qū)，要把“向污染宣戰(zhàn)”的決心轉(zhuǎn)化為具體行動計(jì)劃，對標(biāo)最先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，努力做到環(huán)境質(zhì)量不惡化、生態(tài)系統(tǒng)不退化，以換取其他地區(qū)對其發(fā)展的理解和支持。

(二)環(huán)境容量管控要推進(jìn)靶向管控

對某個(gè)區(qū)域或某個(gè)地區(qū)而言，環(huán)境容量在一定時(shí)期內(nèi)是相對客觀和固定的，因此，要細(xì)化環(huán)境容量管控，一是要面向生產(chǎn)生活空間格局進(jìn)行環(huán)境容量管控。要核算生產(chǎn)領(lǐng)域、生活領(lǐng)域的環(huán)境容量占用情況和利用情況，規(guī)劃生產(chǎn)領(lǐng)域、生活領(lǐng)域的環(huán)境容量配額，同時(shí)也要評估單位環(huán)境容量的產(chǎn)出率。在生產(chǎn)領(lǐng)域，要下大力氣淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入與清潔生產(chǎn)，嚴(yán)格控制污染物新增量過快增長，對重點(diǎn)行業(yè)或產(chǎn)業(yè)實(shí)施總量減排;在生活領(lǐng)域，要下功夫引導(dǎo)消費(fèi)方式轉(zhuǎn)型，將交通、生活等納入控制范圍，推進(jìn)綠色消費(fèi)，控制生活污染的總量。二是要面向功能區(qū)塊進(jìn)行環(huán)境容量管控。要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、發(fā)展的需要，對已建成區(qū)的環(huán)境空間進(jìn)行優(yōu)化，做好廊道、基質(zhì)的景觀生態(tài)規(guī)劃和建設(shè);對規(guī)劃區(qū)的環(huán)境空間進(jìn)行同步設(shè)計(jì)，建設(shè)必要的生態(tài)廊道，提前建設(shè)好必需的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和綠色基礎(chǔ)設(shè)施。三是面向特征污染物進(jìn)行環(huán)境容量管控。再好的環(huán)境一旦遭遇特征污染物的污染，環(huán)境質(zhì)量就會出現(xiàn)突變，無從談及環(huán)境容量。因此，在細(xì)化環(huán)境容量管控時(shí)，要對特征污染物實(shí)施“零容忍”，要溯源到可能產(chǎn)生特征污染物的污染源，能停則停，能搬則搬，短期內(nèi)無法處置的，需要對這些污染源實(shí)施紅線管理，對其污染物排放實(shí)施全天候監(jiān)測，要劃定必要的緩沖地帶。

(三)環(huán)境容量管控還要考慮環(huán)境增容

在特定地區(qū)，應(yīng)該考慮通過一定的措施來實(shí)現(xiàn)環(huán)境增容，以滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。就水環(huán)境而言，空間尺度越小，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展越集中集聚的地區(qū)，環(huán)境增容的必要性就越大。工程措施、生態(tài)修復(fù)等都是有效的環(huán)境增容手段，例如，在小尺度里上馬環(huán)境基礎(chǔ)實(shí)施(最為典型的就是污水處理廠)，或者是污染處理廠的提標(biāo)改造，能夠在某種程度上擴(kuò)大環(huán)境容量的供給，或者緩解環(huán)境容量的壓力。當(dāng)然，在某個(gè)階段、某個(gè)時(shí)期，某些區(qū)域還需要通過生態(tài)補(bǔ)償、市場交易等方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境增容，以保障和支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

三、在探索中延展環(huán)境容量管控

總體來看，中國生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢仍沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，環(huán)境污染已超出了環(huán)境的容量，一些地方環(huán)境的承載能力已經(jīng)接近極限，環(huán)境保護(hù)工作任重道遠(yuǎn)。舊的環(huán)境污染問題尚未全面解決，新的環(huán)境問題又接踵而生;污染物排放總量控制還未完全到位，關(guān)注環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境健康成為大眾的普遍訴求。從總量減排到環(huán)境質(zhì)量改善，環(huán)境容量管控是關(guān)鍵的一環(huán)，也是不可逾越的發(fā)展階段。相對于齊全的環(huán)境容量評估方法而言，環(huán)境容量管控還處于實(shí)踐探索當(dāng)中，需要在探索中解決以下四個(gè)問題:

(一)環(huán)境容量管控的決策主體

環(huán)境容量是客觀存在的，但環(huán)境容量管控卻是主觀所為。在前瞻經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展時(shí)，發(fā)揮環(huán)境容量的前置作用在于明晰未來的環(huán)境形勢，在于發(fā)揮環(huán)境對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的先導(dǎo)作用，是未雨綢繆之舉，要集合各個(gè)利益攸關(guān)者的意見。發(fā)展要以人為本，環(huán)境容量管控也要以人為本，本質(zhì)意義就是集合大眾對環(huán)境質(zhì)量的訴求和期待，從可耐受、可接受和滿意的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)出發(fā)，倒算環(huán)境容量的需求，倒逼環(huán)境容量管控的措施?？紤]到環(huán)境影響的跨地域性、污染物擴(kuò)散的跨地域性，環(huán)境容量管控的決策不能只考慮本行政區(qū)域內(nèi)的訴求和意見，還要考慮對其他環(huán)境影響區(qū)域的利益和訴求，不能上游不顧下游，在很多情況下，往往需要跨區(qū)域的溝通和協(xié)調(diào)?？梢哉f，環(huán)境容量評估是科學(xué)的研判，環(huán)境容量管控卻是廣泛的溝通，是共識的妥協(xié)達(dá)成。從這個(gè)意義上講，環(huán)境容量管控的決策主體要?dú)w位，歸位到環(huán)境質(zhì)量的利益攸關(guān)者，讓環(huán)境的受體去決策。

(二)環(huán)境容量管控的主要載體

在大尺度內(nèi)，可以細(xì)化水環(huán)境容量管控和大氣環(huán)境容量管控，但是在小尺度內(nèi)(如國家級開發(fā)區(qū)幾十、幾百平方公里內(nèi))，囿于大氣條件、環(huán)境背景等自然因素的影響，大氣環(huán)境容量管控可以發(fā)揮的作用相對有限。中國是一個(gè)缺水嚴(yán)重的國家，人均水資源僅為世界平均水平的1/4，是全球13 個(gè)人均水資源最匱乏的國家之一，在建制城市中有一半以上屬于聯(lián)合國人居環(huán)境署評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中的“嚴(yán)重缺水”和“缺水”城市，因此，基于水資源的水環(huán)境容量管控更迫切、更有針對性，以水定人、以水定地等應(yīng)成為各個(gè)地區(qū)、各個(gè)城市的普遍決策前提。同時(shí)，在水環(huán)境容量超載之前，要通過水資源、水環(huán)境容量預(yù)警預(yù)報(bào)體系，通過水資源配置來擴(kuò)大水環(huán)境容量。

(三)環(huán)境容量管控的主要對象

總量減排鎖定的是主要污染物，主要對象是污染排放大戶，而環(huán)境容量管控的主要對象是生產(chǎn)生活格局、功能區(qū)塊、特征污染物及其對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)源。在中國城鎮(zhèn)化率超過50%、生活污染逐漸成為主要污染的現(xiàn)階段，環(huán)境容量管控的主要對象將逐步從工業(yè)生產(chǎn)過渡到生產(chǎn)生活并重，逐步從行業(yè)為主過渡到行業(yè)和區(qū)塊并重。相對而言，生活污染源的管理更為分散，行政管理難以奏效，更需要環(huán)境教育去激發(fā)各個(gè)生活主體的環(huán)保意識和環(huán)保行為;面向區(qū)塊的環(huán)境容量管控需要日常環(huán)境管理的匹配，更需要環(huán)境管理日常工作的手段匹配;面向特征污染物及其對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)源，環(huán)境容量管控需要在風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處理上做足余量，更需要在戰(zhàn)略上予以徹底解決;面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境容量管控需要在戰(zhàn)略上平衡糧食安全和環(huán)境污染的邊界，更需要科技手段創(chuàng)新和政策手段激勵去兼顧。

(四)環(huán)境容量管控的主要力量

自PM2.5 進(jìn)入人們的視野之后，全社會的環(huán)保意識進(jìn)一步加強(qiáng)，在生態(tài)文明建設(shè)的引導(dǎo)下，最廣泛的環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線的力量進(jìn)一步得到加強(qiáng)。在推進(jìn)環(huán)境容量管控的過程中，要進(jìn)一步堅(jiān)持動員全社會力量，要將全社會高漲的環(huán)保訴求轉(zhuǎn)化為公民的自覺行動，要將全社會高漲的環(huán)保意識轉(zhuǎn)化為社會輿論和監(jiān)督的最有效手段，要努力在引導(dǎo)社會輿論、增強(qiáng)公眾環(huán)保意識上邁出新步伐。減排的主要力量是企業(yè)，環(huán)境容量管控的主要力量是公眾，每個(gè)企業(yè)都由公眾所組成，每個(gè)組織都由公眾所組成，公眾的環(huán)境意識到位了，公眾的環(huán)保行為做足了，環(huán)境容量管控就可預(yù)期了。