王子燦

(華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510000)

引言

《大氣污染防治法(修訂草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)近日出臺(tái)，在全國(guó)人大網(wǎng)站向社會(huì)開放，廣泛地征求各界意見。在為華南理工大學(xué)廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地向廣東省人大常委會(huì)法工委提交《草案》修改意見的過程中，筆者在對(duì)《草案》進(jìn)行了細(xì)致的梳理后認(rèn)為，與修訂前的《大氣污染防治法》相比，《草案》內(nèi)容豐富、涵蓋面廣，有較強(qiáng)的針對(duì)性和科學(xué)性。與此同時(shí)，《草案》中存在錯(cuò)誤表述，部分制度因?yàn)槿狈ι钊氲难芯繉?dǎo)致規(guī)定較空泛等問題，使得該《草案》略顯草率。

如，《草案》第九條第2 款規(guī)定，“對(duì)國(guó)家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)的地方排放標(biāo)準(zhǔn)。”以歐盟法和美國(guó)法體系通常都會(huì)采取歐盟法或聯(lián)邦法的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為最低標(biāo)準(zhǔn)、歐盟各成員國(guó)或美國(guó)各州制定的本國(guó)或本州環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)只能夠高于或等同于歐盟法或聯(lián)邦法標(biāo)準(zhǔn)，以保證高一級(jí)立法的權(quán)威性并節(jié)約立法成本的做法為借鑒，建議改為:“對(duì)國(guó)家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，需要制定地方排放標(biāo)準(zhǔn)的，制定的地方排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)嚴(yán)于國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)”;第十一條第3 款規(guī)定，“已達(dá)到國(guó)家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)城市的人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善?！苯ㄗh刪除此款。達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)即為“足夠”，這即是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的含義，除非地方標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，那么依本法要求，自當(dāng)達(dá)到地方標(biāo)準(zhǔn)，在達(dá)到地方標(biāo)準(zhǔn)后也就達(dá)到“足夠”的地步。本款要求政府應(yīng)當(dāng)采取措施實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量的“持續(xù)”改善，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)利益勢(shì)必需要平衡，“持續(xù)”改善的要求脫離實(shí)際情況，無法實(shí)現(xiàn)，只能是給地方政府出難題。本款規(guī)定既無法律依據(jù)又無實(shí)際意義，應(yīng)刪除;第十六條第5 款:“禁止無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定排放大氣污染物”中“違反排污許可證的規(guī)定”是錯(cuò)誤表述，建議改為“禁止無排污許可證或者超出排污許可證載明的排污許可范圍排放大氣污染物”。

另外，《草案》第六條第2 款中的“鼓勵(lì)和支持”較為空泛，缺乏對(duì)具體的措施的規(guī)定;第十一條第1 款中應(yīng)當(dāng)具體定義何為“更加嚴(yán)格的措施”、界定“更加嚴(yán)格的措施”的合法界限;第十二條中“適時(shí)進(jìn)行評(píng)估、修訂”中“適時(shí)”的規(guī)定較空泛，建議規(guī)定定期進(jìn)行評(píng)估，如每?jī)赡暌淮?，評(píng)估結(jié)果顯示為需要修訂的則及時(shí)進(jìn)行修訂;第六十八條第2 款所在的《草案》第五章為“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，但整章中有關(guān)聯(lián)合防治的內(nèi)容只有這十分空泛的一句，缺乏聯(lián)合防治制度的具體內(nèi)容。

需要特別指出的是，《草案》第五十四條第1 款“……，公布有毒有害大氣污染物名錄，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管理”以及第五十四條第2 款“……，排查環(huán)境安全隱患，并采取有效措施防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”做出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的規(guī)定。但是，由于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并未在環(huán)境法中得以確立，反而令這一原本可以成為《草案》一大亮點(diǎn)的創(chuàng)新性舉措顯得極為不妥。作者將在下文重點(diǎn)對(duì)此進(jìn)行分析。

1 《草案》規(guī)定預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)確有必要

《草案》第五十四條的規(guī)定是關(guān)于有毒有害大氣污染物的防治的，對(duì)有毒有害污染物的防治的確需要風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的介入。風(fēng)險(xiǎn)(risk)不同于危害(hazard)，危害是有科學(xué)證據(jù)證明損害后果(harm)會(huì)發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)是有科學(xué)證據(jù)證明損害后果可能會(huì)發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)是可能發(fā)生的危害。以法律規(guī)定預(yù)防危害在我國(guó)環(huán)境法中早已存在，對(duì)危害后果嚴(yán)重或不可逆的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行法律規(guī)制雖不是我國(guó)環(huán)境法的內(nèi)容，在國(guó)際法以及許多國(guó)家的國(guó)內(nèi)法中已經(jīng)成為常見的做法。

有毒有害大氣污染物屬于有毒有害化學(xué)物質(zhì)，許多國(guó)家和地區(qū)都認(rèn)識(shí)到控制化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)是十分必要的，例如美國(guó)在1986年就頒布了《化學(xué)品的健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指南》，歐盟關(guān)于化學(xué)物風(fēng)險(xiǎn)控制的白皮書要求在2012年前完成約98000 種化合物的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估［1］。我國(guó)環(huán)境保護(hù)部在2013年1月發(fā)布《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控“十二五”規(guī)劃》中指出:“我國(guó)化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理較為薄弱，法規(guī)制度、監(jiān)督監(jiān)管、基礎(chǔ)能力尚不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力和防控水平亟待提升。加強(qiáng)化學(xué)品環(huán)境管理、防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為‘十二五’環(huán)境保護(hù)工作的重要組成部分，成為新時(shí)期探索環(huán)境保護(hù)新道路、解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康突出環(huán)境問題的迫切需要?！保?］

2 我國(guó)環(huán)境法未確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則致使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防無法實(shí)施

2.1 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的發(fā)展與含義

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最初產(chǎn)生于聯(lián)邦德國(guó)環(huán)境法中的Vorsorgeprinzip(德語，意為“預(yù)防法則”)［3］，至20 世紀(jì)70年代中期，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已成為德國(guó)環(huán)境政策的基石，“使具有彈性的、靈活的預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的干涉行為具體化”［4］。

從20 世紀(jì)80年代起，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則逐步為各國(guó)環(huán)境立法廣泛借鑒和使用，被政府用作支持其在處理酸雨、全球變暖和海洋污染等問題上所采取強(qiáng)硬政策的合法性的有力依據(jù)。在國(guó)際法中，最先正式引用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的是北大西洋的區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，之后風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的適用范圍不斷擴(kuò)大。20 世紀(jì)90年代以后，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則發(fā)展成為一項(xiàng)公認(rèn)的國(guó)際環(huán)境法原則，廣泛地適用于生物多樣性保護(hù)、氣候變化控制、海洋污染防治、危險(xiǎn)化學(xué)品控制等國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域［5］。

當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則陸續(xù)被載入大量的國(guó)際性環(huán)境法律文件后，它的定義多種多樣，版本不一。詹姆斯·西克(James E.Hickey)和沃恩·沃克(Venn R.Walker)在1995年找出了出現(xiàn)在當(dāng)時(shí)主要的國(guó)際環(huán)境法律文件中多達(dá)14 種的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的定義［6］，帕爾·桑迪(Per Sandin)則在1999年的著述中收錄了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則定義的19 種版本［7］。國(guó)外有學(xué)者認(rèn)為可以因這些定義所要表達(dá)的含義的不同，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則簡(jiǎn)單地分為兩類:弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。被認(rèn)為是弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的代表性表述的，分別是《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》與1998年《溫斯布萊德聲明》中的有關(guān)規(guī)定［8］。

在以凱斯·R·孫斯坦為首的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的反對(duì)者們［9］看來，當(dāng)受到缺乏科學(xué)上的確實(shí)證據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)的威脅時(shí)，弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求針對(duì)嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害的威脅，強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)于后果的嚴(yán)重性不做過高的要求;弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則允許政府在缺乏確實(shí)的科學(xué)證據(jù)時(shí)采取預(yù)防措施，強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則則要求政府即使缺乏確實(shí)的科學(xué)證據(jù)也必須采取預(yù)防措施;弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求政府在采取預(yù)防措施前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行成本－效益分析，強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下采取措施預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)則可能是不計(jì)成本的。

如果能夠充分理解風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的“靈活而有彈性”，我們可以得出這樣的結(jié)論:以上對(duì)于強(qiáng)弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的代表性的表述并沒有任何實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，除了有無涉及到舉證責(zé)任轉(zhuǎn)換(shift the burden of proof)的問題之外。弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則共同地分享著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心理念:不能把沒有科學(xué)上的確實(shí)證據(jù)作為拒絕采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的藉口。至于風(fēng)險(xiǎn)的后果是否足夠嚴(yán)重、能否修復(fù)，政府是必須還是被允許采取預(yù)防措施，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則給出的答復(fù)可以是彈性和靈活的。弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的出現(xiàn)無非是為了防止風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則過于絕對(duì)化而采取的自然的修正行為，是適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的必然結(jié)果，弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在本質(zhì)上與強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是一致的。

除了認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的定義混亂、不明確，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的反對(duì)者們還認(rèn)為:為避免不利后果的出現(xiàn)，依照風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則采取預(yù)防措施可能會(huì)導(dǎo)致機(jī)會(huì)的喪失;規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的行為或決策反而帶來新的風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則會(huì)助長(zhǎng)貿(mào)易保護(hù)主義;風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則從實(shí)質(zhì)上是反科學(xué)、反技術(shù)、反增長(zhǎng)的。其中，孫斯坦認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則存在的意義不大，卻能夠取得非同一般的影響力并被廣泛地接受為政府規(guī)制行為的指導(dǎo)法則，是由于存在于人類理性與認(rèn)知領(lǐng)域中的偏見(bias)造成的。但是，僅以存在認(rèn)知偏見做為反駁風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則存在的作用和意義的理由是不夠的。首先，認(rèn)知偏見在科學(xué)探索、社會(huì)決策以及個(gè)人判斷方面都發(fā)揮著重要的作用。認(rèn)知偏見并非都是認(rèn)識(shí)的屏障，有時(shí)它會(huì)成為獲得認(rèn)識(shí)的前提［10］。認(rèn)知偏見不能成為否認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的意義的理由。其次，孫斯坦駁斥風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的闡述同樣存在選擇性感知偏見、確認(rèn)性偏見、科學(xué)技術(shù)樂觀主義、人類中心主義以及社會(huì)多樣性疏漏等認(rèn)知偏見。

還有學(xué)者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則只能是締約國(guó)決策過程中應(yīng)當(dāng)參考的一項(xiàng)輔助性的、指導(dǎo)性的原則，名義上被稱作“原則”，實(shí)際上不具有直接的法律約束力［11］。但不可否認(rèn)，在國(guó)際法領(lǐng)域，學(xué)者們普遍認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)成為或是正在成為具有約束力的國(guó)際習(xí)慣法的一個(gè)部分［12］。雖然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的美國(guó)批評(píng)者們經(jīng)常將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則視為“未能根植美國(guó)的歐洲有毒舶來品”，認(rèn)為在歐洲已經(jīng)普遍成為法律原則的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在美國(guó)不過是個(gè)法律概念，不具備法律原則的地位［13］。但不容置疑地，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已深切地植入美國(guó)法律，構(gòu)成美國(guó)公眾健康與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中大量行政許可程序的基礎(chǔ)，美國(guó)FDA 新藥審查程序既是不計(jì)其數(shù)的例證之一。

無論是在歐盟還是在美國(guó)，現(xiàn)今的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則除針對(duì)環(huán)境問題之外還進(jìn)一步擴(kuò)展到了其他的部門法和法律規(guī)制領(lǐng)域，如食品安全法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、科學(xué)技術(shù)法［14］、人權(quán)法［15］、兒童權(quán)利保護(hù)法［16］等等。與它的靈活性帶來的適用中的不確定性相比，我們更應(yīng)該看到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的現(xiàn)實(shí)意義和重要作用。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則未在我國(guó)環(huán)境法中確立

令人感到遺憾的是，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并非我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法中的基本原則。究其原因，當(dāng)發(fā)達(dá)國(guó)家以較高的社會(huì)發(fā)展水平擁有在環(huán)境或發(fā)展的問題上進(jìn)行選擇的自由，從而得以確立和適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則時(shí)，作為發(fā)展占據(jù)中心與主導(dǎo)位置的發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)經(jīng)濟(jì)與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展在某種程度上會(huì)被政府認(rèn)為是更為重要的。

雖然我國(guó)簽署了眾多的寫有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的環(huán)境保護(hù)國(guó)際法律文件，如《保護(hù)臭氧層維也納公約》、《里約宣言》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架宣言》以及《生物多樣性公約》等，在國(guó)際法領(lǐng)域充分表達(dá)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的肯定。但是，考察憲法、環(huán)境保護(hù)基本法律以及其他環(huán)境保護(hù)單行法的規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并沒有完成由國(guó)際法向我國(guó)國(guó)內(nèi)法的轉(zhuǎn)化，不能因此認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)在我國(guó)國(guó)內(nèi)法中確立并適用。

當(dāng)然，也有些級(jí)別較低的部門規(guī)章，如2001年國(guó)務(wù)院通過的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等，做出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的有關(guān)規(guī)定。《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定:“本條例所稱農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全，是指防范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物對(duì)人類、動(dòng)植物、微生物和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成的危險(xiǎn)或者潛在風(fēng)險(xiǎn)?！保?7］很明顯，該條例不僅對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)危害同時(shí)也對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)給予法律規(guī)制［18］。但是，因其效力級(jí)別較低，不能對(duì)《大氣污染防治法》等環(huán)境保護(hù)單行法立法起到指導(dǎo)作用。

2.3 《草案》預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定無法真正實(shí)施

行政機(jī)構(gòu)如因預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)采取預(yù)防措施，例如環(huán)境保護(hù)部門為了預(yù)防大氣污染的風(fēng)險(xiǎn)而行使行政裁量權(quán)，令污染企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、令城市機(jī)動(dòng)車限行，都會(huì)帶來公共利益和個(gè)人利益的沖突。以保護(hù)公共利益為由導(dǎo)致個(gè)人利益受損，如果不能適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，這時(shí)就需要行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)較為嚴(yán)格的舉證責(zé)任，證明采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施有確實(shí)的科學(xué)依據(jù)。當(dāng)以存在風(fēng)險(xiǎn)作為理由施行管理措施的時(shí)候，就不能以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心要素(缺乏科學(xué)上的確實(shí)證據(jù)不能成為拒絕采取預(yù)防措施的藉口)免除行政機(jī)構(gòu)為將要采取的管理措施拿出確實(shí)證據(jù)的責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)就意味著由于科學(xué)技術(shù)的不確定性，行政機(jī)構(gòu)是拿不出確實(shí)證據(jù)證明其行為的正當(dāng)性的。也即，即便規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的《草案》順利通過，成為最新的《大氣污染防治法》最終生效，也無法依此真正實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防管理。

因此，作者以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則未在環(huán)境法中確立為由，反對(duì)《草案》貿(mào)然提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，建議將“風(fēng)險(xiǎn)”改為“危害”。第五十四條第1 款:“……，公布有毒有害大氣污染物名錄，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管理”建議改為:“……，公布有毒有害大氣污染物名錄，實(shí)行危害管理”，第五十四條第2 款:“……，排查環(huán)境安全隱患，并采取有效措施防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”建議改為“……，排查環(huán)境安全隱患，并采取有效措施防范環(huán)境危害?！?/p>

3 環(huán)境法需盡早確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

毋庸置疑地，環(huán)境保護(hù)預(yù)防優(yōu)于治理，這不僅僅是由于兩者成本的考慮，也是因?yàn)閮烧咝Ч牟町?。如果環(huán)境保護(hù)僅僅針對(duì)具有確實(shí)科學(xué)證據(jù)的危害，而忽略后果嚴(yán)重的或不可逆的風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防將變得毫無意義。不僅僅是在大氣污染防治方面，在水污染防治、危險(xiǎn)物品管制、固體廢物管理、放射性污染防治、現(xiàn)代生物技術(shù)管制等領(lǐng)域，也都迫切需要提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注度，以更為積極的態(tài)度應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題。

隨著2015年1月1日被認(rèn)為是“歷史上最為嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)法”的新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，中國(guó)政府向世人顯示出治理污染、保護(hù)環(huán)境的重大決心。希望在政府持續(xù)加大環(huán)境保護(hù)力度的不久的將來，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則可以被確立為包括環(huán)境法在內(nèi)的多個(gè)部門法中的基本原則從而得到廣泛的適用。

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