陳鳳先，耿海清，劉小麗，任景明

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心， 北京 100012)

區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評跟蹤評價實施機(jī)制研究

陳鳳先，耿海清，劉小麗，任景明

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心， 北京 100012)

區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評具有影響范圍廣、時間跨度大、環(huán)境機(jī)理復(fù)雜等特點，如何保證區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評的實施效果是當(dāng)前應(yīng)關(guān)注的一個重點問題。從區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評的特點和跟蹤評價的含義及作用出發(fā)，提出了在區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評中推進(jìn)跟蹤評價的建議，并從責(zé)任主體、評價范圍及介入時間、實施機(jī)制等方面進(jìn)行了探索，提出應(yīng)從理論體系和實踐探索兩方面推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評中跟蹤評價的實施。

戰(zhàn)略環(huán)評；跟蹤評價；實施機(jī)制

戰(zhàn)略環(huán)評是從源頭控制環(huán)境污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及合理開發(fā)資源的重要手段，是充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、參與綜合決策的重大舉措[1]。近年來，我國區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評取得了一系列突破性進(jìn)展，探索性地完成了我國五大區(qū)(環(huán)渤海沿海地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和黃河中上游能源化工區(qū))、西部大開發(fā)等區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評，為我國戰(zhàn)略環(huán)評工作的開展提供了理論借鑒和實踐基礎(chǔ)。然而，區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評具有評價對象復(fù)雜、空間范圍廣、時間跨度大等特點，為確保其有效實施，推進(jìn)跟蹤評價是當(dāng)前應(yīng)關(guān)注的重點。

1 區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評的特點

根據(jù)區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評在國內(nèi)的實施現(xiàn)狀，結(jié)合學(xué)術(shù)界對其定位[2- 4]，區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評具有以下特點：

1.1 評價對象不具體

與項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評不同，區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評可能沒有具體的評價對象。其評價對象既可以是一個具體戰(zhàn)略，也可以是區(qū)域的一攬子政策、規(guī)劃，包括跨行政區(qū)的政策、規(guī)劃等，例如：地區(qū)綜合性發(fā)展規(guī)劃(某省/市/區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃)、專項規(guī)劃(產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃)等。對于評價對象不具體的區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評，其首要工作是系統(tǒng)收集相關(guān)規(guī)劃并梳理、研讀，分析其協(xié)調(diào)性，重點關(guān)注與環(huán)境相關(guān)的內(nèi)容，確定戰(zhàn)略環(huán)評的評價內(nèi)容和評價重點。

1.2 戰(zhàn)略執(zhí)行易變化

戰(zhàn)略執(zhí)行本身具有不確定性，通常有兩種情形：一種是戰(zhàn)略理念發(fā)生變化。其造成的影響是宏觀層面的，影響范圍大、層面深。戰(zhàn)略一般是基于當(dāng)時的認(rèn)識水平、社會經(jīng)濟(jì)條件、管理要求等因素制定，具有一定的歷史局限性。隨著社會經(jīng)濟(jì)條件和管理要求的變化，以及思想意識、技術(shù)水平等的提升，原戰(zhàn)略的制定理念有可能發(fā)生較大變化，使得戰(zhàn)略在執(zhí)行過程中發(fā)生較大變更。另一種是具體執(zhí)行內(nèi)容發(fā)生變化。相較第一種，其屬于微觀層面的變化。由于戰(zhàn)略和規(guī)劃的內(nèi)容通常是戰(zhàn)略性、概念性的，對具體的工程內(nèi)容、實施方式、項目布局等難以做到準(zhǔn)確規(guī)劃，因此即使戰(zhàn)略理念不發(fā)生變化，也會出現(xiàn)實際環(huán)境影響與原預(yù)測不符的情況。

1.3 評價體系不完善

戰(zhàn)略環(huán)評的評價對象層次較高，涉及社會、經(jīng)濟(jì)的各個方面，所涉及的部門、團(tuán)體、利益集團(tuán)相對復(fù)雜。因此，戰(zhàn)略環(huán)評的實施面臨諸多障礙[3- 5]，其理論探索和實踐經(jīng)驗都略顯貧乏，評價體系不夠完善。同時，戰(zhàn)略環(huán)評的評價對象是由社會、經(jīng)濟(jì)、自然3個子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，其環(huán)境影響和演變機(jī)理十分復(fù)雜，而且戰(zhàn)略環(huán)評面對的是宏觀層面的環(huán)境問題，更為關(guān)注系統(tǒng)性、累積性的影響，而當(dāng)前這方面的研究尚不能滿足其影響預(yù)測的需要[6]。

1.4 評價空間范圍廣

區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評的評價范圍一般跨越多個行政區(qū)，往往可達(dá)數(shù)百平方公里，空間范圍十分廣闊。廣闊的空間范圍不僅涵蓋了復(fù)雜多樣的生態(tài)系統(tǒng)，而且涉及各行政區(qū)域之間的利益協(xié)調(diào)。從生態(tài)系統(tǒng)的角度來看，各類生態(tài)系統(tǒng)不僅有其各自的演化規(guī)律，而且與其他系統(tǒng)之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，某一生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)或功能的改變都可能導(dǎo)致其他生態(tài)系統(tǒng)也發(fā)生變化，環(huán)境演化規(guī)律非常復(fù)雜。從行政區(qū)劃來看，跨行政區(qū)的評價范圍本身就增大了戰(zhàn)略執(zhí)行的難度。由于地方政府都以各自的政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境利益最大化為出發(fā)點，導(dǎo)致忽略整體利益，以區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的戰(zhàn)略規(guī)劃很可能出現(xiàn)執(zhí)行不利的情況。

1.5 評價時間跨度大

區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評的評價時段一般在10年以上。這一方面降低了戰(zhàn)略環(huán)評的分析基礎(chǔ)和所提對策建議的時效性，另一方面也加劇了戰(zhàn)略實施的變數(shù)。區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評受社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響較大，社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化(如領(lǐng)導(dǎo)層變更)對戰(zhàn)略環(huán)評的執(zhí)行也會產(chǎn)生巨大影響。世界銀行在塞拉利昂礦業(yè)部門改革的戰(zhàn)略環(huán)評中就遭遇了此類問題。在該項戰(zhàn)略環(huán)評制定之初，當(dāng)?shù)卣畬?zhàn)略環(huán)評熱情很高，而在戰(zhàn)略環(huán)評完成后的實施階段，新當(dāng)選政府更加重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致戰(zhàn)略環(huán)評的成果不能如期實施。根據(jù)以往戰(zhàn)略環(huán)評的實施情況統(tǒng)計，對于時間跨度在10年以上的戰(zhàn)略，幾乎不存在如期執(zhí)行的情況。

2 跟蹤評價的含義及意義

跟蹤評價(Environmental Impact Assessment Follow-up Evaluation)的提出可以追溯到20世紀(jì)80年代[7]，起初主要是為了評估環(huán)境影響評價報告書(EIAs)的質(zhì)量，之后的研究主要集中在理論探索上，包括基本概念、作用和意義、方法學(xué)等[5]。我國對跟蹤評價的認(rèn)識始于2003年實施的《環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》)，其對跟蹤評價的定義為對規(guī)劃實施所產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行監(jiān)測、分析、評價，用以驗證規(guī)劃環(huán)境影響評價的準(zhǔn)確性和判定減緩措施的有效性，并提出改進(jìn)措施的過程。之后，我國學(xué)者在跟蹤評價的實施范圍、實施機(jī)制等方面進(jìn)行了研究，并進(jìn)行了一定的實踐探索[7- 12]。

雖然跟蹤評價對促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評實施的有效性已得到充分認(rèn)可，但在戰(zhàn)略環(huán)評領(lǐng)域卻鮮見跟蹤評價(SEA follow-up)的提法，即使國外開展的相關(guān)研究也較少[5]。究其原因，一是戰(zhàn)略環(huán)評的實施機(jī)制、評價技術(shù)方法等尚待完善，其實施的有效性問題尚未得到足夠重視；二是規(guī)劃層面的跟蹤評價提出10年來，跟蹤評價的案例仍相當(dāng)有限，也阻礙了跟蹤評價的進(jìn)一步發(fā)展。

然而，從區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評的特點及跟蹤評價的目的和意義考慮，在區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評中開展跟蹤評價意義十分重大[13]。國際影響評價協(xié)會(International Association of Impact Assessment，IAIA)2000年年會認(rèn)為，跟蹤評價所能起到的作用包括[5]：(1)檢驗實際工作是否按照EIAs的要求來實施；(2)提升對環(huán)境系統(tǒng)及環(huán)境問題產(chǎn)生機(jī)理的科學(xué)認(rèn)知；(3)改進(jìn)環(huán)評技術(shù)和方法；(4)提高公眾對決策實施過程中產(chǎn)生的環(huán)境影響的認(rèn)知與關(guān)注；(5)確保決策及其實施過程的動態(tài)性和靈活性。

根據(jù)IAIA對跟蹤評價作用的研究，在戰(zhàn)略環(huán)評中開展跟蹤評價的重要性除普遍認(rèn)可的檢驗實際工作是否按照EIAs的要求來實施外，更重要的意義在于后面四點。當(dāng)前，我國區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評開展較少，評價理論和評價方法尚不成熟，通過跟蹤評價，提升對環(huán)境問題機(jī)理的探討和認(rèn)知，推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評技術(shù)方法的改進(jìn)，提升其有效性，對促進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評理論和方法體系的完善，意義非常重大。最后兩點意義則更加具有戰(zhàn)略性，通過跟蹤評價促進(jìn)公眾對決策的理解和支持，對于推進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)社會治理十分重要。

3 區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評的跟蹤評價機(jī)制

區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評在我國的研究還較少，為推動其發(fā)展，本文從責(zé)任主體、評價范圍、介入時間和評價內(nèi)容4個方面進(jìn)行探討。

3.1 責(zé)任主體

根據(jù)《環(huán)評法》，規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價的責(zé)任單位為規(guī)劃環(huán)評的責(zé)任主體，即規(guī)劃編制單位。對于區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評而言，由于其評價對象不是特定的項目或規(guī)劃，而是由各相關(guān)部門(多為政府部門)發(fā)布的一攬子規(guī)劃、計劃、政策等，因此難以找到具體的責(zé)任主體。根據(jù)當(dāng)前我國區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評開展的實際情況，環(huán)保行政主管部門應(yīng)為戰(zhàn)略環(huán)評跟蹤評價的責(zé)任主體，其實施主要依靠財政資金。

3.2 評價范圍

對于哪些戰(zhàn)略環(huán)評需要進(jìn)行跟蹤評價，可以參考《環(huán)評法》的相關(guān)規(guī)定?！董h(huán)評法》明確規(guī)定，“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實施后，編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時組織環(huán)境影響的跟蹤評價”，而對于如何界定重大影響并沒有明確規(guī)定。根據(jù)多年環(huán)評經(jīng)驗及相關(guān)文獻(xiàn)查閱結(jié)果，當(dāng)前各方比較認(rèn)可的重大影響包括以下幾種[9]：

(1)可能導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量顯著下降或造成環(huán)境功能區(qū)使用功能重大損失的；

(2)規(guī)劃實施所誘導(dǎo)的間接環(huán)境影響和累積環(huán)境影響顯著的；

(3)與規(guī)劃范圍內(nèi)或相鄰區(qū)域內(nèi)的其他規(guī)劃在自然資源開發(fā)利用或環(huán)境保護(hù)方面存在顯著沖突的；

(4)規(guī)劃實施的影響區(qū)域跨越了省/自治區(qū)/直轄市行政區(qū)域、流域或海域，或者跨越國界的；

(5)規(guī)劃實施的影響區(qū)域內(nèi)存在環(huán)境敏感區(qū)的(環(huán)境敏感區(qū)的定義參照《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》(2008)中的相關(guān)規(guī)定)。

縱觀當(dāng)前我國實施的區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評，基本都跨越了行政區(qū)域并包含了社會關(guān)注區(qū)、特殊保護(hù)地或生態(tài)敏感與脆弱區(qū)，按照該判據(jù)，基本所有開展過的區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評均需進(jìn)行跟蹤評價。

3.3 介入時間

不同層次、不同范圍的區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評進(jìn)行跟蹤評價的區(qū)別不在于是否應(yīng)該進(jìn)行跟蹤評價，而是在于跟蹤評價實施的次數(shù)。對于具有明顯時間節(jié)點的區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評，可以在規(guī)劃實施到近期和遠(yuǎn)期階段時，分別進(jìn)行跟蹤評價；對于有環(huán)境影響重大的大型工程實施的戰(zhàn)略環(huán)評，可結(jié)合工程項目環(huán)評實施階段跟蹤評價；對于上述兩類特征均不具備的戰(zhàn)略環(huán)評，可根據(jù)評價時段，在規(guī)劃實施中期或規(guī)劃實施后5～10年進(jìn)行跟蹤評價。

3.4 評價內(nèi)容

(1)檢驗戰(zhàn)略環(huán)評有效性

區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評有效性檢驗主要為回顧性評價，包括戰(zhàn)略實施、環(huán)境影響預(yù)測和環(huán)保措施落實情況的相符性驗證3個方面。

戰(zhàn)略實施的相符性驗證：主要包括戰(zhàn)略內(nèi)容是否按計劃實施、實施方法是否與計劃一致、實施地點和規(guī)模有無變化、實施戰(zhàn)略以來區(qū)域環(huán)境質(zhì)量或產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況有無明顯變化，如果存在與原計劃不一致的情況，則應(yīng)進(jìn)一步說明對環(huán)境的影響范圍、影響方式、影響程度發(fā)生了怎樣的變化。

環(huán)境影響預(yù)測的相符性驗證：通過對戰(zhàn)略實施以來區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測，分析區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量變化趨勢與戰(zhàn)略環(huán)評預(yù)測是否一致。為節(jié)約經(jīng)費和保證跟蹤評價的力度，監(jiān)測數(shù)據(jù)可采取環(huán)保機(jī)構(gòu)或其他有資質(zhì)單位出具的例行監(jiān)測數(shù)據(jù)、環(huán)評報告書及其他資料中的監(jiān)測數(shù)據(jù)等。如出現(xiàn)不一致的情況，則要深入分析不一致的原因，例如，是否是由戰(zhàn)略實施的不一致所引起的，是否與環(huán)境質(zhì)量變化的長期趨勢有關(guān)，是否與戰(zhàn)略環(huán)評中環(huán)境影響預(yù)測的方法或參數(shù)選取有關(guān)，是否出現(xiàn)了疊加效應(yīng)、累積影響等。

所提對策建議的有效性驗證：驗證對象不同，評價方法也存在差異。對策建議的評價應(yīng)主要考慮其轉(zhuǎn)化為評價區(qū)后續(xù)相關(guān)政策、規(guī)劃文件的程度。如評價區(qū)域的后續(xù)政策、規(guī)劃中有沒有體現(xiàn)戰(zhàn)略環(huán)評的對策建議。顯然，在這一層面仍有很多問題需要深入研究。

(2)提出調(diào)整對策建議

在環(huán)評有效性驗證的基礎(chǔ)上，確定是否需要對原對策建議進(jìn)行調(diào)整。一般來說，由于戰(zhàn)略環(huán)評的不確定性，原對策建議大多相符性不高。對于出現(xiàn)的差異，必須深入分析引起差異的原因，并糾正或提出新的對策建議。調(diào)整的對策建議應(yīng)以環(huán)境質(zhì)量不再惡化為基線，以可持續(xù)發(fā)展、全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為原則，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、構(gòu)建社會-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境和諧發(fā)展的良性生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)。

(3)驗證技術(shù)方法正確性

區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評的評價對象是社會-經(jīng)濟(jì)-生態(tài)環(huán)境的復(fù)合系統(tǒng)，其環(huán)境影響和演變機(jī)理都極為復(fù)雜，因此，可通過跟蹤評價追蹤長期的、潛在的、累積性的影響，并以追蹤結(jié)果驗證原預(yù)測和評估方法的正確性和有效性。

從具體實施層面來看，可通過收集區(qū)域例行監(jiān)測數(shù)據(jù)(對某些不包含在例行監(jiān)測點，但對生態(tài)系統(tǒng)有較大影響的點位，提出后續(xù)跟蹤監(jiān)測要求)，分析戰(zhàn)略環(huán)評實施階段區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的演變趨勢，判斷原戰(zhàn)略環(huán)評對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量評價的準(zhǔn)確性，進(jìn)而分析其技術(shù)方法的正確性和有效性。如現(xiàn)實環(huán)境質(zhì)量演變趨勢與原戰(zhàn)略環(huán)評預(yù)判趨勢相差較大，則可通過數(shù)據(jù)(不僅是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，還包括區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等)分析，查找評價技術(shù)方法存在的不足，并修正和完善預(yù)測機(jī)理和模型。

(4)組織開展公眾參與

區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評涉及面廣，牽涉公眾利益大，公眾關(guān)注度高，因此，戰(zhàn)略環(huán)評中的公眾參與工作非常重要。戰(zhàn)略實施到一定階段后，公眾對戰(zhàn)略的內(nèi)容、實施方式都有了切身體驗，因此，跟蹤評價階段的公眾參與效果更好。

跟蹤評價的公眾參與方式與一般的公眾參與基本相同。對于相關(guān)單位或機(jī)構(gòu)，可組織其代表召開座談會；對于廣大普通民眾，可選取一定代表進(jìn)行問卷調(diào)查。問卷內(nèi)容既應(yīng)體現(xiàn)出公眾對戰(zhàn)略實施過程中出現(xiàn)的問題的反映，也應(yīng)體現(xiàn)出公眾對戰(zhàn)略實施的建議。對于不同區(qū)域或受不同工程項目影響的公眾，調(diào)查問卷的設(shè)計還應(yīng)體現(xiàn)區(qū)域差異。

4 結(jié)論與展望

鑒于區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評本身的特點，在區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評中實施跟蹤評價十分必要。結(jié)合我國區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評的實際情況，提出以下建議：

(1)建立區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評跟蹤評價理論體系

區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評跟蹤評價應(yīng)從實際國情出發(fā)，現(xiàn)階段主要是進(jìn)行理論研究，包括跟蹤評價的理論基礎(chǔ)、技術(shù)路線、評價方法、實施機(jī)制等，尤其是對于區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評區(qū)別較大的方面，如對策建議評價、公眾參與等，建立起符合我國國情的區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評跟蹤評價理論體系。

(2)開展區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評跟蹤評價試點工作

當(dāng)前，我國已經(jīng)探索性地完成了五大區(qū)、西部大開發(fā)等幾項影響力較大的區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評，可選取其中有代表性的進(jìn)行區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評跟蹤評價試點，以實踐反推理論進(jìn)步。同時，建議適時建立戰(zhàn)略環(huán)評跟蹤評價技術(shù)導(dǎo)則，以便區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評跟蹤評價在全國統(tǒng)一推廣實施。

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Study of Implementation Mechanism of Regional Strategic Environmental Assessment Follow-up

CHEN Feng-xian, GENG Hai-qing, LIU Xiao-li, REN Jing-ming

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

As strategic environmental assessment (SEA) features wide influence, longtime span, and complex environmental mechanism, how to ensure the effectiveness of SEA becomes noteworthy. After analyzing the characteristics of SEA, the definition and functions of environmental impact assessment (EIA) follow-up, the paper raises some suggestions on carrying out SEA follow-up in China in terms of the implementing agency, assessment scope, intervening time and implementation mechanism. The paper also suggests that SEA follow-up should be promoted from both theoretical and practical aspects.

strategic environmental assessment; environmental impact assessment follow-up; implementation mechanism

2014-07-03

區(qū)域和行業(yè)重大發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境評價項目(2110203)

陳鳳先(1982—)，女，河北人，工程師，碩士，研究方向為環(huán)境規(guī)劃、評價與管理，E-mail：chenfx0707@126.com

10.14068/j.ceia.2015.03.013

X820.3

A

2095-6444(2015)03-0049-04