◎陳能場 （廣東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所 研究員）

全國人大環(huán)資委從1994年起就開始關注土壤污染防治的立法問題。在1995年題為 《土壤環(huán)境質(zhì)量標準的釋義》 的書中，也呼吁加快土壤污染防治立法，但30年已經(jīng)過去，土壤立法仍在孕育中。這究竟是為什么？

土壤立法30年難產(chǎn)

歷史上一些古文明的消失，與土壤管理不善導致水土流失、土壤退化等有關。土壤作為生態(tài)系統(tǒng)中生產(chǎn)者（植物）、消費者 （動物） 和分解者 （微生物） 的根據(jù)地，在為人類和動物生產(chǎn)食物和能源的同時，也消化了人類 （動物） 制造的垃圾和排泄物；土壤的過濾作用為人類提供了潔凈的水源。同樣作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，與水體和大氣的流動性特點不同，土壤具有相對固定性特征，因此，土壤是人類和國家的安身立命之所。從這個意義上說，有必要對土壤立法賦予單獨的、頂級的法律地位。

長期以來，土壤立法問題并非沒有得到人們的注意和研究。

在政府層面，國家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)環(huán)保部）2005年11月曾發(fā)布 《“十一五”全國環(huán)境保護法規(guī)建設規(guī)劃》 ，明確指出土壤污染防治方面的立法還是空白，要抓緊制定 《土壤污染防治法》 。2006年3月，十屆人大四次會議通過的 《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》 提出，要“加強農(nóng)村環(huán)境保護，開展全國土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。這都為土壤污染防治立法營造了政策氛圍。

在這30年間，很多研究者也從法律的和國外經(jīng)驗等角度，為防治土壤污染立法盡心盡力，但這樣一部法律為何千呼萬喚出不來呢？

至今為止，土壤本身的法律地位被嚴重弱化，只在其他法律條款中有著零散、關聯(lián)性的描述。這既造成了人們長期對土壤資源和土壤保護的忽視，也是造成目前中國土壤污染困境的一大原因。

土壤問題有“三座大山”

通常人們只認識到土壤是食物、能源等物質(zhì)生產(chǎn)的場所，關心的也只是土壤的肥力和土壤污染。其實作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分和人類繁衍的場所，土壤在大氣凈化、水體凈化、污染物處理等方面都具有重要功能。它是水的過濾器、植物生長的基質(zhì)、種類數(shù)以億計生物的家園。

在土壤剖面中，表層土壤最為肥沃，含大量的有機質(zhì)和養(yǎng)分，土壤微生物也多在表土5厘米的層次里，因此表土流失（土壤侵蝕）是土壤退化的一大原因。

土壤耕作過程中施肥結構的變化（從大量施用有機肥到目前多數(shù)施工業(yè)化肥）、過量施肥和過量除草劑、農(nóng)藥的施用、大量農(nóng)膜的應用等，帶來土壤酸化、土壤微生物功能和土壤物理性質(zhì)與水分流動等的破壞。

土壤的重金屬污染更為人們所關注，因為它直接影響人的身體健康。在1979年第二次土壤普查的結果中，中國土壤的環(huán)境質(zhì)量尚可。但到了2015年4月17日，國家公布的 《全國土壤污染狀況調(diào)查》 數(shù)據(jù)顯示，全國土壤樣點重金屬的總超標率達16.1%，耕地樣點的超標率高達19.4%。

從上面的分析可以看出，目前我國的土壤問題不單單是污染問題，而是有“三座大山”：土壤流失、土壤退化和土壤污染。

這“三座大山”造成整個土壤植物和作物的生產(chǎn)力下降，土壤微生物結構和功能的失調(diào)，直接造成了糧食生產(chǎn)安全問題。因此土壤立法中的土壤保護應該涉及整個土壤生態(tài)系統(tǒng)，確保其結構和功能的正常發(fā)揮和可持續(xù)。

工業(yè)大氣排放土壤

作為開放性系統(tǒng)，土壤立法保護應與其他環(huán)境立法緊密銜接。土壤是一個開放的生態(tài)系統(tǒng)，因此土壤本身既是其他污染源的受體，其本身也可能成為次生污染源。

改革開放后中國工業(yè)大氣排放的重金屬量相當大，比如2010年排放到大氣中的鎘多達2100多噸。而就農(nóng)田的重金屬污染而言，除了動物源有機肥料外，最大污染源就是大氣沉降，來自化肥的重金屬鎘只有大氣沉降量的1/4。這些研究結果打破了“土壤重金屬超標來自磷肥等超量施用”的陳說。這也表明，如果不對大氣、水體等源頭進行有效控制，保護土壤其實是句空話。

全球環(huán)境史上，工業(yè)革命以來歐洲土壤中的重金屬積累量迅速增加，原因之一就是來自大氣的重金屬沉降。在20世紀90年代，大多數(shù)歐洲國家完成了土壤保護立法，對工業(yè)中的大氣排放進行有效控制，土壤中來自大氣的重金屬含量迅速減低。由于日本在源頭控制方面極為得力，鎘的使用量從1969年的2253噸降低到1974年的927噸，下降了60%，相當于當時美國鎘使用量的1/6。日本土壤污染治理的成功，也是建立在污染源控制上。

從立法角度來說，土壤污染立法要做到與其他立法和標準緊密銜接和統(tǒng)一，如 《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固廢污染防治法》《肥料法》 等等。

地方標準不必嚴于國標

人為活動是土壤環(huán)境質(zhì)量變化和土壤破壞最大的要因。森林破壞、土壤流失、農(nóng)業(yè)耕作、土壤酸化、工業(yè)排放、土壤污染等等，是造成中國土壤問題的主因。在控制污染源的同時，人的素質(zhì)提高也是土壤保護的一大關鍵。

在歐洲等地區(qū)，土壤中肥料、農(nóng)藥等化學品的投入需要有資質(zhì)者進行實施。對于工業(yè)污染排放，對污染企業(yè)和個人的追責極為嚴格。在日本的土壤修復企業(yè)，不但企業(yè)要取得從業(yè)資質(zhì)，從業(yè)者也得通過考試取得資格證書才能入行。如果沒有對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土壤改良與修復相關的從業(yè)者加以培訓、管理和行為約束，土壤立法再嚴，也將流于形式，難以落實。

另外，通常情況下，中國在立法上有下位法要嚴于上位法的慣例，即地方標準要嚴于國家標準。然而由于土壤重金屬高的背景特征，地方土壤環(huán)境質(zhì)量標準不一定要嚴于國家標準，否則很難執(zhí)行。

還有，土壤立法有必要針對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和工業(yè)場地等分開立法。土壤根據(jù)人類的需要得到種種方面的利用，包括用于糧食和能源物質(zhì)生產(chǎn)的耕地、林地、草地等，和用于居住和商業(yè)等城市用地以及工業(yè)生產(chǎn)場地。不同的土地，遭受的污染方式不同，具有不同的污染特征，對人體危害的暴露方式不同，治理的必要性和費用等等也有極大差異，因此，對土壤立法時，有必要針對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和工業(yè)場地等分開立法，以增強土壤立法的實用性和針對性。

質(zhì)量標準要與法律匹配

土壤環(huán)境質(zhì)量標準是土壤立法保護的重要判斷依據(jù)，也是土壤污染控制和追責的主要依據(jù)。土壤標準制定得不合理，土壤立法和執(zhí)行就會達不到效果甚至遭到扭曲。

中國的土壤環(huán)境標準制定于1995年，其作用和缺陷已經(jīng)得到了高度的討論和總結。2008年雖然發(fā)布了新的土壤環(huán)境質(zhì)量標準征求意見稿，但最終不了了之。2015年1月13日，環(huán)保部再次發(fā)布了新的征求意見稿，目前仍在討論中。

但不管如何，只有客觀和合理的土壤環(huán)境質(zhì)量標準與土壤立法相配套，才能對土壤保護發(fā)揮最大效能。我們盼望合理的土壤環(huán)境質(zhì)量標準早日出臺，并期待能與土壤保護立法先后公布，避免1995年后至今有標準無法律的尷尬局面。。

（原載《中國經(jīng)濟報告》雜志，本刊有刪節(jié)。）