趙　蓉　梁菁華　周　林

(陜西省環(huán)境科學(xué)研究院，陜西　710061)

關(guān)于農(nóng)村環(huán)境整治長效機(jī)制化的問題和對(duì)策

趙蓉梁菁華周林

(陜西省環(huán)境科學(xué)研究院，陜西710061)

【摘要】農(nóng)村環(huán)境連片整治工作目前正在各示范省份開展，取得了一定成效，但是反觀農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)問題，依然不同程度地存在可持續(xù)性障礙，農(nóng)村環(huán)境整治長效機(jī)制化的道路仍是各地探索和研究的焦點(diǎn)問題。本文通過剖析農(nóng)村環(huán)境治理的可持續(xù)阻礙基礎(chǔ)上，提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整治長效機(jī)制化的相應(yīng)對(duì)策。研究指出，農(nóng)村環(huán)境污染具有污染源小而多，污染面廣而散的特點(diǎn)，單純依賴政府自上而下的管理無法避免會(huì)出現(xiàn)治理效果的可持續(xù)阻礙。為此建議，第一，遵循政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、農(nóng)民自愿的原則，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的多元化共治。第二，要借助中央和省級(jí)環(huán)保資金支持的契機(jī)，帶動(dòng)地方財(cái)政資金投入，并吸引社會(huì)資金投入。第三，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)，將環(huán)保工作的觸角向農(nóng)村地區(qū)延伸。

【關(guān)鍵詞】連片整治；可持續(xù)性；長效機(jī)制；對(duì)策

長期以來，“污水亂潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、雜草亂跺、畜禽亂跑”是一些農(nóng)村環(huán)境的真實(shí)寫照。為此，因勢利導(dǎo)、因地制宜地開展農(nóng)村連片整治，著力實(shí)施“以獎(jiǎng)促治”政策，是解決當(dāng)前農(nóng)村突出環(huán)境問題的有效途徑。但是，以政府為主體的農(nóng)村環(huán)境治理模式，相對(duì)于廣大的農(nóng)村來說實(shí)在有限，實(shí)現(xiàn)治理模式的長效化和創(chuàng)新是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理的重要問題。

1農(nóng)村環(huán)境連片整治可持續(xù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

從2010年起，國家分階段選取示范省(區(qū)/市)，通過連片整治的方式集中專項(xiàng)資金進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境治理，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)村人居環(huán)境得到改善。

在治理思路方面，農(nóng)村環(huán)境連片整治堅(jiān)持“以獎(jiǎng)促治”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”原則，以解決區(qū)域性環(huán)境問題為目的，對(duì)地域空間相連的多個(gè)村莊、同類環(huán)境問題或相同環(huán)境敏感目標(biāo)實(shí)施同步、集中整治，使農(nóng)村環(huán)境問題得到有效治理。在資金保障方面，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部與農(nóng)村環(huán)境連片整治示范省份簽訂示范協(xié)議，明確資金來源、配套比例和各自職責(zé)。隨著農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工作在全國不斷深入和拓展，必將對(duì)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)起到積極的促進(jìn)作用。

2農(nóng)村環(huán)境治理的可持續(xù)阻礙

農(nóng)村環(huán)境污染具有污染源小而多，污染面廣而散的特點(diǎn)，單純依賴政府自上而下的管理無法避免會(huì)出現(xiàn)治理效果的可持續(xù)阻礙。

2.1　管理方式存在局限性

現(xiàn)有的建立在城市和工業(yè)點(diǎn)源污染基礎(chǔ)上的政府環(huán)境管理模式，是一種政府主導(dǎo)型的環(huán)境管理模式，其對(duì)于農(nóng)村的面源環(huán)境污染的治理卻存在很大局限。在采取命令控制式管理方式的傳統(tǒng)環(huán)境管理模中，政府作為唯一的治理主體，掌握環(huán)境治理的權(quán)力的同時(shí)，擔(dān)負(fù)著環(huán)境治理的責(zé)任，存在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切性與環(huán)境保護(hù)責(zé)任缺失的沖突，使得環(huán)境治理的效果大打折扣。

農(nóng)村環(huán)境連片整治兼有管理和治理雙重含義，以連片示范的方式追求環(huán)境治理的環(huán)境效益和社會(huì)效益[1]。而作為農(nóng)村環(huán)境污染的最大受害者的農(nóng)民，受農(nóng)村生活習(xí)慣的沿襲影響以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的現(xiàn)狀局限，農(nóng)民群體尚未將環(huán)境保護(hù)內(nèi)化為意識(shí)層面的習(xí)慣并轉(zhuǎn)化為自覺的行動(dòng)[2]。

2.2　資金缺乏長效保障

農(nóng)村環(huán)境治理資金來源渠道仍然單一，主要來自地方各級(jí)政府財(cái)政撥款的環(huán)境保護(hù)投入，但建成后設(shè)備運(yùn)行維護(hù)、人員工資等后續(xù)費(fèi)用卻不被列入農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)支出，需要基層政府自行承擔(dān)并解決。基層財(cái)政的困難使得農(nóng)村環(huán)境連片整治面臨長效化難以保證的難題，存在設(shè)施設(shè)備閑置、資源浪費(fèi)的尷尬境地。

2.3　機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

從中央到地方的一個(gè)倒金字塔結(jié)構(gòu)，是目前我國政府環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，而農(nóng)村環(huán)境治理被安排在環(huán)境資源保護(hù)序列的末端[2]?？h級(jí)政府環(huán)保部門人員不足，絕大多數(shù)村鎮(zhèn)沒有專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力非常薄弱，致使農(nóng)村污染事故無人管，環(huán)保咨詢無處問，農(nóng)村居民的日常生產(chǎn)生活行為缺乏必要的環(huán)保知識(shí)規(guī)范和引導(dǎo)?；鶎迎h(huán)保力量的薄弱，難以承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的繁重任務(wù)。

3農(nóng)村環(huán)境治理的長效化探索

農(nóng)村環(huán)境治理作為一項(xiàng)長期而艱巨的系統(tǒng)工程，要把突擊性與持久性相結(jié)合，常抓不懈地鞏固和提高治理成果，建立健全長效機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理制度化、常態(tài)化。

3.1　探索多元化共治模式

環(huán)境保護(hù)是政府的主要職能，但是發(fā)揮政府在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)作用的同時(shí)，要遵循政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、農(nóng)民自愿的原則，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的多元化共治。

(1)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。

政府可以用行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同、行政指導(dǎo)等方式，調(diào)動(dòng)基層和農(nóng)村群眾參與環(huán)境整治的積極性，鼓勵(lì)相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間共建共享，提高投資規(guī)模效益，確保農(nóng)村環(huán)保工作的長期可持續(xù)性發(fā)展。

要完善地方政府在基層環(huán)境治理上的問責(zé)機(jī)制。把農(nóng)村環(huán)境整治納入各級(jí)黨委、政府的考核體系之中，形成以提高環(huán)境效益作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)的政績觀，從根本上解決因地方政府不中立造成的多重利益博弈問題，簡化環(huán)境治理關(guān)系，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法效果[2]。

(2)引導(dǎo)村民參與農(nóng)村環(huán)境治理。

村民應(yīng)以村規(guī)民約、社區(qū)治理的方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理由自發(fā)到自覺的轉(zhuǎn)變。倡導(dǎo)村民觀念性參與，即廣泛樹立保護(hù)環(huán)境的公德教育和環(huán)境管理的社會(huì)責(zé)任感，使綠色觀念和環(huán)境意識(shí)在全體農(nóng)民中生根，對(duì)實(shí)際生產(chǎn)、生活中的環(huán)境問題足夠重視，并轉(zhuǎn)化為每個(gè)公民個(gè)人自覺的生活理念和生產(chǎn)規(guī)范。探索村民組織化參與，在法律允許的范圍內(nèi)，有力地推動(dòng)了政府把權(quán)益真正賦予農(nóng)民，把農(nóng)民真實(shí)意見反饋給政府，為農(nóng)村環(huán)境事業(yè)建言獻(xiàn)，發(fā)揮環(huán)境監(jiān)督作用，強(qiáng)化環(huán)境道德的功效[3]。

3.2　整合資金發(fā)揮實(shí)效

在環(huán)保資金來源上不能完全依賴財(cái)政撥款，要借助中央和省級(jí)環(huán)保資金支持的契機(jī)，帶動(dòng)地方財(cái)政資金投入，以農(nóng)村環(huán)保為主線，整合相關(guān)涉農(nóng)資金，吸引社會(huì)資金投入。在改善農(nóng)村環(huán)境狀況的同時(shí)，為農(nóng)民增加收入、降低生產(chǎn)成本創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)資金效益和環(huán)境效益“雙贏”。各級(jí)財(cái)政部門發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，在確保財(cái)政資金投入的同時(shí)，積極拓寬融資渠道，建立市場化融資機(jī)制，想方設(shè)法調(diào)動(dòng)民間資本、企業(yè)資本參與到這項(xiàng)工作中來，制訂優(yōu)惠政策，運(yùn)用市場機(jī)制吸引各類社會(huì)資金參與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力形成“政府補(bǔ)助、部門幫助、企業(yè)贊助、社會(huì)資助、村民自助”的整治資金多元籌措模式。鼓勵(lì)市縣財(cái)政整合現(xiàn)有的小城鎮(zhèn)建設(shè)資金、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、公共衛(wèi)生保潔建設(shè)資金及農(nóng)村沼氣建設(shè)資金等項(xiàng)目資金，使資金統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一安排，發(fā)揮資金的綜合效益，形成對(duì)農(nóng)村環(huán)境連片整治的資金合力。

陜西省作為全國第三批農(nóng)村環(huán)境連片整治示范省，經(jīng)過近幾年的努力實(shí)踐，在連片整治工作中探索新思路、新特色，呈現(xiàn)出亮點(diǎn)紛呈、特色明顯、成效突出的局面。寶雞市眉縣全面實(shí)施“凈化、綠化、美化、亮化、優(yōu)化”五化工程，打造“宜居宜商宜創(chuàng)業(yè)”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范區(qū)，探索出城鄉(xiāng)環(huán)境一體化管理模式；漢中市西鄉(xiāng)縣立足名茶之鄉(xiāng)和生豬養(yǎng)殖大縣實(shí)際，積極推廣“豬沼茶”、“豬沼菜”、“豬沼糧”等循環(huán)種養(yǎng)模式，建立以“種植業(yè)-養(yǎng)殖業(yè)-沼氣-種植業(yè)”為一體的農(nóng)業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，探索出循環(huán)鏈畜禽生態(tài)養(yǎng)殖模式，走出了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益三贏之路；寶雞市扶風(fēng)縣探索建立了農(nóng)村環(huán)?！拔逵袡C(jī)制”(有固定的“三堆”堆放點(diǎn)、有垃圾污水處理系統(tǒng)并正常運(yùn)行、有固定的環(huán)衛(wèi)人員、有錢辦事、有人管事)，采取“群眾集一點(diǎn)、財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)、項(xiàng)目整合一點(diǎn)、村集體拿一點(diǎn)”的辦法，堅(jiān)持“集中整治財(cái)政補(bǔ)，日常管理多方籌”；漢中市南鄭縣、西安市臨潼區(qū)，嘗試在后期運(yùn)行維護(hù)中引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)保潔公司或有資質(zhì)公司進(jìn)行市場化托管；榆林市政府2014年5月出臺(tái)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作意見及實(shí)施方案，在轄區(qū)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)，配備基礎(chǔ)設(shè)施和人員崗位，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理全覆蓋。這些新措施的推出和管理機(jī)制的探索，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村環(huán)境的根本改善，為農(nóng)村環(huán)保設(shè)施的長期運(yùn)行和維護(hù)管理提供了有力的保障。

3.3　完善機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化技術(shù)支撐

“環(huán)保鏈條斷在最后一公里”。人們常用這句話形容鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)普遍匱乏的局面——基層環(huán)保工作往往止于縣區(qū)一級(jí)，其管理職能無法再繼續(xù)向下延伸，環(huán)境日常監(jiān)管和服務(wù)工作斷在了基層。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作點(diǎn)多線長面廣，涉及多個(gè)方面和領(lǐng)域，僅靠縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)管理，往往鞭長莫及。

隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染問題日益突出，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的呼聲日漸高漲。一些省份根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，在基層環(huán)境管理上做出了很多大膽探索，形成了各具特色的模式，對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)起到了重要作用。設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)，將環(huán)保工作的觸角向農(nóng)村地區(qū)延伸，可以說是大勢所趨。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的模式有很多種，從各地實(shí)踐來看各有利弊，不同地方可以根據(jù)實(shí)際靈活采用。但是，如果從加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，確保農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的角度來考慮，要確保執(zhí)法順利，可能最好的形式是垂直管理。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)作為環(huán)保部門派出機(jī)構(gòu)，對(duì)大多數(shù)地方來說應(yīng)是理想之選。同時(shí)，要加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員的技能培訓(xùn)，逐步培養(yǎng)專業(yè)化的農(nóng)村環(huán)保隊(duì)伍。

4研究小結(jié)

本文通過剖析農(nóng)村環(huán)境治理的可持續(xù)阻礙基礎(chǔ)上，提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整治長效機(jī)制化的相應(yīng)對(duì)策。研究指出，我國全面建成小康社會(huì)，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)也在農(nóng)村。加快農(nóng)村全面發(fā)展，既要大力促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，又必須把改變農(nóng)村落后面貌、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件放在更加突出的位置，改變農(nóng)村環(huán)境臟亂差、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、公共服務(wù)水平低等突出問題，著力提升農(nóng)民群眾生活品質(zhì)。因此因勢利導(dǎo)和因地制宜地開展農(nóng)村連片整治，著力實(shí)施"以獎(jiǎng)促治"政策，是解決當(dāng)前農(nóng)村突出環(huán)境問題的有效途徑。但是，以政府為主體的農(nóng)村環(huán)境治理模式，相對(duì)于廣大的農(nóng)村來說實(shí)在有限，實(shí)現(xiàn)治理模式的長效機(jī)制化是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理的重要問題。

從2010年起，國家分階段選取示范省(區(qū)/市)，通過連片整治的方式集中專項(xiàng)資金進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境治理，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)村人居環(huán)境得到改善，將對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)起到積極的促進(jìn)作用。但是農(nóng)村環(huán)境污染具有污染源小而多，污染面廣而散的特點(diǎn)，單純依賴政府自上而下的管理無法避免會(huì)出現(xiàn)治理效果的可持續(xù)阻礙。農(nóng)村環(huán)境治理作為一項(xiàng)長期而艱巨的系統(tǒng)工程，要把突擊性與持久性相結(jié)合，常抓不懈地鞏固和提高治理成果，建立健全長效機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理制度化、常態(tài)化。為此，本研究建議，第一，探索多元化共治模式；環(huán)境保護(hù)是政府的主要職能，但是發(fā)揮政府在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)作用的同時(shí)，要遵循政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、農(nóng)民自愿的原則，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的多元化共治。第二，整合資金發(fā)揮實(shí)效：在環(huán)保資金來源上不能完全依賴財(cái)政撥款，要借助中央和省級(jí)環(huán)保資金支持的契機(jī)，帶動(dòng)地方財(cái)政資金投入，以農(nóng)村環(huán)保為主線，整合相關(guān)涉農(nóng)資金，吸引社會(huì)資金投入。第三，完善機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化技術(shù)支撐：農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作點(diǎn)多線長面廣，涉及多個(gè)方面和領(lǐng)域，僅靠縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)管理，往往鞭長莫及。設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)，將環(huán)保工作的觸角向農(nóng)村地區(qū)延伸。

農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事關(guān)農(nóng)民的切身利益，事關(guān)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，也關(guān)系廣大群眾“米袋子”、“菜籃子”、“水缸子”的安全和社會(huì)全面進(jìn)步。抓好農(nóng)村環(huán)境連片整治工作，是加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保工作、建設(shè)生態(tài)文明的迫切需求，更是廣大農(nóng)民群眾的殷切期待。通過農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工作，要努力將促使農(nóng)村被動(dòng)環(huán)境保護(hù)向主動(dòng)常規(guī)持續(xù)性保護(hù)升級(jí)，由工程項(xiàng)目主導(dǎo)的保護(hù)向組織、制度創(chuàng)新的保護(hù)升級(jí)，由生態(tài)環(huán)境為主導(dǎo)的保護(hù)向生態(tài)文明主導(dǎo)下的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化綜合保護(hù)升級(jí)。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙凱，劉冬晴，等.農(nóng)村環(huán)境連片整治長效機(jī)制的建構(gòu)[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，(5)：18-22.

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引用文獻(xiàn)格式：趙蓉等.關(guān)于農(nóng)村環(huán)境整治長效機(jī)制化的問題和對(duì)策[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(1)：44-46.

Long-term Mechanism Problems and Countermeasures of Rural Environmental Regulation

ZHAO RongLIANG JinghuaZHOU Lin

(Shaanxi Provincial Academy of Enviromental Science，Shaanxi 710061)

Abstract：Rural environmental pieces-link regulation are carrying out in model provinces，which have made certain effects，but obstacles on sustainability of rural environmental regulation exist in different degrees.How to realize long-term of rural environmental regulation is still a problem，so we need more exploration and research Continually.

Keywords：Pieces-link Regulation；Sustainability；Long-term Mechanism；Countermeasure

中圖分類號(hào)：：X321.022

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-288X(2015)01-0044-03

作者簡介：趙蓉，碩士，工程師，主要研究領(lǐng)域?yàn)檗r(nóng)村環(huán)境保護(hù)