劉宗瑞　周海煒　胡興球

摘要

近年來，隨著黑龍江沿岸社會(huì)經(jīng)濟(jì)日趨繁榮和人口數(shù)量不斷增加，流域自然環(huán)境壓力逐漸加大，較大地削弱了流域抗御自然災(zāi)害的能力，黑龍江流域大規(guī)模洪災(zāi)頻發(fā)。在東北亞一體化逐步推進(jìn)的大背景下，中俄兩國(guó)政府加強(qiáng)黑龍江跨境洪災(zāi)聯(lián)合防治以保障沿岸社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常秩序。中俄在黑龍江流域有長(zhǎng)期的跨境水資源合作，2013年兩國(guó)合作成功應(yīng)對(duì)流域大規(guī)模洪災(zāi)。目前，以高層定期會(huì)晤為主體的合作機(jī)制已不能滿足兩國(guó)合作治理跨境洪災(zāi)的復(fù)雜性和多樣性需求，兩國(guó)之間從中央到地方各層次合作依然存在不少問題。國(guó)際河流水資源是跨境共享資源，當(dāng)前兩國(guó)在應(yīng)對(duì)跨境洪災(zāi)時(shí)，主要面臨的問題體現(xiàn)在以下四方面：缺乏全方位流域洪災(zāi)防治的整體規(guī)劃；兩國(guó)間的自然災(zāi)害應(yīng)急體制協(xié)同水平依然不高；以政府為主導(dǎo)的治理模式限制了其他治理主體的參與程度；黑龍江跨境洪災(zāi)防治的基礎(chǔ)性工作較為薄弱。中俄兩國(guó)政府應(yīng)該根據(jù)各自水資源管理體制和災(zāi)害防治體系的主要特點(diǎn)探索新的區(qū)域合作治理機(jī)制。在中俄兩國(guó)合作戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，從防洪組織層次與洪災(zāi)歷時(shí)階段兩個(gè)維度在黑龍江流域構(gòu)建跨時(shí)段多層次的跨境洪災(zāi)治理機(jī)制，以適應(yīng)流域日益緊密聯(lián)系的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作模式，最大限度地減少跨境洪災(zāi)所帶來的危害。

關(guān)鍵詞黑龍江流域；跨境洪災(zāi)；跨時(shí)段多層次合作機(jī)制

中圖分類號(hào) X321文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2015）03-0163-06doi：103969/jissn1002-2104201503021

2013年7月，俄羅斯結(jié)雅河、布列亞河流域發(fā)生持續(xù)性強(qiáng)降雨，同時(shí)，中國(guó)松花江流域也爆發(fā)流域性大洪水。俄阿穆爾河部分河段達(dá)到近120年的最高水位，中國(guó)黑龍江、嫩江、松花江等河流干流也遭遇1998年以來最大洪水。至8月末9月初，全流域水位回落。期間，中俄政府聯(lián)合抵御跨境洪災(zāi)，充分體現(xiàn)雙方合作誠意。但黑瞎子島被淹等事件也給合作帶來負(fù)面影響。這說明，中俄跨境洪災(zāi)防治合作存在問題。因此，中俄有必要針對(duì)合作問題和黑龍江洪災(zāi)特點(diǎn)積極構(gòu)建更為完善的跨境洪災(zāi)防治合作機(jī)制。兩國(guó)間戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的深化使雙方構(gòu)建戰(zhàn)略性流域跨境洪災(zāi)防治的跨時(shí)段多層次合作機(jī)制成為可能。

1黑龍江流域跨境洪災(zāi)防治的現(xiàn)狀與合作困境

1.1黑龍江流域跨境防洪合作現(xiàn)狀

黑龍江流域曾多次爆發(fā)特大洪水。尤其是1998年黑龍江全流域型大洪水后，中俄更加重視跨境洪災(zāi)的防治工作，已加快合作進(jìn)程。

（1）中俄已簽署多份涉洪協(xié)定，為跨境洪災(zāi)聯(lián)合防治奠定法律基礎(chǔ)。2006年，兩國(guó)簽署《中華人民共和國(guó)政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于預(yù)防和消除緊急情況合作協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《中俄關(guān)于預(yù)防和消除緊急情況合作協(xié)定》）與《中華人民共和國(guó)政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于中俄國(guó)界管理制度的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《中俄關(guān)于中俄國(guó)界管理制度的協(xié)定》），協(xié)定闡明雙方在災(zāi)害發(fā)生時(shí)的權(quán)力與義務(wù)，明確合作的形式與內(nèi)容。2008年，兩國(guó)簽署《中華人民共和國(guó)政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于合理利用和保護(hù)跨界水的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《中俄關(guān)于合理利用和保護(hù)跨界水的協(xié)定》），協(xié)定明確指出中俄開展跨界防洪減災(zāi)合作。但這些協(xié)定屬于框架性條約，操作性不強(qiáng)，使雙方在自然災(zāi)害防治方面的合作缺少堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。

（2）在戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，中俄從中央到地方就黑龍江洪災(zāi)防治已建立多層次并擁有反饋的合作關(guān)系。2008年，中俄總理定期會(huì)晤委員會(huì)決定增設(shè)合理利用和保護(hù)跨界水聯(lián)合委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)委會(huì)”），專門負(fù)責(zé)兩國(guó)跨境水資源的合作。此外，黑龍江省政府以及邊境市縣與俄接壤地方政府建立定期會(huì)晤機(jī)制，協(xié)商解決問題。

（3）在應(yīng)對(duì)洪災(zāi)危機(jī)中，中俄保持密切合作。目前，中俄已建立較為完善的應(yīng)急合作機(jī)制，如水文數(shù)據(jù)日通報(bào)（信函）機(jī)制等，完善應(yīng)急溝通渠道。此外，雙方還就洪峰調(diào)節(jié)展開合作，相互通報(bào)控制性水利工程的調(diào)度運(yùn)行情況。

1.2黑龍江流域跨境防洪合作問題與深層次困境

針對(duì)黑龍江流域洪災(zāi)防治合作所提供的制度框架仍不完善，從中央到地方、從戰(zhàn)略到技術(shù)各層次合作的一些問題尚未得到解決：

（1）缺乏全方位流域洪災(zāi)防治的整體規(guī)劃。作為完整的生態(tài)系統(tǒng)，黑龍江洪災(zāi)防治必須從全流域視角來看待，不能僅重視災(zāi)區(qū)局地。此外，洪災(zāi)有明顯的時(shí)段性，災(zāi)前的預(yù)防、災(zāi)中的預(yù)警和防御、災(zāi)后的恢復(fù)和重建具有同等重要的地位。目前，中俄仍需繼續(xù)擴(kuò)展自然災(zāi)害防治合作領(lǐng)域的廣度、深度，上升到全流域?qū)哟?，合作重心由?zāi)害應(yīng)急協(xié)作向?yàn)?zāi)前預(yù)防與災(zāi)后恢復(fù)重建延伸。

（2）自然災(zāi)害應(yīng)急體制協(xié)同水平不高。中方采取防汛指揮中心體制，由國(guó)家防汛抗旱總指揮部（三處）牽頭，在汛期進(jìn)行跨部門、跨區(qū)域的集中調(diào)度與管理。而俄方采取四級(jí)自然災(zāi)害管理體制，由聯(lián)邦安全會(huì)議下屬的緊急情況部負(fù)責(zé)垂直領(lǐng)導(dǎo)，全面協(xié)調(diào)災(zāi)害應(yīng)急管理。在兩種體制框架內(nèi)，雙方聯(lián)合防治的協(xié)同水平仍有待提升，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)真空地帶。

（3）以政府為主導(dǎo)的治理模式限制了其他治理中心參與程度。中俄合作的基礎(chǔ)是各級(jí)政府簽署的、由上而下的政治協(xié)議，從而形成“單中心”的自然災(zāi)害治理模式。長(zhǎng)期以來，單純的政府治理模式忽視市場(chǎng)與公眾等其他治理中心，使兩國(guó)在自然災(zāi)害防治中缺乏效率。

（4）中俄黑龍江跨境洪災(zāi)防治的基礎(chǔ)工作薄弱，操作層面的技術(shù)協(xié)作仍有待完善。根據(jù)國(guó)際河流上下游、左右岸管理的經(jīng)驗(yàn)，水文信息收集及評(píng)價(jià)是基礎(chǔ)，也是國(guó)際河流資源認(rèn)定權(quán)益分配的前提性工作[1]。目前，黑龍江干流及其部分支流缺少必要的前期水文研究，基礎(chǔ)資料有待完善，水文監(jiān)測(cè)站布設(shè)尚未覆蓋全流域，監(jiān)測(cè)手段落后。

目前，中俄跨境洪災(zāi)聯(lián)合防治帶有“應(yīng)急”色彩，缺少前瞻性與可持續(xù)性，沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，跨時(shí)段多層次的系統(tǒng)性合作仍然缺乏，這說明兩國(guó)跨境洪災(zāi)防治合作存在深層次困境：

（1）黑龍江跨境洪災(zāi)問題與兩國(guó)區(qū)域資源競(jìng)爭(zhēng)相互交織，中俄加大對(duì)流域水資源的開發(fā)。由此產(chǎn)生的兩國(guó)間資源競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系將加大流域自然環(huán)境壓力，削弱流域抗御自然災(zāi)害的能力，而跨境自然災(zāi)害防治缺少統(tǒng)一規(guī)劃，由此造成跨境洪災(zāi)問題與區(qū)域資源競(jìng)爭(zhēng)交織。

（2）中俄在自然災(zāi)害防治方面存在行政和技術(shù)上的差異性使流域洪災(zāi)防治陷入困境。水生態(tài)系統(tǒng)完整性與行政邊界分割間的現(xiàn)實(shí)矛盾直接影響到中俄跨境洪災(zāi)防治合作的成效。

（3）黑龍江作為中俄界河的特點(diǎn)易使流域跨境自然災(zāi)害影響泛政治化。我國(guó)和俄羅斯的邊界確定時(shí)間并不長(zhǎng)，中俄坦誠的合作時(shí)間較短，雙方還存有防范意識(shí)[2]。構(gòu)筑兩國(guó)間的政治信任是漫長(zhǎng)的過程，尤其在俄遠(yuǎn)東，“中國(guó)威脅論”等反華論調(diào)時(shí)有所聞。

2跨境洪災(zāi)防治跨時(shí)段多層次合作機(jī)制的框架

“多層次”，即合作機(jī)制在中俄戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，根據(jù)雙方政治關(guān)系、管理關(guān)系和技術(shù)關(guān)系建立相應(yīng)的層級(jí)，并引入市場(chǎng)和公眾。目前，中俄從中央到地方就黑龍江洪災(zāi)防治已建立多層次并擁有反饋的合作機(jī)制。主要內(nèi)容包括：①高層定期政治會(huì)晤制度；②雙方合作協(xié)調(diào)和指導(dǎo)制度；③國(guó)際磋商制度；④民間交往制度，等[3]。據(jù)此，在借鑒多層次治理框架與四層面社會(huì)分析方法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建包括流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略層面、流域水資源管理層面和地方防洪技術(shù)層面的洪災(zāi)防治合作機(jī)制。

“跨時(shí)段”，即合作機(jī)制要覆蓋跨境洪災(zāi)所有階段。災(zāi)害構(gòu)成因素復(fù)雜多樣，表現(xiàn)出一定的物質(zhì)、能量、信息等載體形式和階段性特征[4]。階段性是災(zāi)害鏈?zhǔn)桨l(fā)育過程的重要反映，可以作為災(zāi)害識(shí)別的切入點(diǎn)。本文考慮到各階段時(shí)間長(zhǎng)度、載體信息、破壞強(qiáng)度等[5]，結(jié)合洪災(zāi)的社會(huì)性特征，將洪水災(zāi)害劃分為災(zāi)前、孕災(zāi)期、爆發(fā)期、恢復(fù)期和重建期等五階段。據(jù)此，在對(duì)洪災(zāi)階段性劃分的基礎(chǔ)上，構(gòu)建覆蓋以上五階段的洪災(zāi)防治合作機(jī)制。目前，跨境洪災(zāi)防治重點(diǎn)在孕災(zāi)期與爆發(fā)期，災(zāi)前與恢復(fù)、重建期的合作有待加強(qiáng)。

本文在多層次治理框架的基礎(chǔ)上，兼顧黑龍江跨境洪災(zāi)的階段性特征從防洪組織層次（即戰(zhàn)略層、管理層和技術(shù)層）與洪災(zāi)各時(shí)段（即災(zāi)前、孕災(zāi)期、爆發(fā)期、恢復(fù)期和重建期）兩個(gè)維度在黑龍江流域構(gòu)建跨時(shí)段多層次的跨境洪災(zāi)治理機(jī)制（見圖1）。

從組織層次來看，戰(zhàn)略層明確共同目標(biāo)以及跨境洪災(zāi)防治的戰(zhàn)略性方向與布局，不同的規(guī)（計(jì)）劃指導(dǎo)相應(yīng)時(shí)段其他層面的合作；管理層解決溝通與協(xié)調(diào)的組織和制度問題，貫穿于洪災(zāi)始終；技術(shù)層解決落實(shí)戰(zhàn)略、管理層面合作成果的技術(shù)性問題，直接關(guān)系到洪災(zāi)聯(lián)合防治的成效。從時(shí)間維來看，戰(zhàn)略、管理、技術(shù)三層次在洪災(zāi)不同時(shí)段的作用大小是不同的。災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后恢復(fù)、重建時(shí)間跨度長(zhǎng)，涉及范圍廣，須戰(zhàn)略高層精心謀劃與審慎布局，因此，戰(zhàn)略層面合作是最重要的。但戰(zhàn)略層具有剛性，技術(shù)層面合作更具操作性與時(shí)效性，因此，在孕災(zāi)期與爆發(fā)期，技術(shù)層面合作是最重要的。而管理層面合作貫穿于每個(gè)時(shí)段，銜接其他層面，因此，管理層面合作在不同時(shí)段的作用是大致相當(dāng)?shù)摹?/p>

3黑龍江流域洪災(zāi)防治合作機(jī)制的優(yōu)化

3.1戰(zhàn)略層面防治的合作重點(diǎn)

戰(zhàn)略層面的參與主體為兩國(guó)政府，依據(jù)一定的戰(zhàn)略規(guī)劃，將資源在地區(qū)之間重新分配組合，以便獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的活動(dòng)[6]。頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)自上而下的、高層次的起點(diǎn)，是戰(zhàn)略管理之上的元管理[7]。因此，就跨境洪災(zāi)防治而言，中俄在戰(zhàn)略層面的合作就是在兩國(guó)政府體制實(shí)現(xiàn)對(duì)接的基礎(chǔ)上，聯(lián)合制定戰(zhàn)略層面規(guī)劃。由于戰(zhàn)略層面合作是宏觀的、長(zhǎng)期的，因此，合作重點(diǎn)應(yīng)著眼于災(zāi)前全流域跨境洪災(zāi)防治規(guī)劃與災(zāi)后重建計(jì)劃。

3.1.1完善頂層設(shè)計(jì)，提高中俄應(yīng)急管理的協(xié)同水平

美、日、俄等國(guó)把加強(qiáng)和完善綜合國(guó)家安全的頂層設(shè)計(jì)作為提升政府應(yīng)急管理能力的重要突破口，構(gòu)建權(quán)威高效、平災(zāi)結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、職責(zé)明晰的應(yīng)急管理組織體系是這些國(guó)家應(yīng)急管理體制改革的最顯著特征[8]。在戰(zhàn)略層面，中國(guó)可以以國(guó)家安全委員會(huì)成立為契機(jī)，設(shè)立類似于俄緊急情況部的專門機(jī)構(gòu)，或以行政區(qū)域?yàn)閱挝?，或以流域?yàn)閱挝?，設(shè)立垂直領(lǐng)導(dǎo)的分委員會(huì)，更有效地整合資源，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮，以應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全。同時(shí)，在新的國(guó)家安全框架下，提高中俄黑龍江洪災(zāi)聯(lián)合防治的協(xié)同水平。

3.1.2編制全流域跨境洪災(zāi)防治規(guī)劃，指導(dǎo)災(zāi)前預(yù)防工作

《中華人民共和國(guó)水法》指出“開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源和防治水害，應(yīng)按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃”。由中方國(guó)家防汛抗旱總指揮部與俄方緊急情況部牽頭統(tǒng)籌，協(xié)同流域管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)部委以及流域內(nèi)地方政府，以《中俄關(guān)于預(yù)防和消除緊急情況合作協(xié)定》與《中俄關(guān)于合理利用和保護(hù)跨界水的協(xié)定》作為綱領(lǐng)性文件，在戰(zhàn)略層面展開流域性的跨境洪災(zāi)聯(lián)合防治規(guī)專項(xiàng)規(guī)劃，為管理層面和技術(shù)操作層面的災(zāi)前洪災(zāi)預(yù)防合作提供戰(zhàn)略性指導(dǎo)。同時(shí)，轉(zhuǎn)變防洪理念，引入洪水風(fēng)險(xiǎn)管理制度，加強(qiáng)對(duì)公眾防災(zāi)意識(shí)、知識(shí)的培養(yǎng)教育以及防洪、救援技術(shù)、人員的交流和培訓(xùn)。此外，完善相關(guān)法律，為跨境自然災(zāi)害合作防治提供制度保障。由于黑龍江干流缺乏大型控制性水利工程，限制了全流域的整體防洪能力，因此，干流大中型控制性水利工程的建設(shè)應(yīng)是防治規(guī)劃的協(xié)商重點(diǎn)。

3.1.3共同編制長(zhǎng)期重建計(jì)劃，指導(dǎo)災(zāi)后恢復(fù)、重建工作

重大自然災(zāi)害后重建是救災(zāi)行為成功與否的關(guān)鍵戰(zhàn)役[9]。中俄需從微觀經(jīng)濟(jì)層面（包括個(gè)體的公司、家庭和組織的恢復(fù)）、中觀經(jīng)濟(jì)層面（即國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門、市場(chǎng)協(xié)作能力的恢復(fù)）、宏觀經(jīng)濟(jì)層面（即所有的經(jīng)濟(jì)單元以及它們之間市場(chǎng)關(guān)聯(lián)能力的恢復(fù)）的恢復(fù)發(fā)展進(jìn)行考慮[10]。中俄還需重視洪災(zāi)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞，系統(tǒng)考慮流域內(nèi)森林、草原、濕地、水域和土地五大生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)，防止次生災(zāi)害的發(fā)生與疫病的的傳播。因此，中俄應(yīng)積極吸收國(guó)際上的有益經(jīng)驗(yàn)，由兩國(guó)民政、建設(shè)、環(huán)保、衛(wèi)生等部門牽頭，共同編制長(zhǎng)期的流域洪災(zāi)恢復(fù)、重建計(jì)劃，緊密地將災(zāi)區(qū)恢復(fù)、重建與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)相結(jié)合。

3.2管理層面防治的合作重點(diǎn)

中俄水資源管理體制較為相似，即流域管理與區(qū)域管理結(jié)合，涉及流域機(jī)構(gòu)與地方政府，但是，俄方流域水資源開發(fā)由企業(yè)而非當(dāng)?shù)卣苯迂?fù)責(zé)。因此，管理層面合作機(jī)制須考慮到這一實(shí)際情況。其目的在于協(xié)調(diào)各涉水主體的利益，引入市場(chǎng)、公眾等多元治理主體，建立有效的運(yùn)作執(zhí)行機(jī)制優(yōu)化資源配置，包括利益協(xié)調(diào)、溝通反饋、市場(chǎng)運(yùn)作和公眾參與等。

3.2.1組建流域聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)不同階段的主要沖突

黑龍江流域涉洪利益主體廣泛，涉及兩國(guó)政府、企業(yè)、民眾等多方。從黑龍江流域利益現(xiàn)狀來看，關(guān)注水資源公共利益多是流域管理機(jī)構(gòu)、非涉水企業(yè)與普通民眾，而側(cè)重水資源經(jīng)濟(jì)利益主要是各級(jí)地方政府與涉水企業(yè)，若處置不當(dāng)，由此引發(fā)的矛盾將會(huì)影響到兩國(guó)間的跨境合作。因此，兩國(guó)間管理層面合作須慎重考慮這些涉水主體的利益協(xié)調(diào)，并結(jié)合流域?qū)嶋H，由兩國(guó)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)這些利益的管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，成立流域聯(lián)席會(huì)議或臨時(shí)工作小組，專門負(fù)責(zé)跨境利益協(xié)調(diào)。在聯(lián)委會(huì)的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，作為兩國(guó)政府間利益協(xié)調(diào)機(jī)制的流域聯(lián)席會(huì)議或臨時(shí)工作小組就流域內(nèi)跨境洪災(zāi)及其相關(guān)問題或其他重大公共危機(jī)開展協(xié)商。

在災(zāi)前預(yù)防階段，協(xié)調(diào)目標(biāo)應(yīng)著眼于全流域，綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益，協(xié)調(diào)重點(diǎn)是調(diào)節(jié)涉水公共利益主體與經(jīng)濟(jì)利益主體間的矛盾；在孕災(zāi)期、爆發(fā)期，協(xié)調(diào)目標(biāo)應(yīng)優(yōu)先考慮沿岸居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，協(xié)調(diào)重點(diǎn)則是流域整體利益與局部利益的協(xié)調(diào)；在恢復(fù)、協(xié)調(diào)目標(biāo)著眼于災(zāi)后重建和生態(tài)恢復(fù)，協(xié)調(diào)重點(diǎn)則是調(diào)節(jié)災(zāi)區(qū)與非災(zāi)區(qū)間的矛盾。鑒于防洪的專業(yè)性，可設(shè)立顧問專家小組等咨詢智囊為涉洪利益協(xié)調(diào)提供專業(yè)支持。

3.2.2加強(qiáng)信息溝通反饋，完善信息披露

構(gòu)建溝通反饋機(jī)制的目的是在中俄各級(jí)政府之間、政府與公眾之間構(gòu)造縱橫交織的溝通網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前，兩國(guó)政府除了通過總理定期會(huì)晤機(jī)制溝通黑龍江跨境洪災(zāi)問題外，還建立了災(zāi)時(shí)總理緊急情況電話聯(lián)絡(luò)機(jī)制。此外，兩國(guó)還應(yīng)著眼于災(zāi)前預(yù)防與災(zāi)時(shí)應(yīng)急，加強(qiáng)溝通反饋頻率，保證防洪工作的前瞻性與即時(shí)性：①建立定期工作例會(huì)制度，交換水文資料，并向?qū)Ψ酵▓?bào)己方防汛工程建設(shè)以及洪災(zāi)預(yù)防管理的最新進(jìn)展；②在明確的檔案保密等級(jí)劃分的基礎(chǔ)上，建立流域水文氣象信息交流共享制度；③構(gòu)建統(tǒng)一的防洪信息發(fā)布平臺(tái)，制度化發(fā)布防洪工程維護(hù)、建設(shè)情況等；④建立災(zāi)時(shí)重大汛情通報(bào)制度，及時(shí)交換汛情信息，根據(jù)洪災(zāi)的等級(jí)，提高通報(bào)頻率。在通報(bào)汛情時(shí)，應(yīng)增加動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)信息，研判洪峰走勢(shì)及其危害范圍、程度。

3.2.3構(gòu)建市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，引入洪水保險(xiǎn)制度

企業(yè)要對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境影響采取負(fù)責(zé)任的行動(dòng)，以達(dá)到營(yíng)利性組織與利益相關(guān)方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)和諧發(fā)展[11]。由政府主導(dǎo)，媒體、公眾廣泛參與，構(gòu)建常規(guī)化、制度化的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，平衡涉水企業(yè)與全流域之間的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)，吸引非涉水企業(yè)進(jìn)入護(hù)堤、水庫等防洪基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)企業(yè)積極參與到洪災(zāi)防治中。對(duì)積極參與的企業(yè)提供法律保護(hù)、政策優(yōu)惠和社會(huì)宣傳，加大對(duì)消極參與逃避社會(huì)責(zé)任企業(yè)的處罰[12]。

洪水保險(xiǎn)作為重要的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的非工程措施，它的實(shí)施將改變我國(guó)現(xiàn)有的洪災(zāi)補(bǔ)償救助機(jī)制[13]。由于黑龍江流域?qū)儆谥卸砬钒l(fā)達(dá)地區(qū)，每年洪災(zāi)所帶來的巨大損失完全由地方政府或保險(xiǎn)公司來賠付是不現(xiàn)實(shí)的。因此，在洪水日趨頻繁發(fā)生的形勢(shì)下，黑龍江流域洪水保險(xiǎn)制度的構(gòu)建必須以政府、保險(xiǎn)公司、保戶三方行為主體為基礎(chǔ)，三者缺一不可，并要切實(shí)考慮其各自內(nèi)在的作用機(jī)理，發(fā)揮其應(yīng)有的作用[13]。其中，政府包括兩國(guó)中央政府與地方政府。中央政府雄厚的財(cái)力既是對(duì)地方政府資金不足的補(bǔ)充，也是推行洪水保險(xiǎn)制度的保證。

3.2.4完善公眾參與，充分發(fā)揮公眾在預(yù)防、重建中的作用

公眾參與不僅能夠提高公眾的防洪意識(shí)，而且通過公眾參與洪水風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃的制定能夠促進(jìn)規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行，既保證公眾實(shí)際利益，也保證規(guī)劃更具可操作和可執(zhí)行性。因此，兩國(guó)政府要構(gòu)建有效的機(jī)制來主動(dòng)引導(dǎo)公眾參與災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后重建。一方面，在災(zāi)前，做好公眾防災(zāi)意識(shí)、知識(shí)的培養(yǎng)工作，指導(dǎo)公眾在孕災(zāi)期做好預(yù)防工作，做到定期化、常規(guī)化；另一方面，要鼓勵(lì)公眾積極參與災(zāi)后恢復(fù)、重建，保障民眾在參與過程中的發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使其規(guī)范化、制度化。

3.3技術(shù)層面防治的合作重點(diǎn)

中俄所簽訂《中俄關(guān)于預(yù)防和消除緊急情況合作協(xié)定》、《中俄關(guān)于中俄國(guó)界管理制度的協(xié)定》、《中俄關(guān)于合理利用和保護(hù)跨界水的協(xié)定》等條約均涉及防洪合作。但協(xié)定涉及面大，內(nèi)容過于籠統(tǒng)，未就黑龍江流域洪災(zāi)防治做出具體的規(guī)定。由于災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)時(shí)協(xié)作是洪災(zāi)防治的主要階段，直接關(guān)系到洪災(zāi)防治成效，因此，兩國(guó)在洪災(zāi)防治技術(shù)層面的合作重點(diǎn)是災(zāi)前監(jiān)測(cè)技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)和災(zāi)時(shí)應(yīng)急管理流程與技術(shù)的協(xié)調(diào)。

3.3.1災(zāi)前預(yù)防階段的監(jiān)測(cè)技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)

水文氣象信息監(jiān)測(cè)是洪災(zāi)防治的重要環(huán)節(jié)之一。黑龍江流域水文氣象信息監(jiān)測(cè)的合作由中俄水文、氣象部門牽頭，從全流域的角度，協(xié)同布局監(jiān)測(cè)點(diǎn)，組建完善的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，完善水文等基礎(chǔ)性工作，提高流域水文氣象信息監(jiān)測(cè)的科學(xué)性。同時(shí)，雙方應(yīng)盡快協(xié)調(diào)統(tǒng)一洪災(zāi)監(jiān)測(cè)技術(shù)、評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)，減少因監(jiān)測(cè)技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)差異而帶來的負(fù)面影響。統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)既是災(zāi)時(shí)應(yīng)急管理的主要依據(jù)之一，也是雙方在更高層次合作的技術(shù)基礎(chǔ)。

3.3.2孕災(zāi)期、爆發(fā)期的防洪應(yīng)急流程與技術(shù)協(xié)調(diào)

中俄應(yīng)研究歷年黑龍江洪水的基本情況，重點(diǎn)分析具有代表性年份的洪災(zāi)及其跨境影響，根據(jù)相關(guān)科學(xué)指標(biāo)建立洪災(zāi)應(yīng)急分級(jí)體系，制定應(yīng)急預(yù)案。進(jìn)入汛期后，啟動(dòng)不同級(jí)別的應(yīng)急預(yù)案，實(shí)行高強(qiáng)度的協(xié)調(diào)，統(tǒng)一指揮有關(guān)部門行動(dòng)。重點(diǎn)識(shí)別洪災(zāi)危險(xiǎn)源以及可能發(fā)生重大災(zāi)情的區(qū)域，評(píng)估洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，為協(xié)調(diào)行動(dòng)提供技術(shù)依據(jù)。位于上游的中國(guó)應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)汛情，預(yù)估洪峰到達(dá)下游地區(qū)的時(shí)間以及洪災(zāi)的危害范圍與程度，及時(shí)通報(bào)俄方，同時(shí)，中俄要加強(qiáng)控制性水利工程泄洪的協(xié)調(diào)，準(zhǔn)確把握泄洪的地點(diǎn)、水量。一旦超出預(yù)期，需調(diào)整泄洪方案，雙方應(yīng)協(xié)同解決技術(shù)調(diào)整等操作層面問題。

4結(jié)束語

中俄戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的深化為加強(qiáng)在黑龍江流域跨境洪災(zāi)聯(lián)合防治奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。當(dāng)前，兩國(guó)黑龍江流域跨境洪災(zāi)防治合作尚未覆蓋所有時(shí)段，從中央到地方各層次合作依然存在問題。在中俄合作戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，從防洪組織層次與洪災(zāi)歷時(shí)階段兩維度在黑龍江流域構(gòu)建跨時(shí)段多層次的跨境洪災(zāi)治理機(jī)制，逐步形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作模式。

（編輯：田紅）

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Abstract

In recent years， with the economic boom and the population growth along the Heilongjiang River Coast， the added pressure on ecological environment has weakened the basin capacity of resisting the natural disasters greatly， which triggered the largescale frequent flooding in Heilongjiang River Basin. On the background of Northeast Asian integration， China and Russia will strengthen the cooperation of crossborder flood prevention to safeguard the normal order of economic and social development along the river. Two countries have maintained longterm cooperations of crossborder water resources in Heilongjiang River Basin and cooperated to prevent the basin flood in 2013. The existing cooperation mechanism， which is dominated by the highlevel meetings， cannot meet the complex and diversified demands of crossborder flood. There are still many defects at different levels from the central to the local. The international water resources is crossborder shared resources， when China and Russia deal with crossborder flood， the main problems can be reflected in the following aspects： the river basin lacks of a full range flood protection planning； the level of natural disaster emergency system coordination remains low； the governance model dominated by the government limits the other governing subjects participation； the basic work of Heilongjiang crossborder flood prevention is relatively weak. The two countries should construct the regional cooperative governance mechanism in the light of the characteristics of two countries water resources management system and the disaster prevention system. The two countries should construct a multiperiod and multilayer crossborder flood prevention mechanism from the organization levels of controlling flood and all periods during the flood to meet the increasingly close combination of crossborder economic and social development， and to form a longterm and stable cooperation model gradually to minimize the crossborder floods damage.

Key wordsHeilongjiang River Basin； crossborder flood； multiperiod and multilayer cooperation mechanism