杜興洋，裴云鶴

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢，430073）

合理的政府規(guī)模作為維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序、保持政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件，是政府完成其基本的政治管理和社會(huì)管理職能的前提。政府規(guī)模合理程度直接影響到政府職能的能否有效行使。然而，現(xiàn)行政府規(guī)模和公務(wù)人員數(shù)量在一定程度上匹配不當(dāng)。在改革開(kāi)放進(jìn)入攻堅(jiān)時(shí)期的背景下，將政府部門(mén)規(guī)?？刂圃诤侠淼姆龋蔀槲覈?guó)政府研究和關(guān)注的主要問(wèn)題之一。開(kāi)展政府機(jī)構(gòu)規(guī)模和公務(wù)人員配置規(guī)劃研究是實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制轉(zhuǎn)向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的重要基礎(chǔ)性工作，是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的重要內(nèi)容，是提高行政效率、推進(jìn)政府管理制度創(chuàng)新的重要保障。

在行政系統(tǒng)內(nèi)部管理中，地方政府規(guī)模和人員編制控制聯(lián)系緊密。一方面，對(duì)地方政府規(guī)模的分析，主要從中觀視角上考慮政府履行職能時(shí)，總體所需的人員數(shù)量以及財(cái)政供養(yǎng)人員的開(kāi)支。另一方面，對(duì)人員編制控制的分析則從微觀上討論并最終確定某一個(gè)具體的政府職能部門(mén)的人員總數(shù)。編制控制、財(cái)政支出控制和法規(guī)約束共同限定了地方政府的規(guī)模。人員編制控制雖是行政體制改革中的一個(gè)環(huán)節(jié)，但其出現(xiàn)弱化，會(huì)直接引發(fā)政府規(guī)模膨脹、財(cái)政支出失控、制度約束失效等后果。因而討論地方政府規(guī)模，需從技術(shù)層面上將人員編制控制問(wèn)題納入考慮范圍。

十八屆三中全會(huì)公報(bào)中明確做出關(guān)于深化機(jī)構(gòu)改革的戰(zhàn)略部署，即優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制、按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部、控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量，以推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。然而，實(shí)際情況中各地行政區(qū)域跨度不一，歷史沿革變化特色不同，其所處的地位隨社會(huì)發(fā)展階段而變，籠統(tǒng)地談?wù)?guī)模和人員編制問(wèn)題，過(guò)于寬泛并缺乏針對(duì)性?，F(xiàn)有研究大多只針對(duì)政府規(guī)模進(jìn)行研究，專(zhuān)門(mén)針對(duì)某個(gè)職能部門(mén)的研究較少，且多局限于理論研究。而本文重在選取湖北省C 部門(mén)為樣本，建立模型綜合測(cè)量機(jī)構(gòu)規(guī)模、人員配置及兩者關(guān)系，以表明適度的機(jī)構(gòu)規(guī)模及人員配置與政府宏觀控制效度、行政系統(tǒng)效率密切相關(guān)，對(duì)行政管理費(fèi)用的消耗和政府效能的提高具有決定意義。

一、相關(guān)研究綜述

（一）政府規(guī)模的主要研究范式。

1.純理論式定性研究。主要有以下幾種：（1）守夜型政府—小政府論。這一理論的代表人物是亞當(dāng)·斯密，政府規(guī)模定位上就是小政府論，只充當(dāng)“社會(huì)生活守夜人”就行了；（2）干預(yù)型政府—大政府論。干預(yù)型大政府理論認(rèn)為要全面增強(qiáng)國(guó)家的作用，政府不應(yīng)該僅僅是社會(huì)秩序的消極保護(hù)人，而應(yīng)該是社會(huì)秩序的干預(yù)者；[1](p13-18)（3）協(xié)調(diào)型政府—適度政府論此理論認(rèn)為政府應(yīng)創(chuàng)造條件使市場(chǎng)和價(jià)格制度發(fā)揮最大的功能，在政府與市場(chǎng)之間找到一個(gè)合適的度，反映在政府規(guī)模上就是適度規(guī)模的政府；（4）有限型政府—小政府論。隨著凱恩斯主義政策的無(wú)能為力，西方學(xué)者開(kāi)始向自由放任的自由市場(chǎng)制度復(fù)歸，主張公共物品的供給應(yīng)該交給市場(chǎng)更能體現(xiàn)消費(fèi)者的偏好，所以主張縮小政府規(guī)模。

2.指標(biāo)性定量研究。即選取較具有代表性的指標(biāo)，通過(guò)對(duì)相關(guān)指標(biāo)的分析來(lái)研究政府規(guī)模。通常使用三個(gè)基本數(shù)量指標(biāo)：一是政府支出和消費(fèi)占GDP 的比重，二是行政機(jī)構(gòu)數(shù)量，三是政府公務(wù)人員與總?cè)丝诨蚓蜆I(yè)人數(shù)之比，不同學(xué)者還會(huì)根據(jù)不同的理解采用其他指標(biāo)。如潘衛(wèi)杰通過(guò)財(cái)政支出、人口、人均GDP、市場(chǎng)化綜合指數(shù)等對(duì)省級(jí)政府規(guī)模進(jìn)行分析，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與中國(guó)省級(jí)政府規(guī)模呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，市場(chǎng)化指數(shù)與中國(guó)省級(jí)政府規(guī)模呈高度負(fù)相關(guān)，人口因素與政府規(guī)模高度負(fù)相關(guān)，地域面積與政府規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系。[2](p33)

3.比較研究法。即先選取一個(gè)較有代表性的地區(qū)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，然后通過(guò)相關(guān)指標(biāo)的比較，得出整體政府規(guī)模是否適宜的結(jié)論。如陳志武通過(guò)比較美國(guó)與中國(guó)的財(cái)政收入占GDP 及民間可支配收入的比重得出我國(guó)政府規(guī)模偏大的結(jié)論。

（二）人員配置研究的主要范式。

1.模式研究范式。如趙福祥在《政府人力資源配置模式》一文中表示政府人力資源配置是根據(jù)行政部門(mén)為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，借助特定形式和機(jī)制科學(xué)合理地調(diào)配公共性人力資源的管理行為。縱向上來(lái)看，主要存在歷時(shí)性自然模式、計(jì)劃模式和市場(chǎng)模式。橫向的結(jié)構(gòu)上看，存在理論上的科層制模式、矩陣制模式、網(wǎng)絡(luò)狀模式。未來(lái)最可能的模式是混合型的手段和結(jié)構(gòu)模式。

2.模型研究范式。即利用較為成熟的模型對(duì)政府人力資源配置問(wèn)題展開(kāi)研究。如祝紅軍認(rèn)為公共部門(mén)人力資源由于研究對(duì)象的特殊性、復(fù)雜性，普通的研究者很難得到有效適用的數(shù)據(jù)資源，純粹的定量研究難以真正的實(shí)現(xiàn)，單純自下而上的定性研究方法又很難確定預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，而灰色預(yù)測(cè)方法以其研究對(duì)象的特殊性能較好解決此問(wèn)題。

3.指標(biāo)研究范式。即通過(guò)確定影響因素，建立指標(biāo)體系，運(yùn)用回歸分析等研究方式展開(kāi)分析。如李丙紅與李和中在《國(guó)省級(jí)政府人力規(guī)模影響因素定量分析》中以政府人力規(guī)模為因變量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)化綜合指數(shù)、地域面積、人口數(shù)量、政府財(cái)力為自變量，進(jìn)行回歸分析，得出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與我國(guó)省級(jí)政府人力規(guī)模呈現(xiàn)正相關(guān)、人口數(shù)量與我國(guó)省級(jí)政府人力規(guī)模呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)及政府財(cái)力與省級(jí)政府人力規(guī)模呈正相關(guān)等結(jié)論。

二、模型構(gòu)建與相關(guān)指標(biāo)解析

1.機(jī)構(gòu)規(guī)?？剂磕Ｐ?。

本次針對(duì)湖北省政府部門(mén)機(jī)構(gòu)規(guī)模的研究擬從總體層、維度層和指標(biāo)層三個(gè)層次著手。其中總體層為政府部門(mén)機(jī)構(gòu)規(guī)模，其考評(píng)指標(biāo)為y=部門(mén)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)/總?cè)丝?。維度層則綜合考量湖北省部門(mén)內(nèi)外部因素。內(nèi)部因素下設(shè)4 個(gè)子維度，4 個(gè)維度考量指標(biāo)，分別為：X1=財(cái)政支出+非稅收入/部門(mén)公務(wù)人員總數(shù)；X2=行政管理支出/部門(mén)公務(wù)人員總數(shù)；X3=本科學(xué)歷人數(shù)/公務(wù)人員總數(shù)；X4=行政管理支出。外部因素亦下含四個(gè)子維度，共計(jì)5 個(gè)維度考量指標(biāo)，分別為：X5=人均GDP；X6=行政區(qū)劃；X7=轄區(qū)面積；X8=轄區(qū)人口總數(shù)；X9=市場(chǎng)化綜合指數(shù)。

2.公務(wù)人員配置規(guī)劃及其模型。

經(jīng)過(guò)文獻(xiàn)研究、案例分析擬出政府部門(mén)公務(wù)人員數(shù)量的影響因素共計(jì)9 個(gè)，即：GDP 總量、轄區(qū)面積、轄區(qū)人口總數(shù)、市場(chǎng)化綜合指數(shù)、財(cái)政機(jī)構(gòu)總數(shù)、財(cái)政供養(yǎng)人口、財(cái)政支出總額、部門(mén)管理費(fèi)用以及本科學(xué)歷人數(shù)，文章將主要依據(jù)這9 個(gè)方面對(duì)政府部門(mén)規(guī)模及其影響因素進(jìn)行分析。

3.相關(guān)指標(biāo)詳解。

（1）職能系數(shù)。職能是政府的核心。政府職能決定政府規(guī)模，決定政府有多少行政人員和行政支出，而政府規(guī)模又直接影響政府職能的全面和有效履行。職能與政府規(guī)模的高度相關(guān)性決定了針對(duì)湖北財(cái)政行政機(jī)構(gòu)規(guī)模的研究必須構(gòu)建政府部門(mén)機(jī)構(gòu)職能的考量指標(biāo)。故本文提出在針對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上提出職能系數(shù)。所謂職能，即為人、事物、機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的作用。而職能系數(shù)則是對(duì)單位公務(wù)員履行職能多少的衡量。即職能系數(shù)=（財(cái)政支出+非稅收入）/部門(mén)公務(wù)人員總數(shù)。

（2）管理效度?，F(xiàn)代公共行政是以近代科學(xué)技術(shù)和社會(huì)理論為基礎(chǔ)的公共行政。韋伯提出了以效率為中心的科層制，法約爾、泰勒都強(qiáng)調(diào)命令統(tǒng)一、統(tǒng)一指揮及規(guī)章制度和組織結(jié)構(gòu)，試圖用一種有秩序的組織體制確保公共行政系統(tǒng)高效有序，組織能量不致耗散。然而事實(shí)是，公共行政組織的效率呈遞減趨勢(shì)，而規(guī)模卻呈遞增趨勢(shì)。機(jī)構(gòu)管理效率的高低直接影響機(jī)構(gòu)規(guī)模。因而本文在研究過(guò)程中提出管理效度=行政管理支出/財(cái)政系統(tǒng)公務(wù)人員總數(shù)，即為單位公務(wù)員在履行職能的過(guò)程中所承擔(dān)的行政費(fèi)用。

（3）市場(chǎng)化綜合指數(shù)。所為市場(chǎng)化即為我們正在進(jìn)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行體制轉(zhuǎn)軌及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在資源配置中作用不斷增強(qiáng)的過(guò)程，市場(chǎng)化綜合指數(shù)則是選取多個(gè)方面，多個(gè)指標(biāo)構(gòu)建相關(guān)體系最終得到一個(gè)簡(jiǎn)單的、單一的指數(shù)，直接反應(yīng)市場(chǎng)化程度的高低（詳見(jiàn)樊綱《中國(guó)各地市場(chǎng)化進(jìn)程相對(duì)指數(shù)》市場(chǎng)化程度的高低）。而市場(chǎng)化程度的高低直接影響機(jī)構(gòu)運(yùn)行環(huán)境進(jìn)而作用于政府機(jī)構(gòu)規(guī)模。因而本文選取樣本連續(xù)10 年的市場(chǎng)化綜合指數(shù)，構(gòu)成時(shí)間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

三、湖北省C 部門(mén)機(jī)構(gòu)規(guī)模影響因素分析

政府規(guī)模相關(guān)性影響因素眾多，其影響機(jī)理十分復(fù)雜，是眾多學(xué)者長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)注的問(wèn)題。

考慮到數(shù)據(jù)的可得性并結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)經(jīng)由SPSS 因子分析可得：變量X6=行政區(qū)劃、X7=轄區(qū)面積和X9=市場(chǎng)化綜合指數(shù)對(duì)機(jī)構(gòu)規(guī)模的解釋程度偏低，且無(wú)明顯相關(guān)關(guān)系，故剔除行政區(qū)劃、轄區(qū)面積和市場(chǎng)化綜合指數(shù)這三個(gè)變量。鑒于影響機(jī)理的復(fù)雜程度，本文對(duì)各因素間的相互作用機(jī)制暫且不予考慮。

將上表數(shù)據(jù)用于相關(guān)性分析，做出機(jī)構(gòu)規(guī)模與自變量散點(diǎn)圖，可得如下結(jié)果：

表1 湖北省C 部門(mén)機(jī)構(gòu)規(guī)模及相關(guān)變量關(guān)系數(shù)據(jù)表

圖1 職能系數(shù)與C部門(mén)規(guī)模關(guān)系圖

由圖1 可知，職能系數(shù)與C 部門(mén)規(guī)模整體呈橫S 型關(guān)系。其中在職能系數(shù)為200 左右時(shí)C 部門(mén)規(guī)模明顯偏大，究其原因我們發(fā)現(xiàn)湖北省C 部門(mén)財(cái)政供養(yǎng)人口總數(shù)在此時(shí)明顯偏大，而本文所選財(cái)政系統(tǒng)規(guī)模衡量指標(biāo)為財(cái)政供養(yǎng)人口總數(shù)/C 部門(mén)公務(wù)人員總數(shù)，故此時(shí)的C 部門(mén)規(guī)模偏大。排除這兩個(gè)點(diǎn)，我們可以認(rèn)為C 部門(mén)規(guī)模與其職能呈正相關(guān)關(guān)系，即當(dāng)職能增加時(shí)，C 部門(mén)規(guī)模呈擴(kuò)張趨勢(shì)。

經(jīng)過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，管理效度與C 部門(mén)規(guī)模關(guān)系圖與圖1 相類(lèi)似，排除趨勢(shì)幅度明顯偏大的兩點(diǎn)后，管理效度亦與C 部門(mén)規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系，這與我們傳統(tǒng)的管理效度越高機(jī)構(gòu)規(guī)模越精簡(jiǎn)的認(rèn)知相背離。在這里我們認(rèn)為管理效度確實(shí)能夠起到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)規(guī)模的目的，但是前提條件是其他變量保持不變，然而C 部門(mén)機(jī)構(gòu)規(guī)模卻是受諸多因素所影響，故單獨(dú)看管理效度對(duì)機(jī)構(gòu)規(guī)模的影響趨勢(shì)圖并不能準(zhǔn)確的反應(yīng)問(wèn)題。但我們卻可以逆向分析，即隨著C 部門(mén)規(guī)模的擴(kuò)大，整個(gè)系統(tǒng)對(duì)管理效度的要求將越來(lái)越高，管理效度將成為C 部門(mén)規(guī)模擴(kuò)張的制約因素，C 部門(mén)規(guī)模的擴(kuò)張必須在效度的可控范圍內(nèi)，不然很可能成為無(wú)效或者負(fù)效擴(kuò)張。

C 部門(mén)規(guī)模與GDP 總量關(guān)系圖也大致呈橫S型圖，剔除明顯偏離趨勢(shì)圖的兩點(diǎn)后，C 部門(mén)規(guī)模與GDP 總量也大致呈正相關(guān)關(guān)系。分析C 部門(mén)的主要職能，我們不難發(fā)現(xiàn)C 部門(mén)工作與財(cái)政收入有密切關(guān)系，當(dāng)GDP 總量不斷上漲時(shí)，財(cái)政收入隨之增加，部門(mén)職能亦不斷擴(kuò)大，故C 部門(mén)規(guī)模呈擴(kuò)張趨勢(shì)。

然而，分析顯示C 部門(mén)規(guī)模與本科人數(shù)并不存在簡(jiǎn)單的趨勢(shì)關(guān)系，這可能是由于C 部門(mén)規(guī)模的多因素影響所致，亦可能是因?yàn)閮烧卟⒉淮嬖谥苯酉嚓P(guān)關(guān)系，但不管從哪個(gè)角度看，我們都不能單獨(dú)分析C 部門(mén)規(guī)模與本科人數(shù)的關(guān)系。

此外，排除變化幅度過(guò)大的兩點(diǎn)后，C 部門(mén)規(guī)模與轄區(qū)人口總數(shù)也大體呈正相關(guān)關(guān)系，當(dāng)轄區(qū)人口總數(shù)增加時(shí)，很可能導(dǎo)致C 部門(mén)規(guī)模因?yàn)楣ぷ髁康脑黾佣鴶U(kuò)張。這與政府是為人民服務(wù)的本質(zhì)密切相關(guān)的，人口增長(zhǎng)必將引起社會(huì)對(duì)公共服務(wù)需求的增加，進(jìn)而影響C 部門(mén)規(guī)模。

最后，分析顯示財(cái)政系統(tǒng)管理費(fèi)用與C 部門(mén)規(guī)模關(guān)系圖也大致呈現(xiàn)出橫S 型圖（如圖1 所示）。分析圖顯示C 部門(mén)規(guī)模與其管理費(fèi)用表現(xiàn)為正向關(guān)系，但深入分析，兩者又不是簡(jiǎn)單的相關(guān)性關(guān)系，因?yàn)镃 部門(mén)規(guī)模的擴(kuò)張必然引起管理費(fèi)用的增加，而在管理效度不斷增高的前提下，管理費(fèi)用的增加也能在某種程度上揭示規(guī)模的擴(kuò)張。故兩者數(shù)據(jù)上呈現(xiàn)正向趨勢(shì)，本質(zhì)上則是相互揭示的關(guān)系，但不論是哪種層面上的解釋?zhuān)覀兌伎梢哉J(rèn)為管理費(fèi)用的增加與C 部門(mén)規(guī)模呈正向關(guān)系，而且C 部門(mén)規(guī)模的擴(kuò)張必然導(dǎo)致管理費(fèi)用的增加，而管理費(fèi)用的有限性將必然約束C 部門(mén)規(guī)模的過(guò)度擴(kuò)張。

由以上分析可以發(fā)現(xiàn)，我們可以發(fā)現(xiàn)各變量對(duì)機(jī)構(gòu)規(guī)模的影響具備一定的同質(zhì)性，暫且不論各相關(guān)指標(biāo)之間存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，擬合曲線的變動(dòng)方向高度趨同?？傻贸鋈缦陆Y(jié)論：

1.在一定范圍內(nèi)，湖北省C 部門(mén)機(jī)構(gòu)規(guī)模隨著變量的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。職能范圍、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及轄區(qū)人口數(shù)量的增長(zhǎng)都將促進(jìn)C 部門(mén)規(guī)模的擴(kuò)張，這一方面反映了伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)張呈現(xiàn)一定必然性。古今中外的政治發(fā)展史表明，政府規(guī)模是隨著人類(lèi)文明程度的提高和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷擴(kuò)大的，“因?yàn)檎a(chǎn)生之后，由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的發(fā)展過(guò)程，適應(yīng)了國(guó)家發(fā)展的需要，也適應(yīng)了人類(lèi)社會(huì)生活逐步展開(kāi)的需要，是一個(gè)不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀歷史過(guò)程”。[3]特別是近代以來(lái)，各國(guó)政府規(guī)模都有一個(gè)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。[4](p49)

2.政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)張需具備可控性。除卻轄區(qū)面積、行政區(qū)劃等基本不變的限制性條件，政府規(guī)模的擴(kuò)張仍受管理效度、管理費(fèi)用支出等的限制。規(guī)模的擴(kuò)張必然對(duì)管理效度及費(fèi)用支出提出新的要求，若無(wú)法做到相匹配則很可能導(dǎo)致擴(kuò)張的無(wú)效性甚至負(fù)效性。而機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)張存在的范圍限制為我們對(duì)湖北省政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的研究提供了科學(xué)依據(jù)，反觀政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)張本質(zhì)原因，政府掌握的公共權(quán)力賦予了其規(guī)模無(wú)限擴(kuò)張的能力。在很多情況下，政府表現(xiàn)為一個(gè)獨(dú)立的利益實(shí)體，有著自己的利益追求和政治愿望，成為與社會(huì)相對(duì)應(yīng)的存在物。既然政府作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益實(shí)體而存在，那么它就有自我發(fā)育、自我成長(zhǎng)的要求，就有不斷擴(kuò)張、不斷膨脹的可能性。但是擴(kuò)張必須控制在一定范圍之內(nèi)，否則只會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、無(wú)效。故對(duì)變量的適度調(diào)控以降低機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)張的可能性從而保障機(jī)構(gòu)規(guī)模的適度性不僅具備重大實(shí)踐意義和價(jià)值，也是可行的。

3.通過(guò)對(duì)所有圖表進(jìn)行綜合考量可得，當(dāng)政府機(jī)構(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)到一定程度時(shí)，與各變量均呈現(xiàn)出U型關(guān)系。即為各變量均存在一值X，使得政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的取值在相鄰點(diǎn)中最小，這為我們探討政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的適度性提出了新的標(biāo)準(zhǔn)。雖然適度政府規(guī)模到目前為止仍沒(méi)有確定結(jié)論。一方面由于各國(guó)的政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、自然環(huán)境和文化傳統(tǒng)不同，政府的作用都不一樣，因此政府的規(guī)模也就不同。而且即使是一個(gè)國(guó)家，在不同的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)，政府的規(guī)模也有不同的要求。另一方面，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效果看法也存在較大的分歧。自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，雖然市場(chǎng)機(jī)制存在一定的限度，但是政府干預(yù)并不能彌補(bǔ)這些市場(chǎng)的失靈，反而會(huì)造成經(jīng)濟(jì)行為的新的扭曲，甚至出現(xiàn)政府失靈。而主張政府介入市場(chǎng)失靈的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，政府是市場(chǎng)失靈的重要補(bǔ)充和替代。這些理論上的分歧，造成了對(duì)政府規(guī)?？捶ㄉ系牟灰恢?。[5]另外，縱觀相關(guān)文獻(xiàn)，影響政府規(guī)模的因素是多方面的，既有環(huán)境上的原因，也有政治制度、法律方等方面的因素，還有組織、文化、以及技術(shù)等方面的因素。而且政府規(guī)模的量的適度規(guī)定不能用一個(gè)單項(xiàng)來(lái)衡量，必須用多個(gè)項(xiàng)目指標(biāo)來(lái)綜合衡量。但當(dāng)我們明確界定以湖北省C 部門(mén)機(jī)構(gòu)規(guī)模為研究對(duì)象時(shí)，其適度性考量標(biāo)準(zhǔn)則可確定并加以運(yùn)用。對(duì)單一變量的考量及其調(diào)試在一定程度上即可促使政府機(jī)構(gòu)規(guī)模優(yōu)化。

四、湖北省C 部門(mén)的人力資源規(guī)劃模型檢驗(yàn)

從組織管理的微觀角度來(lái)看，人力資源配置就是通過(guò)考核、選拔、錄用和培訓(xùn)，把符合組織價(jià)值觀和發(fā)展需要的人才及時(shí)、合理的安排在所需要的崗位上，形成一定的結(jié)構(gòu)效應(yīng)，并使之與其他經(jīng)濟(jì)資源相結(jié)合，使得人盡其才，提高人力資源利用率，最大限度的為組織創(chuàng)造更多效益。[6]然而組織價(jià)值觀等概念很難衡量，人事匹配度等更是難以量化，故本文主要側(cè)重于對(duì)系統(tǒng)公務(wù)員編制中人員數(shù)量項(xiàng)目上的模型建立，力圖揭示系統(tǒng)人員數(shù)量的變化趨勢(shì)。模型可以被認(rèn)為是一種目標(biāo)狀態(tài)，建立目標(biāo)模型的意義在于，雖然在實(shí)際的操作與管理過(guò)程中或許存在一些不規(guī)則的因素，但是知道了“應(yīng)該是什么樣的”，就可以在最大程度的認(rèn)識(shí)、規(guī)避這些因素，向目標(biāo)狀態(tài)靠攏。[7](p156)

表2 湖北省財(cái)政系統(tǒng)機(jī)構(gòu)規(guī)模與相關(guān)變量數(shù)據(jù)關(guān)系表

人員編制規(guī)模大小與其職能范圍和勞動(dòng)（工作）強(qiáng)度有關(guān)，而其職能范圍和勞動(dòng)強(qiáng)度與其所轄區(qū)域的人口數(shù)量、行政區(qū)劃、自然地理狀況、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切關(guān)系，要對(duì)地方人員編制規(guī)模進(jìn)行配置和總量調(diào)控，就必須把其與這些基本因素聯(lián)系起來(lái)，以此來(lái)探討人員編制的適度量。[8](p26)但是，對(duì)編制調(diào)控指標(biāo)體系的選擇與設(shè)計(jì)不能過(guò)于繁雜，否則既不便于應(yīng)用，也沒(méi)有必要。本著指標(biāo)體系設(shè)計(jì)既要科學(xué)合理、又要簡(jiǎn)便實(shí)用、便于實(shí)際操作的原則,為此,這里選擇如下指標(biāo)體系：2000 年至2009 年湖北省C 部門(mén)公務(wù)員人數(shù)、GDP 總量、管理費(fèi)用、財(cái)政支出總額、地區(qū)人口總量、財(cái)政供養(yǎng)人口、本科以上學(xué)歷層次人員等。

此外，由于資料和水平的有限性，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員復(fù)雜性，在人力資源規(guī)劃與配置上我們主要從兩個(gè)角度入手，即總量與結(jié)構(gòu)。從研究方法上，注重實(shí)證與經(jīng)驗(yàn)數(shù)；研究理論假設(shè)上，我們認(rèn)為機(jī)構(gòu)人員總量是受所轄區(qū)域的人口數(shù)量、行政區(qū)劃、自然地理狀況、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、職能、費(fèi)用等條件影響，是多重因素共決的結(jié)果。由于政治環(huán)境等因素的影響必然反映在經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)中，且政治體制變量本身是一個(gè)不可控指標(biāo)，故并未直接列出納入研究過(guò)程中。

1.基于分布滯后模型的C 部門(mén)公務(wù)人員總量分析。

從2000 年至2009 年湖北省C 部門(mén)公務(wù)員人數(shù)、GDP 總量、管理費(fèi)用、財(cái)政支出總額、地區(qū)人口總量、財(cái)政供養(yǎng)人口、本科以上學(xué)歷層次人員等各項(xiàng)指標(biāo)及其變動(dòng)情況來(lái)看，C 部門(mén)公務(wù)員人數(shù)總體上趨于穩(wěn)定，其它變量均處于增長(zhǎng)狀態(tài)。此前理論研究表明，一個(gè)地區(qū)政府部門(mén)公務(wù)員人數(shù)與其他因素之間是存在著緊密內(nèi)在聯(lián)系的。通常情況下，政府部門(mén)公務(wù)員總需求會(huì)受到地區(qū)GDP、財(cái)政供養(yǎng)人口總量等指標(biāo)影響，并趨于正相關(guān)。為了找出差異原因，筆者就C 部門(mén)公務(wù)員總量與GDP 等變量數(shù)據(jù)情況通過(guò)分布滯后模型進(jìn)行了檢驗(yàn)（如圖2）。

以同期財(cái)政系統(tǒng)公務(wù)員總量與GDP 分別作為Y 變量與X 變量，回歸結(jié)果如下：

圖2 同期C部門(mén)公務(wù)員總量與GDP回歸分析結(jié)果

對(duì)Y 變量與X 變量回歸結(jié)果顯示，統(tǒng)計(jì)量不顯著，且可決系數(shù)很小，表明當(dāng)期GDP 的變化對(duì)當(dāng)期C 部門(mén)公務(wù)人員總數(shù)的影響在統(tǒng)計(jì)意義上不明顯。

以前期C 部門(mén)公務(wù)員總量與GDP 分別作為Y變量與X 變量，經(jīng)過(guò)三期滯后分布模型研究，結(jié)果如圖3：

滯后分布模型統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明，C 部門(mén)公務(wù)員總量指標(biāo)存在滯后性，且滯后性影響顯著。三期滯后分布研究結(jié)果說(shuō)明，當(dāng)前湖北省C 部門(mén)公務(wù)人員總量上相對(duì)于實(shí)際需求至少滯后三年。根據(jù)模型測(cè)算。分布滯后模型的最終估計(jì)式為：

2.基于多元回歸分析的公務(wù)人員內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化的模型分析。

圖3 C部門(mén)公務(wù)員總量與GDP的三期滯后分布模型

從2000 年到2009 年湖北省C 部門(mén)公務(wù)人員與本科以上學(xué)歷人數(shù)兩項(xiàng)指標(biāo)對(duì)比來(lái)看，C 部門(mén)公務(wù)人員總數(shù)基本處于穩(wěn)定狀態(tài)，然而，與之對(duì)應(yīng)的本科以上學(xué)歷人數(shù)確在逐年遞增且規(guī)模較大。鑒于兩項(xiàng)指標(biāo)均反映出了省財(cái)政系統(tǒng)公務(wù)人員的變化情況，從理論狀態(tài)，二者均成可成為C 部門(mén)公務(wù)人員規(guī)模的關(guān)鍵變量，但由于實(shí)際中C 部門(mén)公務(wù)人員總量上的分布滯后性，不宜作為研究被解釋變量，在接下來(lái)的研究中，我們將選取本科以上學(xué)歷人數(shù)指標(biāo)作為被解釋變量，研究機(jī)構(gòu)總?cè)藛T與C 部門(mén)公務(wù)員人數(shù)、GDP 總量、管理費(fèi)用、財(cái)政支出總額、地區(qū)人口總量、財(cái)政供養(yǎng)人口等各項(xiàng)變量之間的影響關(guān)系與影響度。

圖4 本科學(xué)歷以上人數(shù)與其他變量間的回歸分析

由圖三分析結(jié)果導(dǎo)出的回歸方程式：

從分析結(jié)果來(lái)看，公務(wù)人員總?cè)藬?shù)受管理費(fèi)用、財(cái)政支出總額影響較大，而GDP 等重要變量在這里并不明顯。值得注意的是，從這個(gè)多元回歸式也可以再次驗(yàn)證GDP 變量滯后性，導(dǎo)致了在多元回歸分析的不可決因素。

誠(chéng)然，就本科以上學(xué)歷人數(shù)這一指標(biāo)而言，它具有多重性。首先，它的增長(zhǎng)代表了湖北省C 部門(mén)公務(wù)人員內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化情況，它的增長(zhǎng)主要由兩部分構(gòu)成：1、老員工的離退與新招尋本科以上學(xué)歷人的填補(bǔ)；2、C 部門(mén)公務(wù)人員自學(xué)與學(xué)歷提升。

結(jié)合本科以上學(xué)歷人數(shù)代表的意義，從數(shù)據(jù)我們不難看出，就管理費(fèi)用與總?cè)藬?shù)而言，對(duì)被解釋變量的影響是正向的；而財(cái)政支出總額來(lái)看，與Y變量是一個(gè)負(fù)相關(guān)的關(guān)系，這印證了近年來(lái)C 部門(mén)公務(wù)人員素質(zhì)的提高實(shí)際上減少了財(cái)政支出總額，從而提高了財(cái)政效率。

我們認(rèn)為，就目前湖北省C 部門(mén)公務(wù)人員規(guī)劃與配置而言，人員總量方面滯后達(dá)三年以上，結(jié)構(gòu)方面人員素質(zhì)正在不斷提高中。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷向前發(fā)展，政治體制的深入改革，政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，一個(gè)適度規(guī)模的政府與科學(xué)合理的制度規(guī)劃必將成為新時(shí)期政府理論與實(shí)踐的重要研究領(lǐng)域。本文著眼于湖北省C部門(mén)，以近十年經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用多種政府規(guī)模研究理論、范式，結(jié)合一系列統(tǒng)計(jì)研究方法，對(duì)湖北省政府機(jī)構(gòu)規(guī)模及公務(wù)人員配置規(guī)劃模型進(jìn)行了一定的探討和深入的研究。

1.政府機(jī)構(gòu)規(guī)模具備天然擴(kuò)張性，其存在的范圍性限制為我們降低政府機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)張?zhí)峁┝丝赡苄裕瑥亩鵀榇偈拐?guī)模的優(yōu)化提供了可操作性的手段，并具備了相應(yīng)的考量標(biāo)準(zhǔn)。

2.政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的影響因素雖然是多元的，但就湖北省C 部門(mén)而言，任意變量的調(diào)整都影響該部門(mén)機(jī)構(gòu)規(guī)模的優(yōu)化。

3.基于三期分布滯后模型的C 部門(mén)公務(wù)人員規(guī)模分析結(jié)果，我們認(rèn)為湖北省C 部門(mén)公務(wù)人員在總量上滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求的，這種滯后可決性至少三年以上。

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