喬海娟，張叢林，張 軍，嚴(yán) 俊

（1.水利部農(nóng)村電氣化研究所，浙江杭州 310012；2.中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所，北京 100190）

1 前言

中國具有豐富的小水電資源，據(jù)最新全國農(nóng)村水能資源調(diào)查評價成果，中國大陸地區(qū)單機(jī)裝機(jī)容量5萬kW及以下的小水電技術(shù)可開發(fā)量約為1.28億kW，年發(fā)電量為5 350億kW·h。小水電作為農(nóng)村重要的水利基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，是重要的清潔可再生能源，在促進(jìn)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用，比如：實現(xiàn)了農(nóng)村電氣化，改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了節(jié)能減排，保障了應(yīng)急供電，宏觀社會效益十分顯著[1]。小水電作為國際公認(rèn)的清潔可再生能源，是一種重要的分布式能源，適宜在貧困山區(qū)農(nóng)村發(fā)展以及分散開發(fā)，具有明顯的社會公益性。

2 中國小水電發(fā)展歷程

2.1 第一階段：1949年新中國成立初期到20 世紀(jì)70年代

20世紀(jì)50年代小水電發(fā)展特點是以解決生活照明和農(nóng)副產(chǎn)品加工用電為主，群眾稱小水電為“夜明珠”。電站容量很小，設(shè)備簡單，多為群眾投資興辦。到1960年底，全國共建成小水電站8 975座，總裝機(jī)25.2萬kW。

20世紀(jì)60年代后，小水電發(fā)展被正式納入國家計劃。小水電從僅供照明、農(nóng)副產(chǎn)品加工發(fā)展到為照明、加工、排灌及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)供電，全國有60多個水輪機(jī)及配套設(shè)備的專業(yè)生產(chǎn)廠家，年生產(chǎn)能力100萬kW，一些小水電發(fā)展較快的縣形成以小水電供電為主、電壓為35 kV的地方電網(wǎng)，小水電站從原來的單站運行、分散供電發(fā)展到在地方電網(wǎng)內(nèi)聯(lián)網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度[2]。經(jīng)過1949年新中國成立后30年的發(fā)展，小水電解決了占全國國土面積1/2以上地區(qū)的供電和照明問題，解決了約3億無電人口的用電問題。

2.2 第二階段：20世紀(jì)80—90年代

為滿足山區(qū)農(nóng)村對電力的需求、加快貧困地區(qū)人民脫貧致富，國家決定加速實現(xiàn)農(nóng)村電氣化，并將其提高到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和國家能源建設(shè)兩大戰(zhàn)略層面上來。

在鄧小平同志親自倡導(dǎo)下，國家采取政策支持、財政補助等措施，鼓勵地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自力更生興辦農(nóng)村水電，開創(chuàng)了建設(shè)中國特色農(nóng)村電氣化的道路。至1999年底，全國農(nóng)村水電裝機(jī)容量達(dá)到2 348 萬kW，有653 個縣通過開發(fā)農(nóng)村水電實現(xiàn)了農(nóng)村電氣化。

小水電極大地改善了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為山區(qū)水利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，形成了“以水發(fā)電，以電養(yǎng)電”的發(fā)展格局，發(fā)展農(nóng)村水電成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方財政增收、農(nóng)民脫貧致富的重要途徑。

2.3 第三階段：進(jìn)入21世紀(jì)

進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨中央、國務(wù)院十分重視農(nóng)村水電在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用，持續(xù)推進(jìn)水電農(nóng)村電氣化建設(shè)，啟動小水電代燃料工程建設(shè)；同時，國家經(jīng)濟(jì)體制、電力體制改革不斷深化，社會資本進(jìn)入農(nóng)村水電開發(fā)領(lǐng)域[3]?！笆晃濉逼陂g，農(nóng)村水電新增裝機(jī)容量突破2 000萬kW。到2009年底，農(nóng)村水電裝機(jī)容量達(dá)到5 512萬kW，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

3 中國小水電開發(fā)面臨的問題

小水電在取得長足發(fā)展的同時也存在一些亟待解決的問題，小水電法制建設(shè)滯后、體制機(jī)制不健全、行業(yè)缺乏統(tǒng)一管理、水能資源規(guī)劃落后、內(nèi)部因素制約、生產(chǎn)經(jīng)營困難等都嚴(yán)重制約著中國小水電的可持續(xù)發(fā)展[3]。

3.1 法制不健全

目前，農(nóng)村水能資源的開發(fā)利用和農(nóng)村水電管理，國內(nèi)尚缺乏專門的法律。同時，在《中華人民共和國可再生能源法》中，小水電雖然被列入可再生能源，但由于小水電被認(rèn)為技術(shù)成熟、成本低，因此并沒有真正享受可再生能源的優(yōu)惠政策[4]。當(dāng)前能源宏觀政策環(huán)境不利于小水電的發(fā)展，具體表現(xiàn)在：①政府財政扶持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，國家投入嚴(yán)重不足；②20 世紀(jì)90年代末中央取消了小水電專項貸款，導(dǎo)致小水電在銀行貸款融資方面限制較多；③小水電上網(wǎng)價格偏低，小水電企業(yè)普遍虧損或保本微利，缺少發(fā)展后勁；④小水電企業(yè)稅負(fù)偏重。

3.2 行業(yè)缺乏統(tǒng)一管理

1998年以前，小水電行業(yè)歸屬水利部管理。1998年政府體制改革后，其轉(zhuǎn)由國家經(jīng)貿(mào)委管理。由于管理不順，加上一些地方借西部大開發(fā)之機(jī)，為了本地區(qū)的利益，主動放松了對水電開發(fā)的審批、監(jiān)管，致使多渠道、多形式的開發(fā)一擁而至，破壞了整個區(qū)域的整體規(guī)劃，形成了各自為戰(zhàn)的零碎切割局面[5]。尤其是“四無”（無立項、無設(shè)計、無驗收、無管理）小水電站出現(xiàn)，違反了流域綜合利用規(guī)劃和河流水能開發(fā)規(guī)劃，造成資源嚴(yán)重浪費；嚴(yán)重破壞了小水電聲譽，引起了社會對小水電項目的各種質(zhì)疑，給小水電開發(fā)造成了不利影響，降低了社會認(rèn)同度。

3.3 水能資源規(guī)劃落后

水能是清潔的可再生能源，在能源平衡和能源工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展中占有重要地位。但在開發(fā)過程中，其對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)、河流生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的一些不利影響不容忽視。因此，進(jìn)一步協(xié)調(diào)開發(fā)利用水能資源、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)三者之間的關(guān)系，制定科學(xué)合理有效的水能資源優(yōu)化配置技術(shù)和方法，是水資源管理中的重點。

3.4 內(nèi)部因素制約

小水電資源作為可再生能源之一，在商業(yè)化運作中面臨的主要問題是：可再生能源市場相對狹小，小規(guī)模的生產(chǎn)造成較高的工程設(shè)備投資成本，低產(chǎn)量的能源生產(chǎn)又會造成較高的能源生產(chǎn)成本。小水電大部分是徑流式電站，缺乏調(diào)節(jié)能力，在豐水期往往造成小水電大量棄水，系統(tǒng)電力有余；而枯水期造成電網(wǎng)缺電。因此，導(dǎo)致負(fù)荷高峰期不能提供充足的電力，負(fù)荷低谷期又會因電網(wǎng)負(fù)荷小而停機(jī)棄水[6]。由此造成相應(yīng)的電站預(yù)期效益和實際效益差別較大，這也是近年大量民營資本投資農(nóng)村水電領(lǐng)域以及隨之而來大面積虧損的主要原因之一。

3.5 生產(chǎn)經(jīng)營存在困難

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，小水電生產(chǎn)經(jīng)營困難與日俱增，主要體現(xiàn)在：電站投資增幅較大，但上網(wǎng)電價水平偏低，使得小水電企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營步履維艱；因機(jī)組老化，小水電站發(fā)電效率下降，豐水期不能全額上網(wǎng)造成棄水，使得實際發(fā)電量達(dá)不到設(shè)計水平，由此造成的利潤下降也是不可避免的。

4 政策建議

4.1 重視法制化建設(shè)

國家應(yīng)盡快研究制定《農(nóng)村水電條例》，對農(nóng)村水電的資源管理、規(guī)劃設(shè)計、開發(fā)許可、工程建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營、質(zhì)量管理等方面予以規(guī)范，使農(nóng)村水電發(fā)展有法可依。把農(nóng)村水電納入法治化軌道，逐步形成法規(guī)制度體系基本建立、發(fā)展規(guī)劃體系基本健全、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的農(nóng)村水能資源管理體制。

制定水電適用《中華人民共和國可再生能源法》的相關(guān)配套政策，使農(nóng)村水電發(fā)展能享受到與其他可再生能源同等的上網(wǎng)、電價和稅收等扶持政策。在《中華人民共和國電力法》《上網(wǎng)電價管理辦法》等法律法規(guī)中明確促進(jìn)農(nóng)村水電發(fā)展的內(nèi)容。建立水電發(fā)展長效機(jī)制，積極發(fā)揮市場的激勵和推動作用，建立一個開放的、競爭的電力市場，使農(nóng)民從開發(fā)農(nóng)村水電中長期獲益[5]。

4.2 加快制定新的激勵政策

（1）上網(wǎng)政策。國家在《中華人民共和國可再生能源法》小水電配套政策制定中，要進(jìn)一步明確小水電市場份額和發(fā)展目標(biāo)，通過國家可再生能源發(fā)展規(guī)劃明確及量化小水電在電力建設(shè)中的比例，確保小水電優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)及電網(wǎng)收購全部電量。

（2）電價政策。小水電上網(wǎng)電價的制定應(yīng)當(dāng)在同類水電生產(chǎn)社會平均成本的基礎(chǔ)上，考慮還本付息、投資者的合理回報等因素，確定統(tǒng)一的小水電上網(wǎng)電價標(biāo)準(zhǔn)，縮小大小、新老水電站及省網(wǎng)、縣網(wǎng)的價格差距，確保一網(wǎng)一價、同網(wǎng)同質(zhì)同價。小水電上網(wǎng)電價是促進(jìn)小水電事業(yè)發(fā)展的重要杠桿，只有制定合理電價才能吸引社會資金開發(fā)水能資源，促進(jìn)小水電發(fā)展。

（3）稅收政策。在增值稅改革前，明確小水電增值稅超6%部分實施即征即退政策。增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型后，擴(kuò)大農(nóng)村水電企業(yè)進(jìn)項稅抵扣范圍，將建筑安裝所形成的固定資產(chǎn)納入抵扣范圍，增加進(jìn)項稅抵扣額，切實減輕農(nóng)村水電企業(yè)增值稅稅負(fù)；或者將農(nóng)村水電企業(yè)固定資產(chǎn)按照折舊額的適當(dāng)比例作為進(jìn)項，許可企業(yè)扣除，減輕企業(yè)稅負(fù)。對小水電代燃料工程和促進(jìn)農(nóng)民增收十分顯著的農(nóng)村水電工程、無電鄉(xiāng)光明工程實行免征增值稅政策，持續(xù)對西部地區(qū)農(nóng)村水電企業(yè)所得稅實行“兩免三減半”政策。

（4）綠色水電機(jī)制。盡快開展我國綠色水電機(jī)制研究，通過借鑒瑞士、美國等國家綠色水電認(rèn)證的理念和機(jī)制，建立適合中國國情的小水電綠色機(jī)制。在建立中國小水電綠色機(jī)制后，國家應(yīng)出臺綠色電價機(jī)制，如瑞士規(guī)定：達(dá)到綠色水電標(biāo)準(zhǔn)的水電站，可以將電價上浮一個固定的價格（0.01 瑞士法郎/（kW·h）），這一額外收取的電費必須用于對河流生態(tài)環(huán)境的修復(fù)（稱為“生態(tài)投資”）。

4.3 加強水能資源管理

中國農(nóng)村水電投資主體復(fù)雜，主要有股份制或合伙制、私有制、外資等多種投資主體。因此，在各方利益主體的博弈中需秉承當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的理念，考慮企業(yè)和投資者以及廣大農(nóng)村和農(nóng)民的利益。這些都給行業(yè)管理提出了更高的要求。

首先，整合政府各部門的管水職能，減少代表政府行使水資源管理職能的利益主體，逐步整合政府各部門的涉水職能，減少各部門之間的推諉扯皮，建立科學(xué)高效的水資源開發(fā)管理體制，明晰國家利益主體。其次，鑒于水能資源管理是水資源管理不可分割的重要組成部分，應(yīng)該對水能資源的規(guī)劃、開發(fā)和管理實行統(tǒng)一管理，盡快在國家層面明確水能資源管理職責(zé)，在全國形成統(tǒng)一管理、分級負(fù)責(zé)的水能資源管理體制[7]。再次，加強和完善水能資源管理制度，理順農(nóng)村水電發(fā)展機(jī)制，制定配套文件，盡早形成省、市、縣三級涵蓋規(guī)劃、前期、監(jiān)管等環(huán)節(jié)較為完整的水能資源開發(fā)利用政策法規(guī)體系。

4.4 強化科技支撐作用

加強技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，增強科技在小水電發(fā)展中的支撐作用。首先，進(jìn)一步完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，抓緊研究和制定涉及小水電安全生產(chǎn)、河道生態(tài)基流、增效擴(kuò)容改造等與民生改善密切相關(guān)的規(guī)程規(guī)范，同時應(yīng)加大對已有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的貫徹實施。其次，盡快啟動小水電效率分析與增效關(guān)鍵技術(shù)研究與示范、小水電代燃料工程關(guān)鍵支撐技術(shù)研究、小水電站（群）生態(tài)環(huán)境效應(yīng)綜合評估技術(shù)及環(huán)保設(shè)計研究等一批重點項目研究，進(jìn)一步提高小水電的能效[8]。再次，引用新技術(shù)，降低小水電成本，拓寬發(fā)展領(lǐng)域，如加大水輪機(jī)新型轉(zhuǎn)輪、微水頭機(jī)組等先進(jìn)適用技術(shù)的研發(fā)和推廣力度，進(jìn)一步提高小水電裝備的科技水平。

[1]水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局.中國小水電60年[M].北京：中國水利水電出版社，2009.

[2]程夏蕾，朱效章.中國小水電可持續(xù)發(fā)展研究[J].中國農(nóng)村水利水電，2009，（4）：112-118.

[3]田中興.小水電大戰(zhàn)[DB/OL].http：//shp.mwr.gov.cn/1djh/sd?j1djh/200912/t20091218_409471.htm1，2009-12-18.

[4]趙建達(dá)，程夏蕾，朱效章.小水電開發(fā)中的環(huán)保和生態(tài)問題及其對策[J].能源技術(shù)，2005，26（10）：166-172.

[5]UNIDO andI CSHP. Wor1d Sma11 Hydro power Deve1opment Report 2013[DB/OL].http：//www.sma11hydrowor1d.org/.

[6]劉京和.我國小水電激勵政策框架研究[J].水利發(fā)展研究，2003，（5）：19-21.

[7]張仁貢，程夏蕾.我國水能資源區(qū)劃管理體系設(shè)計[J].水電能源科學(xué)，2012，30（7）：200-203.

[8]黃明，付自龍.我國小水電發(fā)展與政策保障[J].中國水利，2001，（10）：74-76.