莆田市國土資源局涵江分局　朱　珊

臨時用地的規(guī)范化管理
——以莆田市涵江區(qū)為例

莆田市國土資源局涵江分局朱珊

臨時用地管理不僅關(guān)系到道路等工程建設(shè)所需的配套用地保障，更是國土資源管理工作的一項重要內(nèi)容。該文以筆者工作單位所在轄區(qū)為例，結(jié)合多年基層國土資源管理實踐經(jīng)驗，通過摸清轄區(qū)內(nèi)臨時用地使用及管理現(xiàn)狀，分析當(dāng)前臨時用地管理存在的問題及原因，并提出規(guī)范化管理的相關(guān)對策及建議。

臨時用地 規(guī)范化管理 涵江區(qū)

臨時用地，是指建設(shè)用地單位和個人在短期內(nèi)使用的、與生產(chǎn)生活或建設(shè)工程相關(guān)聯(lián)的各種不宜辦理征地與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的臨時性用地。近年來，隨著涵江區(qū)內(nèi)鐵路、高速公路及市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，大量使用攪拌站、棄土場及項目管理部等臨時用地，但也逐漸出現(xiàn)臨時用地未批先用、批臨時建永久、改變用途、復(fù)墾難及報批不規(guī)范等問題。臨時用地管理不僅關(guān)系到道路等工程建設(shè)所需的配套用地保障，更是國土資源管理工作的一項重要內(nèi)容。筆者根據(jù)多年來基層國土資源管理的工作實踐，通過深入調(diào)查臨時用地使用情況及管理現(xiàn)狀，分析目前轄區(qū)內(nèi)臨時用地管理存在的問題及原因，提出完善臨時用地管理相關(guān)制度的對策及建議。

1　臨時用地使用及管理現(xiàn)狀

2010年～2014年，轄區(qū)內(nèi)審批臨時用地657.63畝，其中鐵路、高速公路等線性工程使用臨時用地601.21畝、地質(zhì)勘查過程中使用臨時用地31.53畝、其他類型項目使用臨時用地24.89畝。以上臨時用地地類為：農(nóng)用地424.03畝（其中耕地247.81畝、一般農(nóng)用地176.22畝）、建設(shè)用地185.14畝、未利用地48.46畝。土地復(fù)墾方面，臨時用地使用年限已到期508.60畝（其中已恢復(fù)種植條件或土地原貌的458.41畝、未達(dá)到土地復(fù)墾條件或恢復(fù)原貌的50.19畝）、其余未到期正在使用149.03畝。批后監(jiān)管方面，未批先用臨時用地40.30畝、超出批準(zhǔn)范圍臨時用地25.30畝、改變用途的10.30畝、建設(shè)永久性建筑占在面積3.02畝。

通過以上調(diào)查統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)：道路等線性工程使用臨時用地比例較大，占近年來審批臨時用地的91.42%；審批的臨時用地中，農(nóng)用地占64.48%（其中耕地占37.68%）、建設(shè)用地及未利用地分別占28.15%和7.37%，臨時用地占用農(nóng)用地特別是耕地比例較高；臨時用地使用到期后土地復(fù)墾率為90.13%，仍有9.87%未復(fù)墾到位或未恢復(fù)土地原貌；未批先用等違法違規(guī)使用臨時用地占合法審批的12.00%。

2　臨時用地管理工作存在的主要問題

2.1部分臨時用地選址不合理

從轄區(qū)內(nèi)臨時用地地類結(jié)構(gòu)分析可知，其中耕地占近年來批準(zhǔn)的臨時用地總面積的37.68%，占用比例較高。因此，部分臨時用地選址時主要考慮施工方便或交通便捷，沒有從保護(hù)耕地的角度從發(fā)，應(yīng)優(yōu)先考慮使用建設(shè)用地或未利用土地，盡量避免占用耕地。

2.2部分臨時用地復(fù)墾不到位

由于高速公路、鐵路等線性工程多屬國家、省市重點工程，為保障此類重點項目建設(shè)所需的配套臨時用地，在審批臨時用地時，往往重服務(wù)輕審查。如：輕視土地復(fù)墾方案的審查，《土地復(fù)墾整治協(xié)議》中對恢復(fù)種植條件或土地原貌的具體措施、標(biāo)準(zhǔn)和驗收辦法等事項約定不明確；預(yù)繳的土地復(fù)墾費(fèi)偏低，無法約束建設(shè)單位自行主動復(fù)墾；建設(shè)單位不自行復(fù)墾的，國土資源管理部門組織安排土地復(fù)墾整治任務(wù)時，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府、村委會組織復(fù)墾不及時，積極性不高，也是臨時用地復(fù)墾不到位的原因之一。

2.3審批管理程序不夠規(guī)范

目前，省、市有關(guān)部門均有出臺臨時用地管理的相關(guān)文件及政策，但在基層臨時用地管理具體過程中，需結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，對審批管理程序予以進(jìn)一步明確和細(xì)化。目前出現(xiàn)的主要問題有：一是村民不知情，建設(shè)單位與臨時用地所在村委會（社區(qū)居委會）簽訂臨時用地租用合同時，有關(guān)村委會（社區(qū)居委會）未履行村務(wù)公開制度，部分村（社區(qū)）委會甚至僅憑個別干部意見便決定簽署臨時用地租用合同，造成土地承包者不知情，甚至出現(xiàn)群眾上訪現(xiàn)象。二是有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不知情，在上報臨時用地時，由建設(shè)單位直接向國土資源管理部門申請辦理臨時用地手續(xù)，造成有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不清楚臨時用地審批使用情況，不利于臨時用地的屬地管理及批后監(jiān)管，甚至造成臨時用地復(fù)墾難以保障。三是報批材料不規(guī)范，如：部分重點項目急于開工建設(shè)，在申請辦理臨時用地手續(xù)時，未提供臨時用地測量坐標(biāo)點，造成審批用地范圍與實際現(xiàn)場難以吻合，也給今后臨時用地批后監(jiān)管留下隱患；上報臨時用地的地類認(rèn)定材料不夠規(guī)范，國土資源管理部門根據(jù)現(xiàn)場情況對照土地利用現(xiàn)狀圖時不夠準(zhǔn)確規(guī)范，造成部分土地地類認(rèn)定有誤，不利于保護(hù)耕地；四是臨時用地審批材料未實現(xiàn)及時移交對接，一方面是國土資源管理部門的內(nèi)部移交，即用地審批職能部門未移交給國土資源監(jiān)察部門或基層國土資源所，另一方面是未及時移交給所在臨時用地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），造成事后發(fā)現(xiàn)的被動局面。

2.4臨時用地未能實現(xiàn)有效的批后監(jiān)管

在臨時用地使用過程中，出現(xiàn)未批先用、批臨時建永久、改變用途等違法違規(guī)現(xiàn)象。其主要原因有：一是部分國土資源執(zhí)法人員依法行政意識不強(qiáng)，認(rèn)為重點項目使用臨時用地是“想當(dāng)然”的事，沒有進(jìn)行認(rèn)真查處；二是臨時用地審批期限大部分為兩年，部分項目主體工程已提前建成竣工，臨時用地已無實際使用意義，個別臨時用地甚至轉(zhuǎn)租他人，另作他用，如用于經(jīng)營性建筑材料加工場等，違背了臨時用地的審批初衷。而住建、交通等主管部門或建設(shè)單位也未及時函告國土資源管理部門臨時用地使用期限提前到期等相關(guān)事宜，造成臨時用地監(jiān)管出現(xiàn)漏洞；三是國土資源監(jiān)察執(zhí)法人員工作崗位調(diào)整，或?qū)εR時用地兩年到期后疏于監(jiān)管，造成批后監(jiān)管未能有效銜接、持續(xù)。

3　規(guī)范臨時用地管理的對策及建議

3.1合理選址，切實保護(hù)耕地資源

完善臨時用地管理制度，首先應(yīng)以保護(hù)耕地資源為工作出發(fā)點，并從源頭上把控。在臨時用地申請階段，建設(shè)單位應(yīng)在滿足施工條件、交通距離及土地開發(fā)利用條件等前提下，科學(xué)合理選址，盡量選擇建設(shè)用地或未利用土地作為臨時用地，不占或少占耕地，并制定臨時用地多個選址備選方案。國土資源管理部門從上報的各方案中優(yōu)先考慮占用耕地較少的方案。如福泉高速公路拓寬建設(shè)工程使用棄土場、攪拌站等臨時用地，沿線有荒廢養(yǎng)殖場或其他建設(shè)用地、預(yù)留規(guī)劃建設(shè)用地、基本農(nóng)田以外的一般農(nóng)用地及基本農(nóng)田等用地，在滿足該主體工程建設(shè)條件（交通條件、施工條件及場地要求等）的前提下，并經(jīng)征詢城鄉(xiāng)規(guī)劃部門近2～3年是否有項目永久征占以上選址用地后，應(yīng)按荒廢養(yǎng)殖場或其他建設(shè)用時用地批后管理提供科學(xué)依據(jù)；四是準(zhǔn)確認(rèn)定臨時用地地類，常見的做法是參照現(xiàn)場明顯標(biāo)志物，經(jīng)比對圖紙后大概判別土地類型。因此要利用科技手段，使用以上測量數(shù)據(jù)并套合到土地利用現(xiàn)狀圖上，準(zhǔn)確無誤認(rèn)定地類，并計算出耕地、林地、建設(shè)用地及未利用地等各地類面積；五是建立臨時用地審批材料交接制度，國土資源管理部門建立內(nèi)部交接制度，審批部門應(yīng)及時將臨時用地審批表并附位置圖及坐標(biāo)點移交給國土資源監(jiān)察部門和基層國土資源所。同時，建立外部移交制度，即：臨時用地審批材料應(yīng)及時移送土地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），涉及農(nóng)用地地，還應(yīng)移送給農(nóng)業(yè)部門，涉及林地移送給林業(yè)部門。通過建立審批材料交接移送制度，便于實現(xiàn)臨時用地全程、動態(tài)、全方位管理。

地－預(yù)留規(guī)劃建設(shè)用地－基本農(nóng)田以外的一般農(nóng)用地－基本農(nóng)田的先后次序，進(jìn)行合理選址，不占或少占耕地。

3.4建立健全臨時用地批后監(jiān)管制度

臨時用地批后監(jiān)管一直是國土資源監(jiān)察執(zhí)法的薄弱環(huán)節(jié)，常被以忽視。因此，應(yīng)增加臨時用地查處意識，即使是重點項目使用臨時用地，也要強(qiáng)化執(zhí)法意識，防止“掛羊頭賣狗肉”及“批臨時建永久”等違法行為［2］。批后監(jiān)管時間節(jié)點建議從收到審批材料開始，提前介入、現(xiàn)場勘察，明確各臨時用地宗地四至范圍，并進(jìn)行動態(tài)跟蹤，建立一地塊一跟蹤卡，準(zhǔn)確掌握臨時用地是否保存耕作層、用途改變、面積變化、是否移位等情況，變事后查處為預(yù)防違法，將違法行為制止在苗頭狀態(tài)。批后監(jiān)管還應(yīng)建立住建、交通等建設(shè)工程主管部門與國土資源管理部門的聯(lián)動機(jī)制，有關(guān)建設(shè)工程竣工驗收后，其工程主管部門應(yīng)及時函告國土資源管理部門主體工程驗收事宜，部分配套的臨時用地的使用可能提前到期，國土資源管理部門應(yīng)提前函告臨時用地使用單位，做好土地復(fù)墾、恢復(fù)原貌及退還土地相關(guān)事宜。建立健全臨時用地批后監(jiān)管檔案保管制度，有關(guān)工作人員崗位調(diào)整的，及時做好工作交接事宜，不留管理漏洞。

［1］ 江燕銜. 上海國土資源.

［2］ 劉彥.臨時用地管理中存在的問題及立法建議［J］. 中國地產(chǎn)市場，2005（10）： 74-79.

3.2完善臨時用地土地復(fù)墾管理制度

土地復(fù)墾是臨時用地審批管理的重中之重，特別是臨時用地占用耕地的，使用期到期后及時恢復(fù)土地種植條件是落實土地復(fù)墾的重要舉措。在審批臨時用地階段，應(yīng)重點審查土地復(fù)墾方案，特別是占用耕地的情形應(yīng)從嚴(yán)審查。土地復(fù)墾方案應(yīng)當(dāng)重點審查下列內(nèi)容：損毀土地的分析預(yù)測和土地復(fù)墾的可行性評價、土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)達(dá)到的質(zhì)量要求和采取的措施及土地復(fù)墾工作計劃與進(jìn)度安排。土地復(fù)墾義務(wù)人未編制土地復(fù)墾方案或者土地復(fù)墾方案不符合要求的，不得批準(zhǔn)臨時用地。其次是在審批臨時用地后，建設(shè)單位使用臨時用地之前，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)首先對擬損毀的農(nóng)用地特別是耕地進(jìn)行表土剝離，并予以保存，保存的剝離表土用于今后被損毀土地的復(fù)墾。三是臨時用地使用期滿，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的土地復(fù)墾方案進(jìn)行土地復(fù)墾，屬非耕地的則及時恢復(fù)土地原貌并交還原用地單位。完成土地復(fù)墾后，國土資源部門組織驗收是把好土地復(fù)墾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。驗收重點是查驗復(fù)墾后的地類、土壤質(zhì)量、種植條件等情況，并聽取有關(guān)村委會及土地承包經(jīng)營者的意見［1］。

3.3進(jìn)一步規(guī)范臨時用地審批管理程序

一是規(guī)范臨時用地租用合同審查，增加擬使用臨時用地公開公示內(nèi)容，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）督促村委會公開征詢村（社區(qū)）委會代表意見，并將結(jié)果進(jìn)行公示，若對租用臨時用地?zé)o異議的，除有關(guān)村（社區(qū)）委會蓋章外，建議增加被租用農(nóng)戶及村民代表簽字要求；二是在臨時用地呈報表內(nèi)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府簽署意見并蓋章一欄，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）知悉本轄區(qū)內(nèi)土地使用情況，共同參與、配合臨時用地管理，也有利于今后土地復(fù)墾工作的落實；三是提高臨時用地位置圖的準(zhǔn)確度，建議委托有資質(zhì)的測量機(jī)構(gòu)進(jìn)行測量，并將坐標(biāo)點及宗地圖隨附臨時用地位置圖一并上報審查，為今后臨