范海燕

（水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170）

為保障水工程建設(shè)符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃的要求、推進(jìn)依法行政，2007年11月29日，水利部以第31號(hào)部令發(fā)布了《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法（試行）》，標(biāo)志著水工程建設(shè)規(guī)劃同意書正式施行行政許可審批。水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的實(shí)施，是強(qiáng)化水利規(guī)劃管理的關(guān)鍵措施，是堅(jiān)持依法行政、履行水行政管理職責(zé)的重要手段，是防止水資源無序開發(fā)、保障防洪安全、維護(hù)河流健康、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用的制度保證。

1 水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)施背景及意義

1.1 實(shí)施背景

水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度從提出到作為一項(xiàng)行政許可實(shí)施，歷經(jīng)了近10年時(shí)間。1997年頒布的《中華人民共和國(guó)防洪法》提出，在江河、湖泊上建設(shè)防洪工程和其他水工程等，應(yīng)當(dāng)符合防洪規(guī)劃的要求，且項(xiàng)目在立項(xiàng)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具有關(guān)水行政主管部門簽署的符合防洪規(guī)劃要求的規(guī)劃同意書。2002年修改頒布的《中華人民共和國(guó)水法》提出，建設(shè)水工程，必須符合流域綜合規(guī)劃，且在不同范圍內(nèi)建設(shè)的水工程，在項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的水行政主管部門按照管理權(quán)限，對(duì)項(xiàng)目是否符合流域綜合規(guī)劃簽署意見。在《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水法》執(zhí)行的基礎(chǔ)上，2007年，水利部第31號(hào)令公布施行《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），明確提出水工程的建設(shè)要符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃，水工程項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)請(qǐng)審批時(shí)，按照事權(quán)劃分，應(yīng)附具有審批權(quán)限的水行政主管部門簽署的水工程建設(shè)規(guī)劃同意書。通過詳細(xì)的規(guī)定，確立了流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃對(duì)水工程的約束效力，規(guī)范了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的實(shí)施。

1.2 實(shí)施意義

水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度作為一項(xiàng)行政許可實(shí)施，對(duì)于加強(qiáng)水利工程的規(guī)劃管理，規(guī)范水工程的建設(shè)活動(dòng)，合理開發(fā)、利用、保護(hù)水資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展具有重要意義。

（1）強(qiáng)化規(guī)劃約束性。水利規(guī)劃是各級(jí)水行政主管部門履行政府職責(zé)的重要手段，是水利公共服務(wù)和社會(huì)管理的重要基礎(chǔ)，是制定和安排水利建設(shè)計(jì)劃、規(guī)范各項(xiàng)水事活動(dòng)的重要依據(jù)。要突出水利規(guī)劃的時(shí)效性和約束力，強(qiáng)化水利規(guī)劃對(duì)水利建設(shè)的法規(guī)性作用，水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度無疑是一項(xiàng)非常重要的措施。《辦法》明確提出，水工程的建設(shè)，要符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃。流域綜合規(guī)劃是事關(guān)流域水利發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，明確了水資源治理、開發(fā)、利用、保護(hù)的總體部署；流域防洪規(guī)劃作為一項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃，對(duì)流域防洪體系作了整體布局、重點(diǎn)水利工程作了詳細(xì)安排?！掇k法》的公布實(shí)施，增強(qiáng)了規(guī)劃的實(shí)施效力，使水工程建設(shè)能夠按照規(guī)劃布局，合理開發(fā)、利用和保護(hù)水資源，維護(hù)了流域規(guī)劃的權(quán)威性。

（2）水工程建設(shè)規(guī)劃同意書是水工程項(xiàng)目立項(xiàng)的必要條件?！掇k法》已規(guī)定，水工程建設(shè)其可行性研究報(bào)告（項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告、備案材料）在報(bào)請(qǐng)審批（核準(zhǔn)、備案）時(shí)應(yīng)當(dāng)附具水工程建設(shè)規(guī)劃同意書，且如果沒有取得水工程建設(shè)規(guī)劃同意書而擅自建設(shè)水工程，會(huì)受到相應(yīng)的處罰。在《辦法》執(zhí)行之初，有些工程在報(bào)請(qǐng)國(guó)家發(fā)展改革委審批時(shí)才開始辦理水工程建設(shè)規(guī)劃同意書申請(qǐng)，如河北承德市雙峰寺水庫等工程。由此可見，水工程建設(shè)規(guī)劃同意書作為一項(xiàng)行政許可，已是項(xiàng)目立項(xiàng)的必要前置條件之一，為推動(dòng)《辦法》的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（3）水工程建設(shè)規(guī)劃同意書是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。水工程作為一項(xiàng)重要基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)具有兩面性，一方面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，另一方面也會(huì)對(duì)水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)產(chǎn)生一定的影響。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們對(duì)水工程建設(shè)的需求也不斷增加，且形式多樣，但一些水工程建設(shè)并沒有遵守流域規(guī)劃，影響了河道行洪，對(duì)水資源的合理利用、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、綜合效益的發(fā)揮均造成了不利影響。尤其對(duì)于海河流域水資源嚴(yán)重匱乏、水資源供需矛盾突出、水生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重的情況，要想建立起合理、有序開發(fā)利用水資源的新秩序，維護(hù)河流健康，必須嚴(yán)格執(zhí)行水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度。

2 貫徹執(zhí)行《辦法》所作的工作

2.1 完善水法規(guī)系統(tǒng)的統(tǒng)一與完整

按照《辦法》要求，2009年，水利部印發(fā)了由海河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱海委）負(fù)責(zé)審查并簽署水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的河流（河段）名錄和范圍（試行）。據(jù)此，海委結(jié)合流域?qū)嶋H情況，充分征求了流域內(nèi)相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市水行政主管部門和有關(guān)單位的意見，2009年印發(fā)了《水利部海河水利委員會(huì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法實(shí)施細(xì)則（試行）》，對(duì)海河流域水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的適用范圍、受理?xiàng)l件、辦理程序、時(shí)限要求、責(zé)權(quán)義務(wù)等方面進(jìn)行了細(xì)化，開始在流域內(nèi)全面施行水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度。近幾年，海委全面梳理了權(quán)限范圍內(nèi)的行政許可工作，制訂了水行政許可工作管理規(guī)定，統(tǒng)一了水行政許可辦理程序、格式文書、時(shí)限要求，完善了水法規(guī)系統(tǒng)的統(tǒng)一與完整。

2.2 完善水利規(guī)劃體系

2008年國(guó)務(wù)院批復(fù)了《海河流域防洪規(guī)劃》，2013年國(guó)務(wù)院批復(fù)了《海河流域綜合規(guī)劃》，為水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的實(shí)施提供了基礎(chǔ)支撐。同時(shí)，海委進(jìn)一步完善了規(guī)劃體系，編制了拒馬河、滹沱河、南運(yùn)河、灤河、灤河口、獨(dú)流減河口等主要支流的河系綜合規(guī)劃；水資源規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃、水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃；海河流域水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃、京津冀協(xié)同發(fā)展等水利專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排了水利工程措施和非工程措施，為執(zhí)行水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度提供了必要的規(guī)劃依據(jù)。

2.3 加大宣傳貫徹力度

（1）充分利用報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)各類媒體資源，廣泛宣傳實(shí)施水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的必要性、重要性及辦理程序。海委在水信息網(wǎng)上開設(shè)了行政許可專欄，將水工程建設(shè)規(guī)劃同意書納入其中，并編制了辦事流程、辦事指南，指導(dǎo)項(xiàng)目業(yè)主申請(qǐng)行政許可；同時(shí)，舉辦水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度專題知識(shí)問答活動(dòng)，普及相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)。

（2）將水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度相關(guān)的法律法規(guī)、管理辦法和實(shí)施細(xì)則等匯編成冊(cè)，印發(fā)給有關(guān)責(zé)任主體和管理部門，并開展水行政綜合執(zhí)法和水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度專項(xiàng)檢查，切實(shí)促進(jìn)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的實(shí)施。

（3）積極開展實(shí)施水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度人才隊(duì)伍建設(shè)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書申請(qǐng)受理、審查、簽署各階段、環(huán)節(jié)的程序、責(zé)任及要求，落實(shí)專人負(fù)責(zé)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書申請(qǐng)的受理。多項(xiàng)舉措營(yíng)造了良好的水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)施的社會(huì)輿論氛圍，有效地促進(jìn)了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的貫徹落實(shí)。

2.4 依法執(zhí)行水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度

海委在事權(quán)范圍內(nèi)，依法及時(shí)開展了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書申請(qǐng)的受理、技術(shù)審查及簽署工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009—2014年底，海河流域共受理水工程建設(shè)規(guī)劃同意書申請(qǐng)165項(xiàng)，已簽署165項(xiàng)。按照水工程建設(shè)類別劃分，水庫工程2 項(xiàng)，攔河閘壩工程2項(xiàng)，水電站工程2項(xiàng)，河道整治工程156項(xiàng)，蓄滯洪區(qū)建設(shè)3 項(xiàng)；按照事權(quán)劃分，海委簽署12 項(xiàng)，流域內(nèi)8個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共簽署153 項(xiàng)，且主要集中在北京市。海委在技術(shù)審查環(huán)節(jié)，高度重視工程建設(shè)對(duì)社會(huì)公共利益及第三方利益的影響，對(duì)規(guī)劃的符合性要求，組織規(guī)劃、水資源、防洪等相關(guān)管理部門及特邀專家認(rèn)真審查專題論證報(bào)告，必要時(shí)征求與水工程有關(guān)的省、自治區(qū)、直轄市水行政主管部門的意見；在簽署過程中，嚴(yán)格按照規(guī)劃要求，并注重采取有效措施減少工程建設(shè)帶來的不利影響，確保工程涉及方的利益得到充分保護(hù)。

3 對(duì)推進(jìn)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的思考與建議

水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)施8年以來，對(duì)于規(guī)范水工程建設(shè)與管理起到了積極有效作用，但該項(xiàng)制度實(shí)施時(shí)間較短，還需要不斷改進(jìn)和完善。

3.1 存在問題

（1）在技術(shù)層面上，《辦法》執(zhí)行過程中還有一些具體操作細(xì)節(jié)有待進(jìn)一步完善。①受理范圍有待進(jìn)一步完善，如不涉及堤防新建、擴(kuò)建、改建的普通河道治理工程是否需要履行該程序，另外蓄滯洪區(qū)內(nèi)的安全區(qū)、高村基等安全設(shè)施建設(shè)工程目前尚未列入《辦法》中水工程范圍。②受理階段有待進(jìn)一步規(guī)范。目前《辦法》規(guī)定水工程建設(shè)規(guī)劃同意書申請(qǐng)受理階段為工程（預(yù)）可行性研究，對(duì)于只編制項(xiàng)目建議書的水工程而言，應(yīng)在項(xiàng)目建議書報(bào)請(qǐng)審批時(shí)附具海委審查簽署的水工程建設(shè)規(guī)劃同意書。但對(duì)于只編制初步設(shè)計(jì)或?qū)嵤┓桨傅乃こ潭裕掇k法》并沒有要求附具規(guī)劃同意書簽署意見。③專題論證標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，水工程建設(shè)規(guī)劃同意書論證報(bào)告編制導(dǎo)則尚未出臺(tái)。從目前執(zhí)行情況來看，項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)專題論證報(bào)告的內(nèi)容、深度以及與防洪影響評(píng)價(jià)、水資源論證等專業(yè)論證報(bào)告的銜接不好把握，導(dǎo)致專題論證報(bào)告的深度不夠、質(zhì)量不高。

（2）在管理層面上，還存在一些問題有待進(jìn)一步調(diào)查研究和解決。①相比較水工程建設(shè)規(guī)劃同意書申請(qǐng)的技術(shù)審查和簽署的嚴(yán)格規(guī)范，其監(jiān)督檢查工作沒有得到應(yīng)有的重視。首先就《辦法》本身而言，只是規(guī)定了審查簽署機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)其審查簽署的規(guī)劃同意書執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)相應(yīng)的違規(guī)行為作相應(yīng)處罰，但具體監(jiān)督檢查的主體、范圍、方式等都可以再詳細(xì)規(guī)定。②開展調(diào)研時(shí)，對(duì)重要問題研究得不夠。如，對(duì)以市場(chǎng)為主體申請(qǐng)辦理水工程建設(shè)規(guī)劃同意書許可的項(xiàng)目而言，其后續(xù)管理工作如何操作等許多新問題還需要不斷開展調(diào)查研究、進(jìn)行解決。③水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度與洪水影響評(píng)價(jià)、水資源論證、涉河建設(shè)項(xiàng)目方案等行政許可，在適用范圍、管理對(duì)象等方面存在一定程度的交叉重疊。

3.2 幾點(diǎn)建議

針對(duì)當(dāng)前水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)施過程中存在的主要問題，筆者結(jié)合近幾年從事水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度工作的經(jīng)驗(yàn)，提出以下幾個(gè)方面建議供參考。

（1）加強(qiáng)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度法規(guī)建設(shè)。根據(jù)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)施的實(shí)際情況，適時(shí)完善《辦法》，按照事權(quán)劃分，各級(jí)責(zé)任主體進(jìn)一步完善實(shí)施細(xì)則，明確水工程的形式、受理范圍、受理階段、技術(shù)審查、簽署程序、執(zhí)行規(guī)劃同意書制度監(jiān)督管理的主體以及監(jiān)管的主要內(nèi)容、責(zé)任、形式等。另外，盡快出臺(tái)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書專題論證報(bào)告技術(shù)導(dǎo)則，規(guī)范專題論證報(bào)告編制和審查標(biāo)準(zhǔn)，為規(guī)劃同意書簽署提供可靠的技術(shù)保障。同時(shí)，建議國(guó)家發(fā)展改革委及各級(jí)項(xiàng)目立項(xiàng)審批部門出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件，縱向促進(jìn)水工程規(guī)劃同意書制度的實(shí)施，做到有法可依、有章可循。

（2）進(jìn)一步完善水利規(guī)劃工作支撐。根據(jù)水利規(guī)劃管理辦法有關(guān)要求，合理確定流域、區(qū)域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃定位，在現(xiàn)有規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)開展河系規(guī)劃、河口規(guī)劃等綜合規(guī)劃及流域水資源、水生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃編制，從實(shí)際出發(fā)，形成覆蓋完整的工程規(guī)劃體系。同時(shí)，突出規(guī)劃的前瞻性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性作用，深化規(guī)劃方案論證比選，提高規(guī)劃針對(duì)性、指導(dǎo)性、可操作性，加快在編規(guī)劃成果報(bào)批，突出水利規(guī)劃的時(shí)效性，及早發(fā)揮規(guī)劃效力。另外，注意規(guī)劃的時(shí)效性，及時(shí)開展規(guī)劃修訂工作。規(guī)劃體系的健全，是執(zhí)行水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的保障。

（3）進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查。水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度執(zhí)行效果，簽署意見提出的各項(xiàng)對(duì)減小水工程建設(shè)相關(guān)影響采取的可靠補(bǔ)救措施以及對(duì)水資源、水生態(tài)保護(hù)的要求是否落實(shí)到位，只能通過監(jiān)督檢查來了解。流域機(jī)構(gòu)以及省、市、縣等各級(jí)水行政主管部門，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)簽署的水工程建設(shè)規(guī)劃同意書許可的落實(shí)情況以及沒有申報(bào)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書申請(qǐng)的水工程加強(qiáng)監(jiān)督檢查，建立定期檢查、不定期檢查、水工程建設(shè)規(guī)劃同意書簽署意見落實(shí)情況報(bào)備等機(jī)制，尤其是縣一級(jí)水行政主管部門更要加大監(jiān)管力度，堅(jiān)決對(duì)違法、違規(guī)行為依法進(jìn)行處罰。同時(shí)，要加大水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度宣傳力度，不僅水利系統(tǒng)要認(rèn)真貫徹執(zhí)行，其他相關(guān)行業(yè)也要按規(guī)定實(shí)施該《辦法》，而且各級(jí)發(fā)展改革委等項(xiàng)目立項(xiàng)審批部門在水工程項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)、備案）時(shí)要嚴(yán)格把關(guān)，共同保障水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的貫徹實(shí)施。

（4）加強(qiáng)調(diào)查研究，進(jìn)一步改進(jìn)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書簽署工作。對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)施的管理，還需要深入開展調(diào)查研究。如，針對(duì)流域、省、市、縣各級(jí)水行政主管部門對(duì)《辦法》執(zhí)行過程中的規(guī)范問題，需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，嚴(yán)格執(zhí)行；對(duì)以市場(chǎng)為主體申請(qǐng)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書的項(xiàng)目管理問題，需要不斷探索等。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步，流域水利面臨的形勢(shì)和任務(wù)會(huì)隨之轉(zhuǎn)變，這就需要相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員增強(qiáng)認(rèn)識(shí)，不斷地去發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題，只有這樣才能持續(xù)地改進(jìn)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書簽署工作。

（5）逐步推進(jìn)項(xiàng)目水影響評(píng)價(jià)制度。按照水利部關(guān)于深化水利改革的決策和部署，北京市在朝陽、海淀、豐臺(tái)、通州、大興5個(gè)區(qū)縣試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在全市范圍內(nèi)全面推行水影響評(píng)價(jià)制度，將原來的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證（評(píng)價(jià)）、水土保持方案編制和洪水影響評(píng)價(jià)3項(xiàng)行政許可合為1項(xiàng)辦理審查、審批。借鑒北京市將水行政許可整合為“水影響評(píng)價(jià)審查”的經(jīng)驗(yàn)，研究在流域?qū)用婧透魇。▍^(qū)、市）層面對(duì)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、取水許可、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批、洪水影響評(píng)價(jià)、水土保持方案編制等水行政許可進(jìn)行整合，逐步推行項(xiàng)目水影響評(píng)價(jià)，簡(jiǎn)化審批程序，增強(qiáng)水行政許可效力。

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