牛 富，靳利翠，李占偉

（1.海河水利委員會(huì)漳河上游管理局，河北 邯鄲 056006；2.河北工程大學(xué)，河北 邯鄲 056038；3.河北省邯鄲水文水資源勘測(cè)局，河北 邯鄲 056001）

1 前言

漳河流域水資源沖突始于20世紀(jì)50年代，至今已有60多年的歷史。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，漳河流域水資源沖突又呈現(xiàn)出新的特征。水資源具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，經(jīng)濟(jì)主體按照自利原則的用水決策行為，導(dǎo)致了水資源過(guò)度開(kāi)采和利用，而日益短缺的水資源所呈現(xiàn)出“擁擠效應(yīng)”使得經(jīng)濟(jì)主體之間的行為和利益產(chǎn)生相互影響和沖突。因此，從利益主體行為角度去分析、研究漳河流域跨界水資源沖突，是豐富流域水資源管理實(shí)踐不可或缺的一部分。

2 漳河流域水資源沖突事件概況

漳河上游水事糾紛主要發(fā)生在山西、河北、河南三省交界地區(qū)的濁漳河、清漳河和漳河干流河道上，涉及山西省長(zhǎng)治市的平順縣，河北省邯鄲市的涉縣、磁縣，河南省安陽(yáng)市的林州市、安陽(yáng)縣。當(dāng)?shù)赝恋刎汃?，自然環(huán)境惡劣，沿河大多數(shù)村莊人均僅有幾分耕地。因此，易于耕作、單產(chǎn)較高的河灘地被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民視為“保命田”，成為爭(zhēng)奪的對(duì)象。為爭(zhēng)水、爭(zhēng)灘地等生存的基本資源，沿河村莊競(jìng)相攔河建壩、圍河造地、建壩護(hù)地、鑿洞引水，從而使界河兩岸的群眾經(jīng)常發(fā)生利益沖突，形成對(duì)峙爭(zhēng)斗。糾紛雙方曾多次動(dòng)用槍支、土炮等相互炸毀水利工程及生產(chǎn)、生活、交通設(shè)施，甚至炮擊村莊，造成人員傷亡和巨大經(jīng)濟(jì)損失。從沖突的主體來(lái)分，大致可以分為以下幾類(lèi)：①村與村之間，兩岸相鄰村與村之間的矛盾主要表現(xiàn)為爭(zhēng)河灘地、爭(zhēng)灌溉用水；②縣市與縣市之間，兩岸相鄰市、縣之間矛盾主要表現(xiàn)為爭(zhēng)奪水源和水能開(kāi)發(fā)，競(jìng)相向上游延伸引水渠首，修建邊界爭(zhēng)（搶?zhuān)┧こ?，形成工程?duì)抗；③省與省之間，省與省之間的矛盾主要表現(xiàn)為爭(zhēng)水資源配額，維護(hù)既得利益。

3 漳河流域水資源管理體制現(xiàn)狀

漳河目前實(shí)行分段管理，大體可以分為三部分：①濁漳河侯壁水電站以上河段及清漳河匡門(mén)口水文站以上河段，山西境內(nèi)相關(guān)水資源配置、取水許可管理、水量調(diào)度等均由山西省負(fù)責(zé)，河北境內(nèi)的由河北省負(fù)責(zé)，其水量未納入國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔1989〕42號(hào)文有關(guān)漳河的水量分配方案之中。②濁漳河侯壁水電站以下、清漳河匡門(mén)口水文站以下至漳河觀(guān)臺(tái)水文站的河段，其水資源主要由河南省和河北省共同利用，相關(guān)水量納入國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔1989〕42 號(hào)文有關(guān)漳河的水量分配方案中，目前由海委漳河上游管理局進(jìn)行統(tǒng)一管理。③從漳河觀(guān)臺(tái)水文站以下河段至岳城水庫(kù)，相關(guān)水量也納入國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔1989〕42號(hào)文有關(guān)漳河的水量分配方案中，目前由海委漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局管理。

1993年，成立漳河水事協(xié)調(diào)小組和漳河管理委員會(huì)。漳河水事協(xié)調(diào)小組由水利部副部長(zhǎng)和晉冀豫三省主管副省長(zhǎng)組成，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決漳河上游重大水事問(wèn)題，僅于1993年召開(kāi)1次會(huì)議。漳河管理委員會(huì)由長(zhǎng)治、安陽(yáng)、邯鄲三市五縣政府主管領(lǐng)導(dǎo)和水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，漳河上游管理局局長(zhǎng)和三市政府主管副市長(zhǎng)任主任委員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決漳河上游較大水事問(wèn)題，截止目前已召開(kāi)6屆會(huì)議，平均每3年召開(kāi)1次會(huì)議。漳河上游三省五縣四大灌區(qū)水利聯(lián)席會(huì)自2006年每年在全國(guó)兩會(huì)之前召開(kāi)1次會(huì)議，由漳河上游管理局組織，就保持漳河水事秩序穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)治水、貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度等有關(guān)議題溝通情況、交流經(jīng)驗(yàn)、開(kāi)展聯(lián)誼工作。漳河上游河道周巡查、月走訪(fǎng)制度，由漳河上游管理局3 個(gè)河道管理處每周巡查管轄河段，每月走訪(fǎng)重點(diǎn)村莊和單位，及早發(fā)現(xiàn)水事糾紛苗頭，把水事矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

4 現(xiàn)階段漳河流域解決水資源沖突的措施

4.1 簽訂協(xié)議

漳河流域在諸多沖突事件的調(diào)處中都訂立了協(xié)議、備忘錄或者共識(shí)性會(huì)議紀(jì)要，其中包括村與村之間的、縣與縣之間的以及省與省之間的。這些協(xié)議對(duì)緩和沖突起到了一定的作用，但是這些協(xié)議一方面沒(méi)有能夠徹底解決沖突，而且許多協(xié)議都沒(méi)有得到落實(shí)，沒(méi)有對(duì)沖突雙方的行為形成有效約束。在許多協(xié)議中都有控制暴力事件、追查行為人的要求，但實(shí)際中基本沒(méi)有采取切實(shí)行動(dòng)。

4.2 水資源調(diào)度與控制

面對(duì)漳河上游來(lái)水量不斷減少、需水量日益增加、水資源供需矛盾越來(lái)越突出的局面，漳河上游管理局根據(jù)不同季節(jié)、不同時(shí)段的來(lái)水與需水情況，采取分時(shí)段供水、集中供水、應(yīng)急調(diào)水、雨洪資源利用等多種手段，對(duì)水資源進(jìn)行合理配置，積極探索全年水量?jī)?yōu)化調(diào)度的新模式，為漳河上游地區(qū)貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度、確保區(qū)域水事秩序持續(xù)穩(wěn)定提供強(qiáng)有力的支撐和保障。

4.3 說(shuō)服勸導(dǎo)與協(xié)調(diào)

漳河上游管理局在多年的工作實(shí)踐中，結(jié)合漳河上游水事糾紛特殊性，認(rèn)識(shí)到已發(fā)生的水事糾紛或水事糾紛苗頭多數(shù)是與沿河村莊溝通不及時(shí)不充分或涉及群眾的利益問(wèn)題沒(méi)有解決引起的，特別是已形成的協(xié)議或備忘錄沒(méi)有讓群眾了解、理解。只有讓群眾了解、理解并支持，才能把水事矛盾消滅在萌芽狀態(tài)、化解在基層。要把邊界水事糾紛解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層、制止水事糾紛擴(kuò)大和升級(jí)，必須深入基層，了解和掌握第一手資料，從糾紛雙方當(dāng)事人協(xié)調(diào)開(kāi)始，從解決群眾的切身利益做起。

5 漳河流域水資源管理中存在的問(wèn)題

簽訂協(xié)議、水資源調(diào)度與控制、說(shuō)服勸導(dǎo)與協(xié)調(diào)都是中央政府層面的強(qiáng)互惠行為，是中央政府通過(guò)行政力量直接對(duì)沖突事件本身進(jìn)行干預(yù)。這些措施對(duì)緩解沖突起到了積極作用，但是由于漳河流域跨界水資源沖突的復(fù)雜性，這些措施在實(shí)踐中都遇到了執(zhí)行有效性問(wèn)題，都沒(méi)有從根本上解決沖突。

5.1 地方保護(hù)主義嚴(yán)重，流域統(tǒng)一管理程度低

分段管理的方式本身就降低了流域水資源統(tǒng)一管理的程度，對(duì)流域水資源的統(tǒng)一調(diào)控能力十分有限。漳河上游管理局2013年編制的濁漳河、清漳河水量分配方案尚未批復(fù)，就已經(jīng)遭到涉及省份的一致抵制，無(wú)法實(shí)施全流域水量統(tǒng)一管理和調(diào)度。各級(jí)地方政府為了滿(mǎn)足自身發(fā)展需求，仍然積極地爭(zhēng)奪水資源。

地方政府的地方保護(hù)主義使得沖突極易發(fā)生，一旦發(fā)生沖突，雙方站在各自的立場(chǎng)上互不相讓?zhuān)质沟脹_突很難得到解決，有些甚至成為歷史問(wèn)題，引起歷史積怨。

5.2 用水主體行為失范，降低政策有效性

在跨界水資源沖突中，用水主體具有有限理性及相對(duì)的獨(dú)立性，追求的目標(biāo)不是最優(yōu)，而是滿(mǎn)意，能夠感知環(huán)境的變化，通過(guò)交互、協(xié)調(diào)、學(xué)習(xí)，不斷自主調(diào)整行為策略以應(yīng)對(duì)環(huán)境?？缃缬盟疀_突是跨界區(qū)域用水主體利益表達(dá)機(jī)制缺失或不暢的集中反映。在這種大背景下，集體不得不自主開(kāi)展對(duì)資源的爭(zhēng)奪行動(dòng)。實(shí)際上，這種對(duì)資源的爭(zhēng)奪行動(dòng)最終演變?yōu)橐环N“泄憤型”的反抗，周而復(fù)始，加劇了跨界區(qū)域之間的怨恨，增加了用水主體對(duì)沖突的預(yù)期，是沖突幾十年不能解決的社會(huì)根源，而世代相處的村民之間的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)更加固化了這種行為模式。因此，加強(qiáng)跨界用水主體之間的相互理解與溝通，建立和通暢用水主體利益表達(dá)和協(xié)商機(jī)制，是解決跨界用水沖突的必由之路。

6 多利益方參加的漳河流域管理委員會(huì)的建立

現(xiàn)有的流域協(xié)商機(jī)制并沒(méi)有為普通的用水主體如農(nóng)民提供參與的平臺(tái)，對(duì)大的用水主體包括地方政府也不具有決策權(quán)限以及激勵(lì)和約束效力，因此目前的流域協(xié)商機(jī)制在解決用水主體沖突方面發(fā)揮的作用十分有限。綜合考慮我國(guó)中央集權(quán)的政治體制和民主決策的發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)借鑒國(guó)外先進(jìn)流域管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)，在目前漳河流域管理體制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，建立利益相關(guān)方參與的流域管理委員會(huì)勢(shì)在必行。

6.1 管轄范圍

漳河流域（岳城水庫(kù)及以上）及其供水區(qū)（包括邯鄲市城區(qū)，安陽(yáng)市城區(qū)，紅旗渠、躍進(jìn)渠、大躍峰渠和小躍峰渠四大灌區(qū)）。

6.2 人員組成

漳河流域管理委員會(huì)共有委員31位。其中，海委副主任1位，海委規(guī)劃計(jì)劃、水政水資源部門(mén)負(fù)責(zé)人各1位，漳河上游管理局和漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局7位（包括漳河上游管理局局長(zhǎng)1位、分管副局長(zhǎng)1位、水政水資源部門(mén)負(fù)責(zé)人1位、河道管理處代表1位，漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局分管副局長(zhǎng)1 位、水政水資源部門(mén)負(fù)責(zé)人1位和岳城水庫(kù)管理局負(fù)責(zé)人1位）；山西、河北、河南三省各7位（包括省水利廳副廳長(zhǎng)1位，市級(jí)人民政府代表1位，市級(jí)水利（水務(wù)）局代表1位，縣級(jí)人民政府代表1位，灌區(qū)代表1位，沿河村莊代表1 位，水電站代表1 位）。漳河上游管理局局長(zhǎng)任漳河流域管理委員會(huì)主任委員，三省水利廳副廳長(zhǎng)和市級(jí)人民政府代表、漳河上游管理局和漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局副局長(zhǎng)任副主任委員。漳河流域管理委員會(huì)辦公室設(shè)在漳河上游管理局。

6.3 工作方式

漳河流域管理委員會(huì)為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，以會(huì)議的方式行使職權(quán)。民主協(xié)商一致時(shí)直接執(zhí)行，民主協(xié)商不一致時(shí)實(shí)行票決制。

（1）漳河流域管理委員會(huì)全體會(huì)議，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)漳河流域重大事項(xiàng)。漳河流域管理委員會(huì)每?jī)赡暾匍_(kāi)1次所有委員參加的全體會(huì)議。漳河流域管理委員會(huì)委員地位平等，一人一票，全體會(huì)議決議必須獲得超過(guò)全體委員人數(shù)的80%同意票方為通過(guò)。

（2）漳河流域管理委員會(huì)專(zhuān)題會(huì)議，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)漳河流域內(nèi)跨省的局部區(qū)域有關(guān)事項(xiàng)。根據(jù)工作需要，由1/3 以上委員聯(lián)合提議或者主任委員提議可臨時(shí)召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，參加會(huì)議委員由主任委員確定，有關(guān)省的委員人數(shù)相等。漳河流域管理委員會(huì)委員地位平等，一人一票，專(zhuān)題會(huì)議決議必須獲得超過(guò)參加會(huì)議委員人數(shù)2/3的同意票方為通過(guò)。

6.4 主要職責(zé)

協(xié)商提出解決漳河流域重大水問(wèn)題的建議方案；協(xié)商提出漳河流域水管理政策制度建設(shè)的建議；協(xié)商處理重大省際水事糾紛；協(xié)商提出農(nóng)業(yè)節(jié)水項(xiàng)目的建議；協(xié)商提出小水電站節(jié)水改造項(xiàng)目的建議；協(xié)商提出水土保持項(xiàng)目的建議；涉及到流域內(nèi)的其他需要研究的水問(wèn)題。

6.5 機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能

（1）執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)。漳河上游管理局為執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)按照經(jīng)批準(zhǔn)的漳河流域水量分配方案和漳河流域規(guī)劃，組織實(shí)施直管河段（即濁漳河侯壁以下、清漳河匡門(mén)口以下至漳河觀(guān)臺(tái)河段，下同）和澤城西安水電站、淜頭水電站的水量統(tǒng)一調(diào)度；組織編制漳河流域年度水量調(diào)度計(jì)劃并監(jiān)督實(shí)施；組織實(shí)施漳河流域省際水量聯(lián)合調(diào)度，包括負(fù)責(zé)澤城西安水電站、淜頭水電站的水量統(tǒng)一調(diào)度，負(fù)責(zé)灌溉關(guān)鍵期漳澤水庫(kù)、后灣水庫(kù)、關(guān)河水庫(kù)、辛安泉供水工程的水量調(diào)度以及漳河流域省際水量聯(lián)合調(diào)度的監(jiān)督檢查；根據(jù)上級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)下達(dá)的應(yīng)急水量調(diào)度指令，組織實(shí)施漳河流域應(yīng)急水量調(diào)度；協(xié)調(diào)處理漳河流域省際水事糾紛；負(fù)責(zé)漳河流域管理委員會(huì)決議執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；負(fù)責(zé)承辦漳河流域管理委員會(huì)日常事務(wù)。

（2）協(xié)助機(jī)構(gòu)。漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局為協(xié)助機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)按照經(jīng)批準(zhǔn)的漳河水量分配方案和流域規(guī)劃，組織實(shí)施岳城水庫(kù)水量統(tǒng)一調(diào)度；配合漳河上游管理局實(shí)施漳河流域省際水量聯(lián)合調(diào)度；根據(jù)上級(jí)防汛指揮部門(mén)下達(dá)的防汛調(diào)度指令和應(yīng)急水量調(diào)度指令，組織實(shí)施岳城水庫(kù)的防汛調(diào)度和應(yīng)急水量調(diào)度等。

（3）其他機(jī)構(gòu)。三省有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)根據(jù)下達(dá)的調(diào)度指令組織實(shí)施管理權(quán)限內(nèi)的水量調(diào)度；配合漳河上游管理局實(shí)施漳河流域省際水量聯(lián)合調(diào)度；根據(jù)上級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)下達(dá)的應(yīng)急水量調(diào)度指令，組織實(shí)施管理權(quán)限內(nèi)的應(yīng)急水量調(diào)度；對(duì)管理權(quán)限內(nèi)的水量調(diào)度進(jìn)行監(jiān)督檢查；負(fù)責(zé)漳河流域管理委員會(huì)決議的執(zhí)行。

相關(guān)水文機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)漳河來(lái)水量預(yù)測(cè)，為相關(guān)部門(mén)編制漳河流域年度水量調(diào)度方案提供依據(jù)；漳河水量調(diào)度中的水文控制斷面的監(jiān)測(cè)，為水量調(diào)度的監(jiān)督提供依據(jù)。

水庫(kù)、水電站主管部門(mén)或者單位依據(jù)下達(dá)的水量調(diào)度指令負(fù)責(zé)所管水庫(kù)、水電站的具體調(diào)度；根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和經(jīng)批準(zhǔn)的漳河水量分配方案和流域規(guī)劃，確保漳河河道維持必需的基流；同時(shí)，具有發(fā)電和供水功能的水庫(kù)、水電站應(yīng)當(dāng)按照水力發(fā)電服從供水的原則，統(tǒng)籌供水與發(fā)電關(guān)系。

（4）建立流域管理信息共享機(jī)制。①構(gòu)建漳河流域水利信息系統(tǒng)，加強(qiáng)流域防汛抗旱指揮系統(tǒng)、水資源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、水污染監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和水土保持監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)，以海河流域信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，構(gòu)建漳河流域水利信息系統(tǒng)；②建立漳河流域水資源和水環(huán)境信息共享機(jī)制，整合水利、環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測(cè)資源，統(tǒng)一發(fā)布水資源信息，實(shí)現(xiàn)全流域水信息的互聯(lián)互通、資源共享。

7 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)漳河流域跨界水資源沖突事件的分析，梳理現(xiàn)階段漳河流域水資源管理體制和機(jī)制、緩解水事沖突的政策措施和存在問(wèn)題，認(rèn)為當(dāng)前的管理體制機(jī)制不能從根本上解決漳河流域水資源存在的各類(lèi)利益沖突，提出建立政府主導(dǎo)的跨界區(qū)域合作治理機(jī)制——漳河流域管理委員會(huì)，可以有效理順各利益方關(guān)系，避免地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，提高機(jī)制的運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)多利益方共贏(yíng)和“和諧流域、美麗漳河”的愿景。

[1]熊向陽(yáng).漳河上游邊界水沖突研究[D].北京：中國(guó)人民大學(xué)，2007.

[2]牛富.跨界水資源沖突系統(tǒng)主體行為分析及政策模擬研究[D].南京：河海大學(xué)，2014.

[3]于榮，王慧敏，牛文娟，等.漳河流域水資源沖突政策影響機(jī)制模擬[J]. 系統(tǒng)工程理論與實(shí)踐，2013，33（4)：44-51.