面向國(guó)土規(guī)劃的空間評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)地域單元?jiǎng)澐?/h1>
2015-03-20 10:46:26馬世發(fā)蔡玉梅念沛豪
地域研究與開(kāi)發(fā) 2015年3期 關(guān)鍵詞：標(biāo)準(zhǔn)
馬世發(fā)，馬 梅，蔡玉梅，念沛豪
(1.中山大學(xué) 地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣州510275;2.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100872;3.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035;4.北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院，北京100875)
0 引言
黨的十八大報(bào)告明確提出生態(tài)文明是全面建設(shè)小康社會(huì)的基本保障，這就要求必須要從全局性、戰(zhàn)略性、統(tǒng)籌性、基礎(chǔ)性角度編制好國(guó)土規(guī)劃，落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限”的基本要求，為國(guó)家制定差別化的國(guó)土開(kāi)發(fā)、保護(hù)與治理政策提供依據(jù)。國(guó)土規(guī)劃的核心內(nèi)容之一是國(guó)土空間綜合分區(qū)，而要構(gòu)建分區(qū)，其前提條件是要建立一套空間可比的、能表現(xiàn)國(guó)土空間均質(zhì)與差異性的評(píng)價(jià)單元［1-3］。因此，空間評(píng)價(jià)單元的劃分是國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作之一，其劃分的合理與否對(duì)國(guó)土規(guī)劃編制與實(shí)施評(píng)估都具有重要影響［4-6］。
空間評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐钟卸喾N模式，比如有基于遙感數(shù)據(jù)源的多分辨率柵格、人為劃分的公里網(wǎng)以及經(jīng)緯網(wǎng)［7］，也有基于土地利用調(diào)查的矢量圖斑［8］，更有基于行政區(qū)劃的管理單元［9］等等，不同空間評(píng)價(jià)單元均具有相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)。由于國(guó)土規(guī)劃主要是構(gòu)造差別化的空間政策區(qū)，而且國(guó)土空間政策必須要落實(shí)到一定的實(shí)施主體上，所以國(guó)土規(guī)劃的最終空間表達(dá)單元一定要基于行政區(qū)劃。然而，完全采用現(xiàn)有的行政區(qū)劃進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃，又不能完全表現(xiàn)地理空間的差別化和一致性特征，尤其是國(guó)土空間動(dòng)態(tài)演變劇烈的區(qū)域。因此，國(guó)土規(guī)劃需要綜合考慮規(guī)劃編制與實(shí)施需求，并結(jié)合地理空間分異特征，探索一套既考慮地理空間差異性和均質(zhì)性又滿足國(guó)土規(guī)劃空間差異化政策表達(dá)的評(píng)價(jià)單元體系。
歐盟是世界上空間規(guī)劃體系比較成熟的地區(qū)，在其成長(zhǎng)過(guò)程中，由于不同國(guó)家和地區(qū)的行政單元?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)不一致，這對(duì)歐盟進(jìn)行一體化空間規(guī)劃帶來(lái)了諸多不便［10］。因此，歐盟統(tǒng)計(jì)局建立了標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)統(tǒng)計(jì)單元目錄(nomenclature of territorial units for statistics，NUTS)，目的是為歐盟提供統(tǒng)一的地域單元?jiǎng)澐?，用于歐盟區(qū)域統(tǒng)計(jì)資料的收集，分析區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異，并幫助確定區(qū)域政策的制定與實(shí)施。簡(jiǎn)而言之，NUTS就是對(duì)加入歐盟的國(guó)家進(jìn)行行政區(qū)劃體系重組，即在不破壞各個(gè)國(guó)家自身行政管理的基礎(chǔ)上，構(gòu)建歐盟層面具有統(tǒng)一可比的標(biāo)準(zhǔn)地域單元。由于歐盟整個(gè)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了后城市化時(shí)代，其空間差異的主要特征是人均社會(huì)公共服務(wù)功能的不均衡性，所以NUTS劃分的主要依據(jù)是人口規(guī)模。NUTS通過(guò)界定不同級(jí)別、不同尺度地域的人口規(guī)模范圍，重新將歐盟空間重組，建立了一個(gè)具有嵌套層次的空間單元體系，為歐盟進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃提供服務(wù)。
根據(jù)中國(guó)國(guó)土規(guī)劃的需求，進(jìn)行國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域單元?jiǎng)澐?nomenclature of units for territorial spatial planning，NUTSP)，無(wú)疑對(duì)中國(guó)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有重要意義。本研究參考并借鑒了歐盟關(guān)于NUTS劃分的基本思想，以中國(guó)省級(jí)國(guó)土規(guī)劃編制為背景，探討了適合中國(guó)國(guó)情的NUTSP劃分體系。由于中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情與歐盟具有很大差別，同時(shí)國(guó)土規(guī)劃的目標(biāo)與內(nèi)涵與歐盟也不盡相同，所以必須根據(jù)中國(guó)國(guó)情構(gòu)建NUTSP劃分的原則、依據(jù)與方法。研究以中國(guó)中部地區(qū)湖南省為案例，探討了省級(jí)國(guó)土空間三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)地域體系劃分。
1 國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分原則與方法
多年的空間規(guī)劃實(shí)踐表明，中國(guó)現(xiàn)有行政區(qū)劃體系由于歷史繼承、文化風(fēng)俗、軍事防御等多方面的原因，其實(shí)并不利于中國(guó)空間規(guī)劃體系的建立［11-13］。因?yàn)橥耆捎媚骋患?jí)別的行政區(qū)劃作為空間評(píng)價(jià)單元，依然存在單元內(nèi)空間差異過(guò)大且相鄰空間單元地理特征一致但又不能統(tǒng)一考慮等問(wèn)題。不合理的空間評(píng)價(jià)單元容易導(dǎo)致國(guó)土政策空間表達(dá)的模棱兩可性，如某一單元究竟該歸并到哪個(gè)政策區(qū)更為合理，這些情況多出現(xiàn)在國(guó)土空間特征變化比較復(fù)雜的區(qū)域，亦或歷史上不合理的行政區(qū)劃導(dǎo)致的這種差異。實(shí)際上，可以通過(guò)研究不同地域的國(guó)土空間類(lèi)型及地域結(jié)構(gòu)，根據(jù)國(guó)土資源利用的區(qū)域相似性及區(qū)間差異性，結(jié)合空間規(guī)劃的需求，對(duì)現(xiàn)有行政區(qū)劃體系進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟鸱峙c重組，從而形成一個(gè)由普遍到特殊、由大同到小異的不同尺度國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分體系。
1.1 國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分原則
國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分是以國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)治理為基本服務(wù)對(duì)象，然后進(jìn)行國(guó)土空間綜合分區(qū)，進(jìn)而給予差別化的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)與治理政策。根據(jù)現(xiàn)有地理學(xué)關(guān)于國(guó)土空間地域分異相關(guān)研究［14-23］，并結(jié)合國(guó)土規(guī)劃實(shí)際需求，國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域單元?jiǎng)澐钟辛笤瓌t。
1.1.1 科學(xué)性與實(shí)用性原則。科學(xué)性要求標(biāo)準(zhǔn)地域劃分盡量反映區(qū)內(nèi)地理空間差異的本質(zhì)特性，因此，在評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐謺r(shí)要根據(jù)空間規(guī)劃的需求選擇恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)因子，采用恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法。實(shí)用性原則要求國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域體現(xiàn)劃分結(jié)果對(duì)實(shí)際空間規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，提出的劃分方法也要具有可操作性。
1.1.2 以現(xiàn)有行政區(qū)劃為主的原則。雖然國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分需要考慮空間差異，但是國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分也不能完全打破現(xiàn)有行政體制，以免給各種數(shù)據(jù)收集與統(tǒng)計(jì)提高難度，而是在現(xiàn)有行政框架基礎(chǔ)上，根據(jù)空間規(guī)劃的需求進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟鸱峙c重組。因此，省級(jí)國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分依然要以縣、市行政區(qū)劃為主，對(duì)于確實(shí)有劇烈演變、內(nèi)部差異很大的地區(qū)可以按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)再劃分，有針對(duì)性地進(jìn)行下一尺度數(shù)據(jù)采集;而對(duì)于一些人口較少、國(guó)土空間特色相近的縣級(jí)地域還可以向上組合。
1.1.3 地域分異與完整性原則。地形地貌及自然資源環(huán)境條件差異決定了國(guó)土資源的地域分異及區(qū)域特色。因此，自然地理空間特征是國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分的基底，單元?jiǎng)澐謶?yīng)盡可能保持一定尺度的自然地理單元(如高原、山地、盆地、丘陵、平原等)和一定級(jí)別行政區(qū)劃單位(如省份、地區(qū)、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等)的完整性。其中，自然地理界線是參考劃分標(biāo)準(zhǔn)，行政界線劃分是硬標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)自然地理界線和行政界線有矛盾時(shí)須以一定級(jí)別的行政界線為主。中國(guó)目前有五級(jí)行政區(qū)劃體系，其中最低一層是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)于空間差異明顯需要再剖分的縣域，其再劃分須不能突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政界線，只能在顧及地理空間差異的基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行再組團(tuán)。
1.1.4 多尺度集成與動(dòng)態(tài)劃分原則?？臻g規(guī)劃差異化政策表達(dá)要能體現(xiàn)空間多尺度性，如果自始至終采用同一級(jí)別的評(píng)價(jià)單元，顯然不能滿足空間規(guī)劃多尺度表達(dá)的需求。因此，需要參考多級(jí)行政區(qū)劃思路，根據(jù)國(guó)土空間地域分異特征及多尺度管理需求，建立科學(xué)的國(guó)土空間多級(jí)評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐帜Ｊ?。此外，?guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分是為一定階段的國(guó)土規(guī)劃編制服務(wù)的，國(guó)土規(guī)劃政策也需要通過(guò)實(shí)施評(píng)估不斷地進(jìn)行修正。所以，NUTSP劃分模式并不是一成不變的，而是需要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)與治理狀況進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。
1.1.5 以人口為主導(dǎo)因素的綜合分析原則。國(guó)土空間具有自然與社會(huì)雙重屬性，不同的地區(qū)各要素起的主導(dǎo)作用各不相同，往往是其中幾個(gè)因素起主導(dǎo)作用。國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分要突出主導(dǎo)因素，進(jìn)而表達(dá)國(guó)土空間各地域在實(shí)體空間上的可比性。國(guó)土規(guī)劃的最終目的是服務(wù)人類(lèi)的發(fā)展，所以空間評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐謶?yīng)以人口為主導(dǎo)原則，對(duì)于小于一定閾值的地區(qū)即使空間差異再大，由于服務(wù)人口規(guī)模過(guò)小，一般可不考慮再劃分，而對(duì)于人口太多的地區(qū)則可以考慮進(jìn)一步細(xì)分。人口分布為主的綜合性原則就是在各種其他劃分規(guī)則約束下盡可能使得單元間人口之差最小化。
1.1.6 定性與定量相結(jié)合的原則。自上而下定性分析原則有助于把握全局、制定國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分框架，但是劃分的具體界線不容易確定;自下而上定量分析可以提出明確的劃分界線，但完全采用定量分析方法容易迷失組合總體控制方向，同時(shí)許多劃分原則并不能完全用定量進(jìn)行計(jì)算。因此，NUTSP劃分必須采用定性與定量相結(jié)合的原則，互相補(bǔ)充，相得益彰。
1.2 國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分方法
國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分是一個(gè)由區(qū)域整體宏觀認(rèn)識(shí)到具體地域界線，再由地域界線到確定標(biāo)準(zhǔn)地域劃分的反復(fù)推敲過(guò)程。國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分需要通過(guò)自上而下與自下而上雙重結(jié)合、多次反饋、反復(fù)疊置、多次論證完成，本研究建立了國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分自上而下與自下而上雙重結(jié)合方法技術(shù)路線(圖1)。
2 湖南省NUTSP劃分案例
2.1 湖南省國(guó)土空間概況
圖1 國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分技術(shù)路線Fig.1 Flowchart for NUTSP
湖南省位于長(zhǎng)江中游江南地帶，地處東經(jīng)108°47'～114°15'，北緯24°38'～30°08'，東以幕阜、武功諸山系與江西交界，西以云貴高原東緣連貴州，西北以武陵山脈毗鄰重慶，南枕南嶺與廣東、廣西相鄰，北以濱湖平原與湖北接壤。東西寬667 km，南北長(zhǎng)774 km，土地總面積約211 829 km2，占全國(guó)土地總面積的2.21%。全省以山地、丘陵為主，山地面積1 084.9萬(wàn)hm2，占全省總面積的51.22%;丘陵面積 326.27 萬(wàn) hm2，占 15.40%;崗地面積293.8 萬(wàn) hm2，占 13.87%;平原面積 277.9 萬(wàn)hm2，占 13.12%;水面 135.33 萬(wàn) hm2，占 6.39%。湖南省現(xiàn)轄13個(gè)地級(jí)市，1個(gè)自治州，122個(gè)縣級(jí)行政單位，2 404個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，2010年末戶籍人口為6 543.49萬(wàn)人，GDP 20 326.05億元，湖南省在中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施中發(fā)揮著重要的作用。
2.2 湖南省NUTSP劃分依據(jù)
圖2 湖南省2010年分縣人口分布Fig.2 Population distribution of Hunan Province in 2010
2.2.1 人口劃分標(biāo)準(zhǔn)的確立。國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分的目的是服務(wù)國(guó)土規(guī)劃的編制，而國(guó)土規(guī)劃政策調(diào)控的核心是服務(wù)人的發(fā)展，即以人為本，所以，標(biāo)準(zhǔn)地域劃分首先需要考慮人口空間分布的差異。湖南省2010年分縣人口規(guī)模分布(圖2)表明，人口最少的是武陵源區(qū)，僅5.92萬(wàn)人，而人口規(guī)模最大的是瀏陽(yáng)市，約128.46萬(wàn)人，122個(gè)縣級(jí)單位平均人口約55萬(wàn)人。從縣級(jí)單元人口空間分布來(lái)看，規(guī)模較高的地區(qū)并不在“長(zhǎng)株潭”，而是“環(huán)長(zhǎng)株潭”地區(qū)，人口分布較少的地區(qū)主要是湘西和南嶺的一些山區(qū)縣。其中，28萬(wàn)～95萬(wàn)人的縣占絕大部分(約為77%)。根據(jù)以服務(wù)人口規(guī)模之差盡可能小的劃分原則，同時(shí)兼顧湖南省國(guó)土空間實(shí)際情況，本研究將人口規(guī)模劃分閾值定為30萬(wàn)～90萬(wàn)，即30萬(wàn)～90萬(wàn)人口規(guī)模的縣是主體，在考慮標(biāo)準(zhǔn)地域劃分時(shí)除特殊情況外，一般不會(huì)考慮空間再劃分。在實(shí)際應(yīng)用時(shí)，考慮到數(shù)量的彈性需求，一般是人口規(guī)模遠(yuǎn)小于30萬(wàn)的縣級(jí)地域才考慮不予再分，但30萬(wàn)并不是一個(gè)非常嚴(yán)格的界限，只是一個(gè)參考界限;遠(yuǎn)小于30萬(wàn)的縣域不僅不用剖分，還可以考慮將縣域情況相近的單元進(jìn)行組合，尤其是一些不發(fā)達(dá)地區(qū)，通過(guò)組合可以提高該標(biāo)準(zhǔn)地域單元在全省的可比性，進(jìn)而作為響應(yīng)空間差異化政策的基本評(píng)價(jià)單元。除此之外，對(duì)人口規(guī)模遠(yuǎn)大于90萬(wàn)的縣域還需要考慮再劃分，即根據(jù)地形地貌等要素將其向55萬(wàn)均值靠近，使得人口分布均方差最小，但城鎮(zhèn)群發(fā)展比較成熟的優(yōu)勢(shì)地區(qū)可例外，如長(zhǎng)株潭城市群核心區(qū)。
2.2.2 地理空間格局的確立。人口是國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分的主導(dǎo)因素，地形地貌也是一個(gè)非常重要的參考要素，尤其是在判斷縣域的國(guó)土空間功能上，如湘西山地與洞庭湖平原過(guò)渡帶、南嶺山脈與中部丘崗過(guò)渡帶等。
2.2.3 國(guó)土空間城鄉(xiāng)關(guān)系的劃分。國(guó)土規(guī)劃往往具有一定的服務(wù)時(shí)間，所以評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐种辽僖跁r(shí)空上反映國(guó)土空間開(kāi)發(fā)狀態(tài)。如果空間評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐至６冗^(guò)大，則幾乎不能從橫向上反映國(guó)土空間演變情況，比如城鎮(zhèn)工業(yè)化建設(shè)，粒度太粗可能導(dǎo)致10年、20年或者100年國(guó)土空間格局都是一個(gè)樣。目前，中國(guó)正處在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，因此，國(guó)土規(guī)劃有必要區(qū)分城鄉(xiāng)關(guān)系。湖南省國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域單元?jiǎng)澐?，城鄉(xiāng)關(guān)系主要結(jié)合地級(jí)市所在地的城市總體規(guī)劃布局，將各地級(jí)市發(fā)展戰(zhàn)略軸方向上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行組團(tuán)，構(gòu)造城鎮(zhèn)工業(yè)化基本評(píng)價(jià)單元。
2.2.4 特殊功能區(qū)的考慮。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)主要從城鎮(zhèn)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)保護(hù)屏障等綜合地域體構(gòu)建出發(fā)。因此，在構(gòu)建國(guó)土空間功能開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略格局時(shí)，需要給每類(lèi)功能構(gòu)造合適的地域空間。從管理角度來(lái)看，就是每種功能的主管部門(mén)都能從國(guó)土空間找準(zhǔn)自己的核心空間定位。所以，除了城鄉(xiāng)關(guān)系等的劃分，還需要考慮一些特殊政策管理區(qū)的劃分，比如革命老區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)等等。作為湖南省來(lái)講，在地域格局上與現(xiàn)行行政體制不一致的主要是洞庭湖綜合防洪調(diào)蓄功能區(qū)。
2.3 湖南省NUTSP劃分方案
根據(jù)國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域單元?jiǎng)澐值脑瓌t和方法，將湖南省國(guó)土空間劃分為三級(jí)體系，其中一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)單元主要從地形地貌出發(fā)，與綜合自然地理區(qū)劃相銜接，目標(biāo)是對(duì)省域國(guó)土進(jìn)行大的格局剖分，為國(guó)家尺度國(guó)土規(guī)劃提供單元選擇服務(wù);二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)單元是一個(gè)過(guò)渡類(lèi)型，類(lèi)似于市級(jí)行政區(qū)劃，主要在一級(jí)的基礎(chǔ)上考慮國(guó)土空間結(jié)構(gòu)差異，對(duì)現(xiàn)有市級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行重組;三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)單元是對(duì)現(xiàn)有縣級(jí)行政區(qū)劃的合并和拆分，為國(guó)土空間功能表達(dá)提供服務(wù)。國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域單元三層體系劃分采用嵌套模式，每一層之間的空間邊界銜接均需要上下多次協(xié)同、反復(fù)推敲得出，以切實(shí)能表現(xiàn)國(guó)土規(guī)劃差異化政策空間表達(dá)為最終考核依據(jù)。根據(jù)湖南省國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分原則與依據(jù)，對(duì)現(xiàn)有122個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)重組，重新將湖南省劃分了130個(gè)國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域單元(圖3)，這些標(biāo)準(zhǔn)地域單元以現(xiàn)有縣級(jí)行政區(qū)劃為主，綜合考慮了人口分布、城鄉(xiāng)關(guān)系、地形地貌以及特殊功能區(qū)等，需要拆分的嚴(yán)格按照劃分準(zhǔn)則構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)，需要組合的按規(guī)則合并。據(jù)此構(gòu)造了一種符合國(guó)土規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)地域劃分方案，是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)與治理空間政策布局的基本評(píng)價(jià)單元。標(biāo)準(zhǔn)地域劃分后需要對(duì)各級(jí)單元進(jìn)行統(tǒng)一命名與編碼，以方便國(guó)土規(guī)劃管理。采用嵌套式編碼方式和主導(dǎo)地區(qū)名稱進(jìn)行具體地域命名，其規(guī)則是用兩位數(shù)字編碼依次表示不同的級(jí)別，比如最左兩位表示省區(qū)代碼，如湖南省為43，NUTS1如長(zhǎng)株潭地區(qū)用4301表示;NUTS2如長(zhǎng)株潭核心區(qū)用430101表示;NUTS3如長(zhǎng)沙市湘江以東，代碼為43010101(表1)。國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域編碼方式應(yīng)參考中國(guó)的行政區(qū)劃編碼，部分地區(qū)可能需要調(diào)整;具體命名應(yīng)通俗易懂，符合地方政府管理認(rèn)知。作為研究范例，本研究的命名和編碼方式僅供參考。
圖3 湖南省國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分方案Fig.3 NUTSP for Hunan Province
表1 湖南省三級(jí)國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分方案Tab.1 Results of NUTSP for Hunan Province
3 結(jié)論與討論
空間評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐质菄?guó)土規(guī)劃進(jìn)行國(guó)土空間綜合分區(qū)的基礎(chǔ)，不僅體現(xiàn)在多尺度地理空間數(shù)據(jù)集成上，還體現(xiàn)在國(guó)土空間差異化政策表達(dá)上。針對(duì)純自然單元和社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)單元不利于國(guó)土規(guī)劃空間政策表達(dá)的需求，在借鑒歐盟NUTS劃分思路的基礎(chǔ)上，提出了建立符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)土規(guī)劃基本評(píng)價(jià)單元模式——國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分(NUTSP)。
為了論證NUTSP劃分的具體實(shí)施思路，詳細(xì)探討了NUTSP劃分的原則、依據(jù)和技術(shù)路線，并選擇湖南省為案例區(qū)進(jìn)行實(shí)例研究。研究表明，NUTSP劃分是解決國(guó)土規(guī)劃關(guān)于多主題、多尺度空間要素集成的有效手段，NUTSP能將國(guó)土空間多種空間異構(gòu)模式進(jìn)行有效的統(tǒng)一，并建立起國(guó)土空間具有可比性的基本分析單元，為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)與治理提供更好的空間管制界限依據(jù)。與歐盟僅依據(jù)人口規(guī)模的NUTS相比，NUTSP劃分思路和依據(jù)都根據(jù)中國(guó)國(guó)情進(jìn)了相應(yīng)的調(diào)整，NUTSP劃分雖以人口地域分布為主，但不僅限于人口規(guī)模的空間差異，還綜合考慮了自然地理、文化歷史、行政管理等其他要素?？傮w而言，NUTSP劃分的根本目的就是能從最大限度上滿足國(guó)土規(guī)劃對(duì)空間同質(zhì)性與異質(zhì)性的表達(dá)需求。實(shí)際上，只要是影響國(guó)土規(guī)劃空間異質(zhì)性和同質(zhì)性的因素均要結(jié)合實(shí)際給予考慮。
根據(jù)目前中國(guó)編制省級(jí)國(guó)土規(guī)劃的實(shí)際需求，本研究提出了NUTSP劃分的基本原則和依據(jù)，并通過(guò)案例研究展現(xiàn)了NUTSP劃分的效果。但研究也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國(guó)全面推行NUTSP劃分的最大挑戰(zhàn)來(lái)自于大尺度精細(xì)化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料收集。目前，宏觀尺度國(guó)土規(guī)劃能采集的社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一般只到市、縣級(jí)，再細(xì)分就增加了資料獲取的難度。粗粒度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)與基于遙感、土地利用調(diào)查等的細(xì)粒度數(shù)據(jù)在空間上不匹配。然而，鑒于NUTSP對(duì)空間規(guī)劃與實(shí)施評(píng)估的優(yōu)勢(shì)，中國(guó)在今后的發(fā)展過(guò)程中，完全可以嘗試建立全國(guó)尺度的NUTSP方案，發(fā)布動(dòng)態(tài)產(chǎn)品，并將NUTSP方案上升到國(guó)家統(tǒng)計(jì)單元，如結(jié)合中國(guó)當(dāng)前正在推行的地理國(guó)情監(jiān)測(cè)任務(wù)，建立起一套動(dòng)態(tài)的、空間統(tǒng)一的綜合人地關(guān)系系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，將極大地方便中國(guó)“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系實(shí)踐。
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馬世發(fā)，馬 梅，蔡玉梅，念沛豪
(1.中山大學(xué) 地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣州510275;2.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100872;3.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035;4.北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院，北京100875)
0 引言
黨的十八大報(bào)告明確提出生態(tài)文明是全面建設(shè)小康社會(huì)的基本保障，這就要求必須要從全局性、戰(zhàn)略性、統(tǒng)籌性、基礎(chǔ)性角度編制好國(guó)土規(guī)劃，落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限”的基本要求，為國(guó)家制定差別化的國(guó)土開(kāi)發(fā)、保護(hù)與治理政策提供依據(jù)。國(guó)土規(guī)劃的核心內(nèi)容之一是國(guó)土空間綜合分區(qū)，而要構(gòu)建分區(qū)，其前提條件是要建立一套空間可比的、能表現(xiàn)國(guó)土空間均質(zhì)與差異性的評(píng)價(jià)單元［1-3］。因此，空間評(píng)價(jià)單元的劃分是國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作之一，其劃分的合理與否對(duì)國(guó)土規(guī)劃編制與實(shí)施評(píng)估都具有重要影響［4-6］。
空間評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐钟卸喾N模式，比如有基于遙感數(shù)據(jù)源的多分辨率柵格、人為劃分的公里網(wǎng)以及經(jīng)緯網(wǎng)［7］，也有基于土地利用調(diào)查的矢量圖斑［8］，更有基于行政區(qū)劃的管理單元［9］等等，不同空間評(píng)價(jià)單元均具有相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)。由于國(guó)土規(guī)劃主要是構(gòu)造差別化的空間政策區(qū)，而且國(guó)土空間政策必須要落實(shí)到一定的實(shí)施主體上，所以國(guó)土規(guī)劃的最終空間表達(dá)單元一定要基于行政區(qū)劃。然而，完全采用現(xiàn)有的行政區(qū)劃進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃，又不能完全表現(xiàn)地理空間的差別化和一致性特征，尤其是國(guó)土空間動(dòng)態(tài)演變劇烈的區(qū)域。因此，國(guó)土規(guī)劃需要綜合考慮規(guī)劃編制與實(shí)施需求，并結(jié)合地理空間分異特征，探索一套既考慮地理空間差異性和均質(zhì)性又滿足國(guó)土規(guī)劃空間差異化政策表達(dá)的評(píng)價(jià)單元體系。
歐盟是世界上空間規(guī)劃體系比較成熟的地區(qū)，在其成長(zhǎng)過(guò)程中，由于不同國(guó)家和地區(qū)的行政單元?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)不一致，這對(duì)歐盟進(jìn)行一體化空間規(guī)劃帶來(lái)了諸多不便［10］。因此，歐盟統(tǒng)計(jì)局建立了標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)統(tǒng)計(jì)單元目錄(nomenclature of territorial units for statistics，NUTS)，目的是為歐盟提供統(tǒng)一的地域單元?jiǎng)澐?，用于歐盟區(qū)域統(tǒng)計(jì)資料的收集，分析區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異，并幫助確定區(qū)域政策的制定與實(shí)施。簡(jiǎn)而言之，NUTS就是對(duì)加入歐盟的國(guó)家進(jìn)行行政區(qū)劃體系重組，即在不破壞各個(gè)國(guó)家自身行政管理的基礎(chǔ)上，構(gòu)建歐盟層面具有統(tǒng)一可比的標(biāo)準(zhǔn)地域單元。由于歐盟整個(gè)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了后城市化時(shí)代，其空間差異的主要特征是人均社會(huì)公共服務(wù)功能的不均衡性，所以NUTS劃分的主要依據(jù)是人口規(guī)模。NUTS通過(guò)界定不同級(jí)別、不同尺度地域的人口規(guī)模范圍，重新將歐盟空間重組，建立了一個(gè)具有嵌套層次的空間單元體系，為歐盟進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃提供服務(wù)。
根據(jù)中國(guó)國(guó)土規(guī)劃的需求，進(jìn)行國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域單元?jiǎng)澐?nomenclature of units for territorial spatial planning，NUTSP)，無(wú)疑對(duì)中國(guó)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有重要意義。本研究參考并借鑒了歐盟關(guān)于NUTS劃分的基本思想，以中國(guó)省級(jí)國(guó)土規(guī)劃編制為背景，探討了適合中國(guó)國(guó)情的NUTSP劃分體系。由于中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情與歐盟具有很大差別，同時(shí)國(guó)土規(guī)劃的目標(biāo)與內(nèi)涵與歐盟也不盡相同，所以必須根據(jù)中國(guó)國(guó)情構(gòu)建NUTSP劃分的原則、依據(jù)與方法。研究以中國(guó)中部地區(qū)湖南省為案例，探討了省級(jí)國(guó)土空間三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)地域體系劃分。
1 國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分原則與方法
多年的空間規(guī)劃實(shí)踐表明，中國(guó)現(xiàn)有行政區(qū)劃體系由于歷史繼承、文化風(fēng)俗、軍事防御等多方面的原因，其實(shí)并不利于中國(guó)空間規(guī)劃體系的建立［11-13］。因?yàn)橥耆捎媚骋患?jí)別的行政區(qū)劃作為空間評(píng)價(jià)單元，依然存在單元內(nèi)空間差異過(guò)大且相鄰空間單元地理特征一致但又不能統(tǒng)一考慮等問(wèn)題。不合理的空間評(píng)價(jià)單元容易導(dǎo)致國(guó)土政策空間表達(dá)的模棱兩可性，如某一單元究竟該歸并到哪個(gè)政策區(qū)更為合理，這些情況多出現(xiàn)在國(guó)土空間特征變化比較復(fù)雜的區(qū)域，亦或歷史上不合理的行政區(qū)劃導(dǎo)致的這種差異。實(shí)際上，可以通過(guò)研究不同地域的國(guó)土空間類(lèi)型及地域結(jié)構(gòu)，根據(jù)國(guó)土資源利用的區(qū)域相似性及區(qū)間差異性，結(jié)合空間規(guī)劃的需求，對(duì)現(xiàn)有行政區(qū)劃體系進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟鸱峙c重組，從而形成一個(gè)由普遍到特殊、由大同到小異的不同尺度國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分體系。
1.1 國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分原則
國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分是以國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)治理為基本服務(wù)對(duì)象，然后進(jìn)行國(guó)土空間綜合分區(qū)，進(jìn)而給予差別化的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)與治理政策。根據(jù)現(xiàn)有地理學(xué)關(guān)于國(guó)土空間地域分異相關(guān)研究［14-23］，并結(jié)合國(guó)土規(guī)劃實(shí)際需求，國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域單元?jiǎng)澐钟辛笤瓌t。
1.1.1 科學(xué)性與實(shí)用性原則。科學(xué)性要求標(biāo)準(zhǔn)地域劃分盡量反映區(qū)內(nèi)地理空間差異的本質(zhì)特性，因此，在評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐謺r(shí)要根據(jù)空間規(guī)劃的需求選擇恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)因子，采用恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法。實(shí)用性原則要求國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域體現(xiàn)劃分結(jié)果對(duì)實(shí)際空間規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，提出的劃分方法也要具有可操作性。
1.1.2 以現(xiàn)有行政區(qū)劃為主的原則。雖然國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分需要考慮空間差異，但是國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分也不能完全打破現(xiàn)有行政體制，以免給各種數(shù)據(jù)收集與統(tǒng)計(jì)提高難度，而是在現(xiàn)有行政框架基礎(chǔ)上，根據(jù)空間規(guī)劃的需求進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟鸱峙c重組。因此，省級(jí)國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分依然要以縣、市行政區(qū)劃為主，對(duì)于確實(shí)有劇烈演變、內(nèi)部差異很大的地區(qū)可以按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)再劃分，有針對(duì)性地進(jìn)行下一尺度數(shù)據(jù)采集;而對(duì)于一些人口較少、國(guó)土空間特色相近的縣級(jí)地域還可以向上組合。
1.1.3 地域分異與完整性原則。地形地貌及自然資源環(huán)境條件差異決定了國(guó)土資源的地域分異及區(qū)域特色。因此，自然地理空間特征是國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分的基底，單元?jiǎng)澐謶?yīng)盡可能保持一定尺度的自然地理單元(如高原、山地、盆地、丘陵、平原等)和一定級(jí)別行政區(qū)劃單位(如省份、地區(qū)、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等)的完整性。其中，自然地理界線是參考劃分標(biāo)準(zhǔn)，行政界線劃分是硬標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)自然地理界線和行政界線有矛盾時(shí)須以一定級(jí)別的行政界線為主。中國(guó)目前有五級(jí)行政區(qū)劃體系，其中最低一層是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)于空間差異明顯需要再剖分的縣域，其再劃分須不能突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政界線，只能在顧及地理空間差異的基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行再組團(tuán)。
1.1.4 多尺度集成與動(dòng)態(tài)劃分原則?？臻g規(guī)劃差異化政策表達(dá)要能體現(xiàn)空間多尺度性，如果自始至終采用同一級(jí)別的評(píng)價(jià)單元，顯然不能滿足空間規(guī)劃多尺度表達(dá)的需求。因此，需要參考多級(jí)行政區(qū)劃思路，根據(jù)國(guó)土空間地域分異特征及多尺度管理需求，建立科學(xué)的國(guó)土空間多級(jí)評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐帜Ｊ?。此外，?guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分是為一定階段的國(guó)土規(guī)劃編制服務(wù)的，國(guó)土規(guī)劃政策也需要通過(guò)實(shí)施評(píng)估不斷地進(jìn)行修正。所以，NUTSP劃分模式并不是一成不變的，而是需要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)與治理狀況進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。
1.1.5 以人口為主導(dǎo)因素的綜合分析原則。國(guó)土空間具有自然與社會(huì)雙重屬性，不同的地區(qū)各要素起的主導(dǎo)作用各不相同，往往是其中幾個(gè)因素起主導(dǎo)作用。國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分要突出主導(dǎo)因素，進(jìn)而表達(dá)國(guó)土空間各地域在實(shí)體空間上的可比性。國(guó)土規(guī)劃的最終目的是服務(wù)人類(lèi)的發(fā)展，所以空間評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐謶?yīng)以人口為主導(dǎo)原則，對(duì)于小于一定閾值的地區(qū)即使空間差異再大，由于服務(wù)人口規(guī)模過(guò)小，一般可不考慮再劃分，而對(duì)于人口太多的地區(qū)則可以考慮進(jìn)一步細(xì)分。人口分布為主的綜合性原則就是在各種其他劃分規(guī)則約束下盡可能使得單元間人口之差最小化。
1.1.6 定性與定量相結(jié)合的原則。自上而下定性分析原則有助于把握全局、制定國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分框架，但是劃分的具體界線不容易確定;自下而上定量分析可以提出明確的劃分界線，但完全采用定量分析方法容易迷失組合總體控制方向，同時(shí)許多劃分原則并不能完全用定量進(jìn)行計(jì)算。因此，NUTSP劃分必須采用定性與定量相結(jié)合的原則，互相補(bǔ)充，相得益彰。
1.2 國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分方法
國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分是一個(gè)由區(qū)域整體宏觀認(rèn)識(shí)到具體地域界線，再由地域界線到確定標(biāo)準(zhǔn)地域劃分的反復(fù)推敲過(guò)程。國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分需要通過(guò)自上而下與自下而上雙重結(jié)合、多次反饋、反復(fù)疊置、多次論證完成，本研究建立了國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分自上而下與自下而上雙重結(jié)合方法技術(shù)路線(圖1)。
2 湖南省NUTSP劃分案例
2.1 湖南省國(guó)土空間概況
圖1 國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分技術(shù)路線Fig.1 Flowchart for NUTSP
湖南省位于長(zhǎng)江中游江南地帶，地處東經(jīng)108°47'～114°15'，北緯24°38'～30°08'，東以幕阜、武功諸山系與江西交界，西以云貴高原東緣連貴州，西北以武陵山脈毗鄰重慶，南枕南嶺與廣東、廣西相鄰，北以濱湖平原與湖北接壤。東西寬667 km，南北長(zhǎng)774 km，土地總面積約211 829 km2，占全國(guó)土地總面積的2.21%。全省以山地、丘陵為主，山地面積1 084.9萬(wàn)hm2，占全省總面積的51.22%;丘陵面積 326.27 萬(wàn) hm2，占 15.40%;崗地面積293.8 萬(wàn) hm2，占 13.87%;平原面積 277.9 萬(wàn)hm2，占 13.12%;水面 135.33 萬(wàn) hm2，占 6.39%。湖南省現(xiàn)轄13個(gè)地級(jí)市，1個(gè)自治州，122個(gè)縣級(jí)行政單位，2 404個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，2010年末戶籍人口為6 543.49萬(wàn)人，GDP 20 326.05億元，湖南省在中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施中發(fā)揮著重要的作用。
2.2 湖南省NUTSP劃分依據(jù)
圖2 湖南省2010年分縣人口分布Fig.2 Population distribution of Hunan Province in 2010
2.2.1 人口劃分標(biāo)準(zhǔn)的確立。國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分的目的是服務(wù)國(guó)土規(guī)劃的編制，而國(guó)土規(guī)劃政策調(diào)控的核心是服務(wù)人的發(fā)展，即以人為本，所以，標(biāo)準(zhǔn)地域劃分首先需要考慮人口空間分布的差異。湖南省2010年分縣人口規(guī)模分布(圖2)表明，人口最少的是武陵源區(qū)，僅5.92萬(wàn)人，而人口規(guī)模最大的是瀏陽(yáng)市，約128.46萬(wàn)人，122個(gè)縣級(jí)單位平均人口約55萬(wàn)人。從縣級(jí)單元人口空間分布來(lái)看，規(guī)模較高的地區(qū)并不在“長(zhǎng)株潭”，而是“環(huán)長(zhǎng)株潭”地區(qū)，人口分布較少的地區(qū)主要是湘西和南嶺的一些山區(qū)縣。其中，28萬(wàn)～95萬(wàn)人的縣占絕大部分(約為77%)。根據(jù)以服務(wù)人口規(guī)模之差盡可能小的劃分原則，同時(shí)兼顧湖南省國(guó)土空間實(shí)際情況，本研究將人口規(guī)模劃分閾值定為30萬(wàn)～90萬(wàn)，即30萬(wàn)～90萬(wàn)人口規(guī)模的縣是主體，在考慮標(biāo)準(zhǔn)地域劃分時(shí)除特殊情況外，一般不會(huì)考慮空間再劃分。在實(shí)際應(yīng)用時(shí)，考慮到數(shù)量的彈性需求，一般是人口規(guī)模遠(yuǎn)小于30萬(wàn)的縣級(jí)地域才考慮不予再分，但30萬(wàn)并不是一個(gè)非常嚴(yán)格的界限，只是一個(gè)參考界限;遠(yuǎn)小于30萬(wàn)的縣域不僅不用剖分，還可以考慮將縣域情況相近的單元進(jìn)行組合，尤其是一些不發(fā)達(dá)地區(qū)，通過(guò)組合可以提高該標(biāo)準(zhǔn)地域單元在全省的可比性，進(jìn)而作為響應(yīng)空間差異化政策的基本評(píng)價(jià)單元。除此之外，對(duì)人口規(guī)模遠(yuǎn)大于90萬(wàn)的縣域還需要考慮再劃分，即根據(jù)地形地貌等要素將其向55萬(wàn)均值靠近，使得人口分布均方差最小，但城鎮(zhèn)群發(fā)展比較成熟的優(yōu)勢(shì)地區(qū)可例外，如長(zhǎng)株潭城市群核心區(qū)。
2.2.2 地理空間格局的確立。人口是國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分的主導(dǎo)因素，地形地貌也是一個(gè)非常重要的參考要素，尤其是在判斷縣域的國(guó)土空間功能上，如湘西山地與洞庭湖平原過(guò)渡帶、南嶺山脈與中部丘崗過(guò)渡帶等。
2.2.3 國(guó)土空間城鄉(xiāng)關(guān)系的劃分。國(guó)土規(guī)劃往往具有一定的服務(wù)時(shí)間，所以評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐种辽僖跁r(shí)空上反映國(guó)土空間開(kāi)發(fā)狀態(tài)。如果空間評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐至６冗^(guò)大，則幾乎不能從橫向上反映國(guó)土空間演變情況，比如城鎮(zhèn)工業(yè)化建設(shè)，粒度太粗可能導(dǎo)致10年、20年或者100年國(guó)土空間格局都是一個(gè)樣。目前，中國(guó)正處在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，因此，國(guó)土規(guī)劃有必要區(qū)分城鄉(xiāng)關(guān)系。湖南省國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域單元?jiǎng)澐?，城鄉(xiāng)關(guān)系主要結(jié)合地級(jí)市所在地的城市總體規(guī)劃布局，將各地級(jí)市發(fā)展戰(zhàn)略軸方向上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行組團(tuán)，構(gòu)造城鎮(zhèn)工業(yè)化基本評(píng)價(jià)單元。
2.2.4 特殊功能區(qū)的考慮。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)主要從城鎮(zhèn)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)保護(hù)屏障等綜合地域體構(gòu)建出發(fā)。因此，在構(gòu)建國(guó)土空間功能開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略格局時(shí)，需要給每類(lèi)功能構(gòu)造合適的地域空間。從管理角度來(lái)看，就是每種功能的主管部門(mén)都能從國(guó)土空間找準(zhǔn)自己的核心空間定位。所以，除了城鄉(xiāng)關(guān)系等的劃分，還需要考慮一些特殊政策管理區(qū)的劃分，比如革命老區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)等等。作為湖南省來(lái)講，在地域格局上與現(xiàn)行行政體制不一致的主要是洞庭湖綜合防洪調(diào)蓄功能區(qū)。
2.3 湖南省NUTSP劃分方案
根據(jù)國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域單元?jiǎng)澐值脑瓌t和方法，將湖南省國(guó)土空間劃分為三級(jí)體系，其中一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)單元主要從地形地貌出發(fā)，與綜合自然地理區(qū)劃相銜接，目標(biāo)是對(duì)省域國(guó)土進(jìn)行大的格局剖分，為國(guó)家尺度國(guó)土規(guī)劃提供單元選擇服務(wù);二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)單元是一個(gè)過(guò)渡類(lèi)型，類(lèi)似于市級(jí)行政區(qū)劃，主要在一級(jí)的基礎(chǔ)上考慮國(guó)土空間結(jié)構(gòu)差異，對(duì)現(xiàn)有市級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行重組;三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)單元是對(duì)現(xiàn)有縣級(jí)行政區(qū)劃的合并和拆分，為國(guó)土空間功能表達(dá)提供服務(wù)。國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域單元三層體系劃分采用嵌套模式，每一層之間的空間邊界銜接均需要上下多次協(xié)同、反復(fù)推敲得出，以切實(shí)能表現(xiàn)國(guó)土規(guī)劃差異化政策空間表達(dá)為最終考核依據(jù)。根據(jù)湖南省國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分原則與依據(jù)，對(duì)現(xiàn)有122個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)重組，重新將湖南省劃分了130個(gè)國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域單元(圖3)，這些標(biāo)準(zhǔn)地域單元以現(xiàn)有縣級(jí)行政區(qū)劃為主，綜合考慮了人口分布、城鄉(xiāng)關(guān)系、地形地貌以及特殊功能區(qū)等，需要拆分的嚴(yán)格按照劃分準(zhǔn)則構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)，需要組合的按規(guī)則合并。據(jù)此構(gòu)造了一種符合國(guó)土規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)地域劃分方案，是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)與治理空間政策布局的基本評(píng)價(jià)單元。標(biāo)準(zhǔn)地域劃分后需要對(duì)各級(jí)單元進(jìn)行統(tǒng)一命名與編碼，以方便國(guó)土規(guī)劃管理。采用嵌套式編碼方式和主導(dǎo)地區(qū)名稱進(jìn)行具體地域命名，其規(guī)則是用兩位數(shù)字編碼依次表示不同的級(jí)別，比如最左兩位表示省區(qū)代碼，如湖南省為43，NUTS1如長(zhǎng)株潭地區(qū)用4301表示;NUTS2如長(zhǎng)株潭核心區(qū)用430101表示;NUTS3如長(zhǎng)沙市湘江以東，代碼為43010101(表1)。國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域編碼方式應(yīng)參考中國(guó)的行政區(qū)劃編碼，部分地區(qū)可能需要調(diào)整;具體命名應(yīng)通俗易懂，符合地方政府管理認(rèn)知。作為研究范例，本研究的命名和編碼方式僅供參考。
圖3 湖南省國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分方案Fig.3 NUTSP for Hunan Province
表1 湖南省三級(jí)國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分方案Tab.1 Results of NUTSP for Hunan Province
3 結(jié)論與討論
空間評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐质菄?guó)土規(guī)劃進(jìn)行國(guó)土空間綜合分區(qū)的基礎(chǔ)，不僅體現(xiàn)在多尺度地理空間數(shù)據(jù)集成上，還體現(xiàn)在國(guó)土空間差異化政策表達(dá)上。針對(duì)純自然單元和社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)單元不利于國(guó)土規(guī)劃空間政策表達(dá)的需求，在借鑒歐盟NUTS劃分思路的基礎(chǔ)上，提出了建立符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)土規(guī)劃基本評(píng)價(jià)單元模式——國(guó)土空間標(biāo)準(zhǔn)地域劃分(NUTSP)。
為了論證NUTSP劃分的具體實(shí)施思路，詳細(xì)探討了NUTSP劃分的原則、依據(jù)和技術(shù)路線，并選擇湖南省為案例區(qū)進(jìn)行實(shí)例研究。研究表明，NUTSP劃分是解決國(guó)土規(guī)劃關(guān)于多主題、多尺度空間要素集成的有效手段，NUTSP能將國(guó)土空間多種空間異構(gòu)模式進(jìn)行有效的統(tǒng)一，并建立起國(guó)土空間具有可比性的基本分析單元，為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)與治理提供更好的空間管制界限依據(jù)。與歐盟僅依據(jù)人口規(guī)模的NUTS相比，NUTSP劃分思路和依據(jù)都根據(jù)中國(guó)國(guó)情進(jìn)了相應(yīng)的調(diào)整，NUTSP劃分雖以人口地域分布為主，但不僅限于人口規(guī)模的空間差異，還綜合考慮了自然地理、文化歷史、行政管理等其他要素?？傮w而言，NUTSP劃分的根本目的就是能從最大限度上滿足國(guó)土規(guī)劃對(duì)空間同質(zhì)性與異質(zhì)性的表達(dá)需求。實(shí)際上，只要是影響國(guó)土規(guī)劃空間異質(zhì)性和同質(zhì)性的因素均要結(jié)合實(shí)際給予考慮。
根據(jù)目前中國(guó)編制省級(jí)國(guó)土規(guī)劃的實(shí)際需求，本研究提出了NUTSP劃分的基本原則和依據(jù)，并通過(guò)案例研究展現(xiàn)了NUTSP劃分的效果。但研究也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國(guó)全面推行NUTSP劃分的最大挑戰(zhàn)來(lái)自于大尺度精細(xì)化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料收集。目前，宏觀尺度國(guó)土規(guī)劃能采集的社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一般只到市、縣級(jí)，再細(xì)分就增加了資料獲取的難度。粗粒度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)與基于遙感、土地利用調(diào)查等的細(xì)粒度數(shù)據(jù)在空間上不匹配。然而，鑒于NUTSP對(duì)空間規(guī)劃與實(shí)施評(píng)估的優(yōu)勢(shì)，中國(guó)在今后的發(fā)展過(guò)程中，完全可以嘗試建立全國(guó)尺度的NUTSP方案，發(fā)布動(dòng)態(tài)產(chǎn)品，并將NUTSP方案上升到國(guó)家統(tǒng)計(jì)單元，如結(jié)合中國(guó)當(dāng)前正在推行的地理國(guó)情監(jiān)測(cè)任務(wù)，建立起一套動(dòng)態(tài)的、空間統(tǒng)一的綜合人地關(guān)系系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，將極大地方便中國(guó)“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系實(shí)踐。
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